千百年来，以中央一地方关系为表象的政府间财政关系一直是影响国家长治久安、万世太平的最重要因素。在千差万别、千变万化的政府间财政关系背后，是财政分工方式的差异。美国“财政联邦主义”的实践和欧盟作为“超级联邦”的出现，均采用立宪性一致同意下“交权型”财政分工方式；而中国封建社会长期采用行政性一致同意下的“集权中放权型”财政分工方式，‘啡规范财政收支”成为中央政府与地方政府财政关系上的最大特点。21世纪的中国要成功地处理中央一地方关系，消除非预算收支现象，必须在建设公共财政体制的同时，建立起民主财政制度。本书以“集权中放权”模式来概括中国封建社会的财政体系和政府职能体系。从大一统财政体系中发展出各级政府在公共物品提供上的事权范围和筹资渠道，是通过中央政府的下放行政管理权来实现的，因此，“放权”模式与“交权”模式存在着明显的差别，它们刻画出了两种财政分工方式的特点。本书除了用“中央集权中放权”模式来概括中国封建社会财政制度安排上的特点外，并且以“非规范财政收支”作为中央政府与地方政府财政关系上的最大特点。非规范性不是指财政管理上的非预算性和非计划性，而是指其与非民主性、非公共性的共生，体现皇权的专制性和公共物品供给上的垄断性，体现出中央政府对地方政府失控后的妥协性和无奈。熟练地、几乎总是成功地运用非规范财政收支方式来实现封建治理、社会控制，并不意味着这种财政制度是有效率的，也不意味着它是公正的，相反，它使得中央政府的政治合法性基础相当脆弱。文官系统的竞争腐败，胥史的贪赃枉法，各种名目的苛捐杂税和浮收摊派，总是成为封建皇朝更替的直接原因。中国历史上的非规范财政收支现象作为一种非正式的制度安排，本身包含着中国文化本土化的特征，具有顽强的生命力、扩展力和生存的适宜性。因此，作为一种制度安排，它不会轻易地“夭折”，而是顽强地、拼命地破土而出，为人们所接受，所习以为常，从而减弱了对其抵触的压力和摩擦力。实际上，非正式的财政体制正好反映和符合了中国人“灵活”、“变通”、“水至清则无鱼，人至清则无徒”的中庸和实质理性特征。一句话，民主财政制度没有演进出来，非正式、非规范的财政制度却一而再、再而三地重演着，中国制度变迁的通道受阻，未能走上民主财政之路。本书把非预算收入与财政分权改革、中央一地方关系调整联系在一起，把它定义为：地方政府从民间经济（私人经济）中筹集的公共收入，用于地方公共项目建设或用于政府公共开支等方面，并且没有包括在正式预算中；它既不是基于所有权，也不是基于公共权力，而是基于行政权、国家政权的作用，把居民的可支配收入变成政府的可支配收入，即民间财力的政府使用；它与法治传统、自治传统缺失明显相关。因此，它是一种非正式的安排，是政府总收入的一个构成部分，体现政府发展经济和促进经济增长的意图。尽管在统计数上，政府财政性资金就应该包括这部分非预算收入，它比财政资金（由预算资金和预算外资金构成）更大，同时也表明政府可支配、可控制的资金比政府资金更大。
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