本书是关于中国社会保障制度和政策的研究报告。参与研究的人员，既有实践经验丰富、曾参与社会保障政策制定的离退休干部，也有理论功底扎实、正在从事社会保障政策制定的政府官员和中青年科研人员，老中青三结合、学者与官员相结合。他们对现实问题的分析深刻，所提出来的对策建议富有建设性，很切合实际，可操作性强。全书由主报告、分报告、考察报告以及法规文件和统计资料五部分组成。主报告对中国社会保障体制改革的进展情况进行了概括性总结，认真分析了中国社会保障体制改革面临的严峻形势，并提出了进一步改革现行社会保障制度的近期和中长期建议；分报告对中国社会保障体制重点项目进行了研究，覆盖面是国内同类研究文献中较为宽泛的，既包括了城乡社会保障体系的各主要项目，也包括了基本保险、补充保险和个人储蓄性保险等各个层次，还包括了社会保障的管理体制以及社会保障基金的管理、营运与监管等各种模式；考察报告收录了部分作者在课题研究期间出国考察的研究报告；法规文件和统计资料收录了有关中国社会保障的政策文件和主要数据。本书提出的重要观点与对策建议包括以下方面：一、中国社会保障制度面临三个重大挑战从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何妥善安排其中的轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。1．人口老龄化对社会保障制度的压力是全面的。养老保险、医疗保险和失业保险直接受到人口老龄化的影响。此外，人口年龄结构的变化对社会福利、社会救济以及优抚安置等社会保障项目都将产生不同程度的影响。2．经济体制转轨对社会保障制度的挑战是多方面的。比如，大量应当进入失业行列的人员错位进入了养老队伍，把失业保险对社会的近中期压力扭曲为养老保险对社会的长期压力。又如，非公有制经济的迅速发展，要求尽快扩大社会保险覆盖面。社会保险缴费率过高，非国有企业不愿意参保；隐形就业、退休人员再就业现象大量存在，使许多地方扩面工作严重受挫。再如，本来社会保障制度应当具有缩小贫富差距的功能，但由于着力点没有得到及时调整，还停留在改革启动时期，强调效率高于公平，在某种程度上还加大了贫富差距。3．宏观经济波动使社会保障制度面临双重压力。在分析中国通货紧缩趋势时，社会保障制度改革受到两方面的指责：一种指责说社会保障制度改革滞后，国有企事业单位养老、医疗以及冗员负担始终难以减轻，同时非国有企业职工大多数未被社会保障制度覆盖，社会保障的二次分配作用难以发挥，这是助长通货紧缩的原因之一；另一种指责说社会保障制度改革的力度过大，养老、医疗、失业保险以及住房等都加大了国有企业职工个人的负担，职工收入预期减少而支出预期增大，直接影响到居民的当期消费，从而不利于启动经济。不论中国社会保障制度改革是滞后了，还是一些重要项目的改革力度过大了，社会保障制度还没有发挥其在熨平经济波动中的应有功能。二、进一步改革现行社会保障制度的近期建议1．加快国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险并轨。一是要明确新裁员不再进入再就业服务中心，而是直接解除劳动关系，符合条件的可享受失业保险待遇；二是根据下岗职工的构成特点，采取不同的政策措施，促使下岗职工尽快出中心。2．做实养老保险个人账户。具体有大、中、小三个选择：“小做实”是从2001年或2002年起，在职职工个人缴费部分全部形成个人账户“实账”；“中做实”是除了将个人缴费部分做成实账外，还要补上过去统筹基金透支的部分；“大做实”是除了“中做实”内容以外，还要把“中人”的空账也要一并做实。从近期看，个人账户做实要先把个人缴费部分做成实账，社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，养老金当期发放不能再透支个人账户。至于说个人账户的“欠账”（统筹基金透支部分）和“空账”（“中人”隐性债务），应放在中长期解决。3．建立统一的城镇职工基本养老保险制度。有必要在企业职工基本养老保险制度的基础上，设计覆盖城镇所有职工的基本养老保险制度。同时，在基本养老保险制度统一的前提下，则应当分开设计企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险。4．实行养老金社会化发放。在退休人员的社会化管理方面，要尽快将企业发放养老金的办法，改为社会化发放，改差额拨付为全额征缴，同时积极创造条件，将退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会。5．做好结构调整中特殊困难人群的最低生活保障工作。随着传统的过剩生产能力被淘汰，那些污染严重、长期亏损、资源枯竭的企业先后破产关闭，不仅一些在职职工在就业上遇到了暂时困难，而且一些退休人员因所在企业不复存在而失去了养老金来源。近期城市最低生活保障应高度重视在产业结构调整过程中遇到特殊生活困难的人员。6．按照统一的改革目标同步推进“保、医、药”三项改革。城镇职工基本医疗保险制度、城镇医疗机构和药品生产流通体制（简称“保、医、药”）三项改革是统一的整体，单独推进其中某项改革，都难以收到预期效果。近期改革应以建立新型疾病风险机制和医疗卫生服务竞争机制为重点。7．补充保险应尽快走上发展轨道。近期应考虑出台税收优惠政策，如果用人单位为职工建立补充养老保险，供款水平在工资总额5％以内的，允许其在成本中列支；职工的供款水平在本人工资收入5％以上的，可免交个人所得税。同补充养老保险相比，国家对补充医疗保险的政策支持是明确的，用人单位及其职工应充分利用优惠政策，积极参加补充医疗保险。8．加强社会保障的综合协调和社会监督。社会保障工作涉及的范围相当广泛，在一定时期、一定范围内，一些社会保障项目的改革还需要多个部门的协调配合。国外的经验也说明社会保障事业的发展往往需要高层次的跨部门协调。建议国务院组成社会保障协调机构或社会保障咨询委员会，定期对全国的社会保障体制改革状况进行全面的研究，提出和修改中长期改革目标，侧重对跨部门的社会保障问题提出综合性建议，以便各有关部门更好地协调配合，总体推进。三、进一步改革现行社会保障制度的中长期建议1．解决养老保险隐性债务。从中长期看，必须解决养老保险隐性债务，从根本上转换养老保险基金模式。具体途径包括：调整财政支出结构、开征一些新税种或附加税、适当提高房产遗产税税率标准、扩大彩票发行规模、变现部分国有资产等。2．防范个人账户的风险。从近期看，个人账户基金应由政府统筹管理，基金运营机构与基金监督机构要分开，管钱与管账要分开；基金受托人应是全国推一的，只在中央一级建立。但从中长期看，应当允许用人单位和参保人对基金管理机构进行自主选择，中央的责任就是做好监管，这是由养老金待遇给付的财务机制决定的。3．延长退休年龄。随着新经济的崛起，特别是青年人受教育的程度提高、时间增加，仍执行过去的退休年龄，他们的工作时间会缩短，为养老而积累资金的时间也相应不足，更重要的是会造成人力资源的极大浪费。因此，国家应把延长退休年龄作为中长期的一项重要任务认真对待。4．实行社会保险费改税。计入个人账户的个人缴费部分，不宜纳入费改税的范围；不宜按照用人单位目前所承担的缴费率来确定税率。如果国家多渠道筹资解决养老保险的隐性债务，基本养老保险的用人单位缴费率是可以明显降低的。5．建立和完善社会化服务体系。大力发展社区服务，是建立和完善社会化服务体系的基础；解除退休人员等老年人的后顾之忧，是最终把退休人员的管理服务从用人单位转向社会的重要措施。6．建立城乡有别的社会保障体系。在农村发展社会保障，需要对不同项目进行具体分析。就大多数地区来说，农村全面开展社会养老保险的条件尚不成熟，对商业保险公司在农村开展养老保险业务应积极鼓励、支持。通盘考虑农村与城市社会保障制度，还需要研究乡镇企业职工和几千万进城农民工的社会保障问题。7．加快社会保障立法。大的立法原则有了一定的实践基础，社会保障制度改革走向法制化轨道的条件已基本具备。可以根据社会保障制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况先分项制定法规。
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