公共行政学：历史与思想

　　相称的待遇，在一邦之内，对于那些才德比较优良的公民，即使不能予以终身的供养，至少应该让他们在从政期间，得到充分的闲暇而无须为自己的衣食而操劳。亚里士多德也非常重视对行政官员的监督问题，对此，他也提出了自己的基本思想。他指出，从历史上看，公职人员在处理公务时往往有徇私舞弊的事情，所以应该给他们另行设置监督的机构，监察官有权检查一切行政人员的行为。（五）法治与依法行政亚里士多德认为，城邦虽然是由公务团体管理的，但是，城邦的最后裁决权却应该属于法律，即城邦治权的所有者必须按照法律的精神治理城邦。在亚里士多德生活的古希腊城邦中，当时的人们曾就法治与人治的问题进行过激烈的争论，一些主张君主制政体的人认为，“法律只能订立一些通则；当国事演变的时候．法律不会发布适应各种事故的号令。任何技术，要是完全照成文的通则办事，当是愚昧的。从同样的理由来论证，很明显，完全按照成文法律统治的政体不是最优良的政体”。[2l针对这种观点，亚里士多德指出，法律虽然有时在处理某些它涉及不到的政治事务时是无能为力的，但也应该注意到，一个统治者的心中仍然是存在着通则的，虽然个人意志可以有益于城邦，但是凡是不凭感情因素治理的统治者总是比感情用事的人们较为优良，而法律正好是没有感情的；在君主政体中，“一切政务还得以整部法律为依据，只有在法律所不能包括而失其权威的问题上才可让个人任用其理智”。亚里士多德虽然非常强调贤良执政的重要性．但是他并不赞同柏拉图式的哲学王的人治统治，他极力反对个人的意志凌驾于法律之上，其主导思想仍然是主张法治的，因为法治优于人治，“法律是最优良的统治者”，[23]法律是完全没有感情的，是一个中道的平衡，毫无偏私，而人治则难无感情用事，法治比人治更易于确保公正。他还指出，实行法治，就是统治者不售依据自己的意志随意处理国家的政治事务，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威，执政人员和公民团体只应在法律（通则）所不及的‘个别’事例上有所抉择，两者都不该侵犯法律”。无论什么样的政体，只要没有法律的最高权威，统治者不遵循法律的基本精神治理国家，这样的国家就不能有好的政治，这样的城邦就不能说它已经建立了任何政体。亚里士多德认为，法治应包含两重含义，即“已成文的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制订的良好的法律”。实行法治的基本前提是要制定良好的法律，必须树立法律的威信，统治者和被统治者都要服从法律；另外，法律本身应该有一定的稳定性，不能轻易地变更法律，变革法律实在是一件应当慎重考虑的大事，“人们倘使习惯于轻率的变革，这不是社会的幸福，要是变革所得的利益不大，则法律和政府所包含的一箜缺点还是姑且让它沿袭的好；一经更张，法律和政府的威信总要一度降落，这样，变革所得的一些利益也许不足以抵偿更张所受的损失”。L2“因为法律之所以见效全靠民众的服从，而民众遵守法律的习惯必须经过长期的培养，如果轻易地对这种或那种法律制度经常进行这样或那样的废改，那么民众守法的习惯必然削减，而法律的威信也就跟着削弱了。当然，法律不应该是一成不变的，它必须凭人类的经验进行日新月异的变革，必须修订或静充现行各种规章，以求日臻完备。不过，即使已经承认法律应该实行变革，仍然必须研究这种变革是否在全部法律和政制上要全面进行或应该局部进行，以及这种变革可以由任何有志革新的人来执行还是只能由某些人来办理。亚里士多德在强调法治的同时，也承认人治的辅助作用。因为法律不可能把一切细节都规定得完备无遗，这就有待于人们的理智发挥作用，但是个人的理智只能作为法律的一种补充，而且个人理智的作用在任何时候都不能违背法律的基本精神。三、对亚里士多德行政思想的简短评价亚里士多德是西方政治学的鼻祖，其基本政治思想对后世的影响自然无须赘言；其行政思想虽然基本上也完全包容在其政治学说之中，但他毕竟是西方历史上第一个开始专门研究国家行政管理的人，他对一系列行政管理的具体问题的探讨，对后世也有不可磨灭的贡献，在西方行政学的发展史上具有开创性的地位。首先，亚里士多德从古希腊城邦的政治实践中，发现城邦的政治运作是分为三个部分的，即其在中所说的“三机能”，从而在人类历史上第一次从理论的高度将行政管理问题独立出来，这一开创性的研究不仅成为后来西方政治思想史中分权理论的起点与历史渊源，而且为后世的西方学者专门研究国家行政管理问题提供了依据与借鉴。其次，亚里士多德对城邦政体问题的重视（将政体视为一切政治组织的依据），以及他对不同政体中行政组织的不同设置、行政职能的差异、同一行政机构的不同地位与作用、行政人员选任的不同方式等问题的比较研究，实际上是在说一个国家的政治制度的安排也会影响到国家的行政体制，说明了行政体制与政治体制之间的密切关系；而且，他的研究是建立在对当时古希腊150多个城邦的政治实践的比较研究基础之上的，实际上也提出了行政管理比较研究的问题，提出行政体制的设计应该更多地学习别人的长处而弥补自己的短处。再次，他对国家起源及其目的问题的探讨，虽然最终仍未找到国家起源的科学根据和没有完全摆脱伦理国家观的影响，但其思想对近代西方行政思想中采用社会契约论及功利主义思想来探讨“人类为何要建立政府”问题影响深远。另外，他对一系列行政管理问题的研究，如行政机构的设置、行政人员的选拔与监督、行政人员的任期、对行政人员的基本要求尤其是对最高执政官的基本要求等问题，对后世的影响深远，实际上他所提出的这些问题已经构成现代行政学研究的基本内容，所以可以说他的研究对行政学研究的基本框架具有开创性的贡献。最后，亚里十多德提出了法治与依法行政的主张，这是其行政思想的精华，实际上提出了国家行政管理的基本方略问题，这对于提高行政管理的质量与政府的威信具有重要作用；他提出的诸如法治优于人治、制定的法律应该是良法、应该培养公民的法治意识、法律应当在任何时候居于最高地位、所有人都应该服从法律、法律不应该随意变更等问题实际上也是现代法治问题研究的基本论题。除这些之外，亚里士多德还从古希腊城邦政治实践的对比中探讨了维持城邦的基本政治秩序和保全政体而防止其发生变革的方法，这对于后世的国家管理者都具有一定的指导意义；更为重要的是，他对行政学的研究方法也有贡献，譬如比较研究方法、调查与实证研究方法等。当然，在古希腊城邦的那种国家水平上，亚里士多德还不可能全面而系统地阐述所有的行政问题，也不可能创建独立而完整的行政学学科。他的行政思想同他的整个政治思想一样，是建立在对古希腊城邦的政治经验的总结上，是不可能超出历史的发展程度的。因此，亚里士多德的行政思想也有不可避免的局限性。在亚里士多德生活的年代，国家还处于发展的初级阶段，而且人们在对如何管理国家方面积累的经验还不够丰富、社会分工也还不太发达等等，这些都限制了他的研究视野，但这毕竟是行政学的萌芽，对他这些开创性的研究还是值得肯定的。……

　　唐兴霖，男，汉族，1965年11月出生，四川仪陇人，教授；法学学士（西南师范大学，1987）、行政学助教进修班（复旦大学，1990）、法学硕士（复旦大学政治学专业行政管理方向，1995）、管理学博士（中山大学行政管理专业，2003）；中国行政管理学会教学研究会副秘书长、全国政策科学研究会常务理事、全国县级行政管理研究会理事、《管理科学》（北京）杂志编委、对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院（教育部文科重点基地）特约研究员；曾任广东省政务信息化专家组成员（2002-2004）；曾任中山大学人事处副处长、曾任中山大学政治学与行政学系行政管理教研室主任。研究领域：公共行政理论、公共组织与管理、当代中国政治与行政、公共政策分析。代表性研究成果：迄今为止，独立或参与出版著作15部；在《中国行政管理》、《政治学研究》、《社会主义研究》、《学术研究》、《中山大学学报》等刊物及国内国际学术会议发表论文70余篇，被CSSCI收录18篇，被《新华文摘》、人大复印报刊（《政治学》、《公共行政》、《管理科学》、《中国政治》）等权威刊物转载16篇，另外被权威刊物收入索引8篇；在《社会科学报》、《南方日报》、《羊城晚报》、《宁波日报》、《佛山日报》等报纸发表文章10多篇。主要著作：1、《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社，2000年2、《公共行政组织原理：体系与范围》，中山大学出版社，2002年3、《非营利组织管理：问题与方法》，中山大学出版社，2005年4、《西方行政学说史》（副主编），高等教育出版社，2001年5、《经济发展与地方政府：对珠江三角洲地区的一项研究》（副主编），中山大学出版社，1997年主要学术论文：1、论转型社会的制度短缺问题 《中山大学学报》（社科版），1997.2 （中国人大复印报刊《政治学》1997.4全文转载）2、制度资源·制度短缺·制度创新 《学术研究》，1996.11（中国人大复印报刊《政治学》1997.1全文转载）3、我国转型时期行政管理的“二元”形态与国企改革 《中国行政管理》，1997.94、制度创新：主体、过程和途径的探讨 《西南师大学报》（哲社版），1997.15、珠江三角洲：行政主导与经济发展 《中国行政管理·学术专辑》，1997，618、构建公共生活与公共管理的谐和关系 《中国行政管理》， 1998.719、论行政决策对提高行政效率的意义 《广东行政学院学报》，1998.320、我国转型期的政府改革与国企改革 《公共行政与人力资源》，1998.521、论中央与地方关系调整的制度化取向 《学术研究》 1999.2（中国人大复印报刊《公共行政》1999.3全文转载）22、中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析 《政治学研究》 1999.1（人大复印《政治学》1999.4索引）23、论国家的层次和职能 《社会主义研究》 1999.3（人大复印《政治学》1999.5索引）30、论市场化进程中的政府经济职能多元性 《中山大学学报》 2000.1（人大复印《公共行政》2000.3、《管理科学》2000.5全文转载）31、政府行为与农村发展-中国部分地区农村经济社会发展进程中的政府行为比较研究 《政治学研究》 2000.1（《新华文摘》2000.6转载、人大复印《公共行政》2000.4全文转载）32、诺思的国家与政府理论述评 《中国矿业大学学报》2000.2（人大复印《政治学》2000.5全文转载、《新华文摘》2000.11索引）35、农村经济社会发展进程中政府行为存在的问题与对策 《云南行政学院学报》 2000.4（人大复印《管理科学》2000.10全文转载、《公共行政》2000.6索引）36、里格斯的行政生态理论述评 《上海行政学院学报》2000.3（《新华文摘》2001.1全文转载）37、试论“二元行政形态”的转化 《广东行政学院学报》2000.4（人大复印《公共行政》2000.6索引）38、农村合作经济组织法论纲 《学术研究》 2000.1039、村民自治：中国民主政治的微观社会基础 《社会主义研究》2000.5（人大复印《中国政治》2001.2索引）40、略论新世纪之初中国行政学的发展 《北京行政学院学报》2000.4（中国人大复印报刊《公共行政》2000.6全文转载）41、行政发展：政治发展的必要先导 《探索与争鸣》2002.2（中国人大复印报刊《中国政治》2002.4全文转载）42、国家与社会之间——社会中介组织对中国社会转型的影响 《天津行政学院学报》2002.2（中国人大复印报刊《公共行政》2002.4全文转载）43、试论我国社会中介组织的状况、问题和对策 《北京行政学院学报》2002.4（中国人大复印报刊《公共行政》2002.6全文转载）44、走向法治国家——评常桂祥著《法治与社会主义法治国家建设研究》 《中山大学学报论丛》2002.245、论民营企业主的政治参与 《四川行政学院学报》2002.2（中国人大复印报刊《中国政治》2002.9全文转载）46、再造公共行政的伦理向度——由《寻找公共行政的伦理视角》引发的思考，《学术研究》 2003.1（中国人大复印报刊《公共行政》2003.3全文转载）47、论中国非营利组织合法性危机 《四川行政学院学报》2003.3（中国人大复印报刊《管理科学》2004.2全文转载）49、On the Transformation of “Dual Administrative Model” Administration Reform in Asia：Proceedings of the International Conference on Reform in Public Administration and Social Services in Asia，Macao Polytechnic/ Public Administration and Civil Services，Macao，SAR， 2003，10科研项目：1、主持国家社科基金项目“政府管理转型过程中社会中介组织功能研究”（2005）2、参与主持国家“八五”规划项目“珠江三角洲政治经济与地方政府”（1992）3、主持广东省“九五”规划项目“政府与市场研究”（1996）4、主持广东省高校青年人文社会科学研究项目“公共行政组织理论研究”（2000）5、主持（第二位）国家教委“九五”人文社科项目“政府行政管理现代化：市场经济环境下的研究”（1997）6、主持中山大学青年社科规划重点项目“转变中的中国地方政府职能”（1998）7、主持中国行政管理学会2001年度资助项目“中国社会中介组织的发展与规范研究”（2001）8、主持深圳华鼎财经资迅股份有限公司委托项目“珠江三角洲地区中介组织发展状况”专题调研（2001）9、主持四川万瑞通信有限责任公司委托项目“战略管理理论在公共管理部门中的应用”（2005）10、参加（分项目主持）国家教育部规划项目“当代中国政治体制及其改革的理论与实践”