政府未来的治理模式

　　本书从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和著有发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性）、解制型政府（提出减少政府内部规则）。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。该书第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起，是一部行政改革的理论力作，被誉为对全球治理变革进行综合分析的杰出著作。精彩片段：前言《政府未来的治理模式》一书是美国著名政治学家、行政学家B？盖伊？彼得斯博士关于行政改革的一部理论力作，1996年由堪萨斯大学出版社出版。彼得斯是研究美国政治的教授、公共管理学大师，曾任美国匹兹堡大学政治学系主任、加拿大管理发展中心高级研究员。香港城市大学名誉教授。他的主要著作有《公共政策的病态》、《西欧政治》、《官僚政治》、《比较政治学：理论与方法》、《政策动力学》、《政府会消亡吗》、《政治科学中的制度化理论：新制度主义》、《欧共体的政策协调》、《行政改革中的官僚与政客》。《政府未来的治理模式》第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，被誉为对眼花缭乱的全球治理变革进行综合分析的杰出著作。该书在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。作者总结传统的政府治理有六项主要特征：政治中立的公务员制度；层级制和规则；永久性和稳定性；制度化的公务员制度；内部管制；平等。针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革，彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而已认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深人分析。市场式政府强调政府管理市场化，参与式国家主张对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制型政府则提出减少政府内部规则。这四种模式不完全兼容，也不完全矛盾；可单独进行，也可结合进行。同时，新模式也并不完全否定传统行政模式。该书把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机结合在一起，结构完善，文字流畅，是所有试图弄懂改革问题的人都应该精读的书。台湾智胜文化事业有限公司在2000年7月出版了由许道然。刘坤亿、熊忠勇和黄建铭翻译、孙本初审订的《政府未来的治理模式》一书的繁体中文版。在这次简体中文版的翻译工作进行之前，中国人民大学出版社除了购买该书的原著版权外，还专门从台湾购买了该书的繁变简版权。因此，本书在翻译过程中借鉴了台湾繁体中文版的许多可取之处。由于原书逻辑谨严，结构宏大，内容精湛，理论高深，虽竭中国大陆、台湾两地译者之智力，加上时间匆忙，书中难免存在不够准确和尚待斟酌的地方。除了感谢张成福教授、中国人民大学出版社、刘晶编辑和台湾的译校者外，还请读者不吝赐教。吴爱明夏宏图2001年7月于北京：：：：：：：：：：：：：：：：：：：：序言政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。就某种程度而言，实际工作者和学者们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善政府行为的愿望。这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。一些人希望有一个效率高、成本低的政府，而另一些人可能会接受一个成本高的政府，因为这样的政府能为人民提供更多、更好的服务。还有一些人可能会更多地根据政府行为的过程而不是行为的本质来评价政府。过去数十年改革的历史实际上是有关改革的几种理念发展的历史，也是一轮改革很快引起另一轮改革需要的历史。我认为，有四种基本的理念支撑了过去数十年中所推行的行政改革运动。市场理念作为管理和政策理念的根源，一直是政府改革中占主导地位的方法，但它绝不是惟一的理念。在许多国家，推行组织民主化和参与决策运动是与市场理念相对而言的改革政府的方法。其他一些改革则是基于解制型政府的概念，以使公共部门的管理者能更自由地做出决策并将政策付诸行动。此外，也有一些人一直关注着在公共部门内建立更多的弹性原则，以便使政府能够对不断变化的政策观念和公众不断变化的需要做出反应。随着这四种理念的贯彻执行，政府不仅获得了一些预期的改革成果，而且也出现了一些预料之外的结果。例如，竞争是以市场为基础的改革的中心思想，但是建立许多相互竞争的组织也会带来难以协调和政府缺乏凝聚性等问题。也许，更重要的是，许多已推行的改革使得政府更难以对其行为承担起责任。由于最初一轮的改革所引发的问题会导致新一轮的改革，一些国家实际上在这种循环中重又采用了某些早已被摒弃的行政结构和程序。显然，政府改革是一个可以长期进行的过程，但如果想要取得任何成功，则需要连续不断地学习和适应。《政府未来的治理模式》一书特别关注那些试图提高政府效率而又同时还要保持某些自身政策价值的国家。它总结了那些已经进行了一轮改革而又必须再次进行改革以试图恢复在追求提高效率过程中丧失的一些价值观念的政府的经验。本书也描述了那些正在推行行政改革和经济体制改革的国家的经验，以及这些经验对政府产生的影响。我非常高兴《政府未来的治理模式》一书被翻译成中文出版。感谢出版社和译者为翻译本书所付出的努力和辛劳。B？盖伊？彼得斯（B．GuyPeters）匹兹堡，宾夕法尼亚2001年8月：：：：：：：：：：：：：：：：：：：：总序对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。在某种程度上，变革不能单纯地界定为寻求一个完美的行政实体；更确切地说，每一种改革方案都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一套新的改革方案。尽管这种改革的循环有助于我们这些对变革过程感兴趣的学者进行研究，但对那些参与这一过程的人们而言却不见得是好事。过于频繁的变革容易遭到人们对在政府部门内部和外部进行改革尝试的讥讽。然而，这些改革的尝试有时是惟一可能解决棘手政策问题的办法，因而又是政治家们最好的朋友。尽管变革在政府部门中是一种司空见惯的经历，但20世纪80年代和90年代的行政改革运动却极为特殊，不仅改革幅度扩大，而巨变革的基本性质也被重新考虑。例如，新西兰政府近年来的改革即被称为一种“革命”，这种说法并不夸张，因为新西兰传统的威斯敏斯特政府模式，已经被公共选择经济学和私人管理的改革理念所取代。一些根据其他标准进行改革的国家，尽管其改革进展顺利，但它们也意识到有必要在政府部门的改革过程中投人更多的时间和努力。或许是由于变革无处不在及其基本性质使然，最近20年来所推行的行政改革在理论上难以达成共识。尽管在倡导“政府再造”的口号下出现了许多不同的改革思潮，并被其提倡者用于同一改革方案的组成部分加以推行，但是这些改革思潮之间固有的矛盾往往难以协调。因此，基于理论和实践两方面的原因，了解支撑行政改革的相关理念就变得尤为重要。如果现在所进行的各项改革确实不能协调一致，那么这样的改革是难以取得成功的，其后果必然是听任“政府没有能力做好任何事情”这种说法继续蔓延。这些在改革尝试中出现的理念也许相互矛盾，但值得注意的是，当代的政府改革几乎都受这些理念所驱动。本书所讨论的四种变革模式中每一种模式所采用的改革方案都建立在一套理念的基础之上。这四种模式各有其理论基础，其中以市场式政府治理模式的理论基础最为清晰。这一特点使当前有关改革的讨论有别于那些倾向于描述行政改革的徒劳无益的空论。再者，本书有关改革问题的讨论基于个别国家或几个国家的背景，但重点在于探讨引导和激发政府治理模式转换的共同理念。本书把重点放在这些支撑改革的理念上，但同时也将分析这些理念在不同国家背景下的表现形式。背景对于理解政治和行政而言是非常重要的。发达的民主国家不同的政治和行政传统就如同一组透视镜，可以帮助我们理解当代各种促使政府更有效运转的改革理念。然而，这些透视镜有时也会模糊失焦，以至于同一概念在不同的国家有着相当不同的解释。这些不同正好说明不同的行政体制之间存在着差异，因而可以用作比较分析的基础。本书比较分析的对象几乎包括所有的国家，无疑也包括发达国家。我在书中会提供许多国家的改革实例，其中也包括发展中国家的改革实例，但重点是英美语系民主国家的改革实例。原因之一是有关的资料容易查找，但更主要的理由在于这些国家是许多行政改革模式的创造者，同时它们的改革幅度也远大于其他国家。还有，相对于其他发达的民主国家而言，英关语系国家需要更为彻底的改革。本书的写作和出版要感谢许多人的帮助。特别要感谢唐纳德？萨瓦（DenaldSavoie），经他的帮助我得以和加拿大政府建立联系，并认识许多优秀而且热忱奉献的公职人员。我们同在加拿大管理发展中心（CCMD）做高级研究员的那些年，彼此之间的合作对我个人思考政府和公共行政的有关问题极有助益。加拿大管理发展中心的其他同仁，也对我研究公共行政给予了极大的支持，尤其是拉尔大？海因兹曼（RalphHeintzman）与莫里斯？德默斯（MauriceDemers），他们不仅给予我鼓励并帮助解决研究经费，而且在公共行政实践方面提出了许多极具价值的观点。许多其他的同行协助我构想本书的内容，当时他们并没有意识到他们的贡献有多大。文森特？赖特（incentWright）为我提供了到牛津纳菲尔德学院欧洲研究中心进行访问研究的机会，这使我有几个月的时间能够不间断地进行思考及写作，这是本书得以完成的关键。与文森特的多次谈话也经常激发我思考当代的行政改革。位于Forvaltningshogskolan的高登堡大学（UniversityofGohenberg）的乔恩？皮埃尔（JonPierre）和他的同事们也为我提供了同样的机会，可惜时间短了些。帕特里夏？英格拉哈姆（PatriciaIngraham）曾敦促我写过一篇论文，这篇论文后来成为本书的基础。她和她所任职的雪城大学马克斯威尔学院的同事们，在美国华盛顿的学术研讨会上以及在中国北京的演讲会上，也提出了许多关于改革过程的有趣见解。几位在挪威的同行，包括汤姆？克里斯坦生（TomChristensen）和莫藤？埃格伯格（MortenEgeberg）对本书的一些观点提出了有趣而重要的意见。在匹兹堡的许多同仁也曾帮助我思考过一些问题；最后还要感谢其他曾以自己的方式帮助过我的同事朋友们，没有他们的帮助，我这本书是不可能得以完成的。在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究。学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套丛书分为四个系列：（1）经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域，内容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再版，其作者皆为该领域最著名的教授，他们在自已的研究领域多次获奖，享有极高的声誉。（2）公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和水平，内容涉及到如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。（3）政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。（4）学术前沿系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。总的来看，这套译丛体现了以下特点：（1）系统性。基本上涵盖了公共行政与公共管理的主要领域。（2）权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或极具影响力的作者的著作。（3）前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的理论和学术主张。在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特？达尔（RobertDahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。的确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并成立了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改革研究中心、国务院发展研究中心东方管理研究所给予了大力的支持和帮助。我国的一些留美学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工作。中国人民大学、北京大学。清华大学、厦门大学等许多该领域的中青年专家学者参与了本译丛的翻译工作。在此，谨向他们表示敬意和衷心的感谢。《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会2001年8月章节目录：第1章变迁中的国家、治理和公务员制度1．1传统的公共行政：旧时代的信条1．1．1政治中立的公务员制度1．1．2层级制和规则1．1．3永久性和稳定性1．1．4制度化的公务员制度1．1．5内部管制1．1．6平等1．2背景1．3国家和政府治理的展望注释第2章市场式政府2．1市场模式的理念2．1．1市场效率2．1．2官僚垄断2．1．3一般管理2．2结构2．3管理2．3．1人事管理2．3．2财政管理2．3．3市场检验2．4政策制定2．5公共利益注第3章参与式国家3．1参与式国家的理念3．1．1参与管理3．1．2基层官员3．1．3对话式民主3．1．4公有社会3．2结构3．3管理3．4政策制定3．5公共利益注释第4章弹性化政府4．1关于稳定性4．2组织永久性――挫折和无效4．3弹性治理模式的影响4．4结构4．5管理4．6政策制定4．7公共利益注释第5章解制型政府5．1政府层级5．2解制与错误5．3结构5．4管理5．5政策制定5．5．1预算5．5．2协调5．6公共利益5．6．1政府与社会5．6．2效率之外的其他目标注释第6章结论6．1背景的重要性6．1．1时间6．1．2国家设置6．2普遍性的问题和不寻常的解决方案6．2．1协调6．2．2发现错误和改正错误6．2．3公务员制度6．3问题与解答的匹配6．3．1各种方法的缺点6．3．2经验主义的意义6．4探讨矛盾6．5我们如何介人注释参考文献索引作者简介：B？盖伊？彼得斯（B.GuyPeters）是美国匹茨堡大学政治科学系主任、教授。曾任加拿大管理发展中心高级研究员，香港城市大学名誉教授。他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家，公共管理大师，其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有：《公共政策的病态》、《官僚政治》、《比较政治学》、《政策动力学》、《政府会消亡吗？》等。

　　B·盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）是美国匹茨堡大学政治科学系主任、教授。曾任加拿大管理发展中心高级研究员，香港城市大学名誉教授。他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家，公共管理大师，其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有：《公共政策的病态》、《官僚政治》、《比较政治学》、《政策动力学》、《政府会消亡吗？》等。