片断：公共行政管理和私人企业行政管理的不同，可以从三方面来考察：1.主体不同。私人企业的行政管理的主体是私法上的团体，这样的团体往往根据公司法、结社法、工会法而组织，具有私法上的法人资格。公共行政的主体原则上是国家，因为行政是国家的一种职能。由于行政的内容复杂，管理的方式多样化，除国家外，近代法律还创造其他一些公共行政的主体，都属于公法人。他们的组织和地位根据法律的特别规定，不适用私法上的规定。法国法律承认三类公法人可以作为公共行政的主体，即国家、地方团体和公务法人。关于行政主体的资格，本书第二章第一节中另有说明，这里不再叙述。私人企业的行政管理和公共行政的管理，由于他们的主体不同，所以他们的性质和法律地位不可能一样。〔1〕另一方面，公共行政和私人企业管理的主体不同，并不表示私人和私人团体不能从事公共行政活动。近代行政由于管理方式多样化，私人或私人企业往往根据公法人的委托或法律的规定，承担某些公共行政事务。但是他们所管理的公共行政属于行政主体的职务，他们自己并不因此成为公共行政主体，关于这方面的问题以后另有说明。22.目的不同。人类的活动受一定的目的支配。公共行政的目的在于满足政府所认定的公共利益，而私人企业的行政管理以追求私人利益为目的。这种利益可能是物质的，可能是精神的。在一般情况下，私人所追求的利益往往符合公共利益。这种符合并不表示私人必须追求公共利益，私人在法律所不禁止的范围内，可以从事任何事业。其次，私人所追求的利益也不因为符合公共利益，而丧失私人性质。例如一个饮食商能够满足本区居民和外地旅客生活上的需要，但饮食店的目的不是出于大公无私，毫无个人打算，只要不违反公共利益，私人的利益可以受到保护。3.手段不同。公共行政由于以公共利益为宗旨，在可能使用的手段上和私人企业管理不同。私人之间在法律上处于平等地位，任何私人不能把自己的意志强加于人，私人企业的管理原则上只能通过合同方式。公共行政与此不同，公共利益有时和私人利益冲突，公共行政管理如果必须取得当事人的同意，必然妨碍公共利益。因此，公共行政在手段上可以采取强制措施，不问当事人是否同意，这种手段属于行政主体的特权。当然，公共行政和私人企业管理手段的不同，不表示公共行政必须采取和私人企业管理不同的手段。仅仅表示公共行政具有优越的法律地位，可以而且经常采取私人企业所没有的手段。以上几点充分说明公共行政和私人企业管理，尽管在名称和内容上有些相同，然而在性质上和法律地位上不同，是两种不同的学科，行政法和行政法学只以公共行政作为调整和研究对象。本书前言序言行政法学是一门年轻的科学，也是最富有朝气和发展前途的学科。和其他法律学科相比，行政法学大有后来居上，压倒其他法律学科的趋势。这主要由于两个原因促成：第一，行政职能扩张，行政法的作用增加；第二，人民群众对于依法行政的认识深化。行政法学的研究，随行政法的发展而发展；行政法的发展随行政职能的扩张而加速。行政职能的扩张已为当今各国的共同现象。在社会主义国家中，由于生产资料公有化的结果，行政职能处于绝对重要地位。在资本主义国家中，由于生产力发展的结果，上层建筑也相应改变，而最大的变化是国家行政职能的扩张，西方国家学者为了表示当代国家职能和自由资本主义时代不同，称当代国家为行政国家，行政职能的重要性，超过以往任何时代。行政职能扩张的结果，要求行政活动必须具有更大的法律力量，才能成为执行职务的手段。因此，行政法的数量和重要性大为增加，成为压倒其他各部门的法律。行政职能扩张的另一结果，为加深人民对于依法行政的认识。在资本主义发展初期，公民和行政活动的接触不多，国家执行司法职能已经能够维护社会秩序，依法行政在公共生活中不占重要地位。国家的行政职能扩张以后，公民从出生之日起直到死亡之日止，随时都和行政活动息息相关，依法行政成为政治生活中的迫切需要。与此同时，随着生产力的提高，民主观念越来越深化，行政活动除依法行政以外，没有其他可能。行政法一方面给予政府有效的执行手段，另一方面控制政府的行政权力。政府只能依法行政，维护公民的合法利益。从行政法学的观点来看，行政好比一部机器，这部机器需要强大的动力，才能充分发挥为人民服务的作用，但是机器必须受到有效的控制，否则机器的动力愈大，可能产生的损害也愈大。动力和控制是行政活动中的对立的统一，二者不可分离。法国的行政法学在这方面作了比较平衡的研究。本书的全部内容就是发挥这两个主题。读者把这本书和《英国行政法》［1〕对比，不难看出法国行政法学的内容比较充实和平衡。我国是社会主义国家，一方面，行政职能特别强大和重要，另一方面，人民是国家的主人，依法行政是我国宪法的基本原则。我国宪法明确规定，一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体都必须遵守宪法和法律，违反宪法和法律的行为必须追究。公民对于国家机关和工作人员的违法失职行为，有申诉、控告和检举的权利。目前我国正在加紧进行社会主义法制建设，为了集思广益，需要参考古今中外的行政法制度和行政法学理论。法国的行政法学在西方国家中发展最早，内容比较丰富，研究法国行政法，对我国的行政立法和执法工作，可能有一定的借鉴作用。本书在编排次序方面，和法国的行政法学著作略有不同。法国的行政法学著作，一般按教学的体制编排，关于行政诉讼部分的位置，虽然各书不一定相同，但是一般摆在书的前面。因为行政诉讼在法国行政法中占有非常重要的地位，行政诉讼中所确定的原则，支配全部行政活动，是行政法的一个重要的渊源，摆在书的前面适应教学需要。本书从中国学生学习外国行政法的角度着眼，书中主题的位置，按照逻辑发展次序编排。行政诉讼是行政活动的救济手段，所以放在全书后部。本书关于法国公务员制度的材料，得到巴黎第一大学副校长G·蒂姆西（Timsit）教授的帮助；关于上诉行政法院和大区行政组织的材料，得到徐鹤林同志的帮助，作者表示衷心的感谢；关于材料的整理工作，得到中国政法大学青年同志于安、柳砚涛、夏桂英、周国弘、林静、马龙、胡建森、肖凤城、吕锡伟的帮助，作者也衷心感谢。本书的出版是共同工作的结果。国内关于外国行政法的研究还在初创阶段，本书内容的错误在所难免，希望同行指正。王名扬
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