从十月革命胜利到现在，俄罗斯联邦共颁布了两部行政违法法典，即1984年行政违法法典和2001年行政违法法典。后者继承了前者60%～70%的内容。但是，由于它们分别制定于苏联解体前后，俄罗斯联邦社会发展的两个不同历史时期，它们的性质截然不同，在结构体系和基本内容方面也存在着明显差别。对照比较上述两部法典的结构和内容，可以看出，2001年行政违法法典的结构和主要内容有三大特点：（1）适应形势发展变化的需要；（2）进一步完善个人权利自由的保护体系；（3）行政违法法律规范更加准确、具体。目前，我国正在酝酿进行司法改革，其中包括进行行政实体法和行政程序法的改革。我们对于包括俄罗斯联邦在内的世界各国司法改革方面的经验和教训，都有必要加以了解和研究。鉴于多方面的原因，到目前为止，我国专家学者尚不了解俄罗斯联邦的两部行政违法法典。因此，译者翻译了上述两部法典，并将其汇编成册，以供我国立法机关、宪法与行政法学界的专家学者参考。序20世纪80年代，中国行政法正在起步阶段。当时，《苏维埃行政法》、《苏联和各加盟共和国行政违法立法纲要》等都曾是案头常备的参考书籍。苏联剧变之后，我国对俄罗斯行政法的情况就知之甚少了。我常以此为憾。我国的行政法治和行政法学都处于发展阶段。我们需要掌握世界各国行政法学的研究成果以提供参考；我们需要了解世界各国的行政法治情况，以资借鉴；更何况是与我们毗邻的、正处于变动时期的俄罗斯大国！一次偶然的机会，了解到向文精通俄文，且正在研究俄罗斯的行政法。他告诉我，俄罗斯已制定了新的行政违法法典。不禁高兴之极，当即希望他能尽快将新的俄罗斯联邦行政违法法典译出，介绍给中国的读者。向文的确是有心人。工作之余，争分夺秒，以数月时间完成了这一大工程，将俄罗斯联邦行政违法法典呈送给了中国读者。由于向文的艰苦努力，我们得以了解到：俄罗斯联邦行政违法法典极富特色。我还没有看到过世界上有第二部这样的法典。第一，它不仅从总体上规定了行政违法行为和行政责任，明确了什么是行政违法行为以及行政责任的种类，而且还将各个领域的行政违法行为都罗列于法典的分则，计17个领域，402种行政违法行为。这样立法的难度很大，因为行政违法行为极为纷繁复杂，将之归于一部法典之中，是很不容易的。但这样做的好处是有利于贯彻处罚法定原则，有利于公民能明确预见自己行为的后果。这是法治的必备条件。第二，法典将处理违法行为案件的权力明确授予几类不同的主体，但是重大的行政处罚权，如剥夺专门权利、没收、有偿收缴作为行政违法行为工具和直接对象的物品、取消资格、行政拘留、行政驱逐出俄罗斯联邦国境等，只归于法院。第三，法典将实体与程序规定放在一起。程序规定包括诉讼程序与执行程序。无疑，就俄罗斯联邦行政违法法典的内容与规模而言，这确实是一部名副其实的法典。联系我国行政违法领域方面的立法情况，做认真的比较研究，肯定将大有裨益。我想，这也就是向文翻译这部法典的目的和意义所在。向文是知名的俄罗斯法律问题专家。他精通俄文，有很好的本国文字功底。因此，这部中文的俄罗斯法典，读来通达畅快。向文无疑为我国行政法实务与理论界做了一件好事，在国外法典译本的宝库中，又增添了一部有价值的译著。向文嘱我为序，遂欣然命笔。应松年2004年2月29日于北京魏公桥畔译者前言——兼谈俄罗斯联邦行政违法法典的历史发展俄罗斯联邦从十月革命胜利到现在，共颁布了两部行政违法法典，即1984年《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国行政违法法典》（以下简称1984年俄行政违法法典）和2001年《俄罗斯联邦行政违法法典》（以下简称2001年俄行政违法法典）。对照比较上述两部法典的结构和内容，可以看出，后者继承了前者60%～70%的内容。但是，由于它们分别制定于苏联解体前后，俄罗斯联邦社会发展的两个不同历史时期，它们的性质截然不同，在结构体系和基本内容方面也存在着明显差别。一、1984年俄行政违法法典（一）1984年俄行政违法法典的制定1917年11月7日（俄历10月25日），以列宁为首的布尔什维克党领导发动了十月社会主义革命，创建了世界上第一个社会主义国家。社会主义类型宪法的制定颁布，社会主义国家管理制度的诞生和完善，导致社会主义行政违法理论研究的产生和发展。但是，在俄罗斯联邦，社会主义类型的行政违法法典一直到20世纪80年代才制定颁布。1977年10月7日，苏联最高苏维埃通过了第四部苏联宪法。与前三部社会主义类型宪法相同的是，该宪法划分了联邦国家和各加盟共和国的职权范围，规定了国家管理机关的组织和活动原则。与前三部社会主义类型宪法不同的是，该宪法首次确认了公民在国家管理领域的基本权利和自由。例如，“苏联公民有权参加国家事务和社会事务的管理”；“有权向国家机关和社会组织提出改进工作的建议，并对其工作中的缺点提出批评”，“公职人员必须在法定期限内审议公民的建议和申诉，作出答复并采取必要的措施”；“尊重人格、保护公民的权利和自由，是一切国家机关、社会组织和公职人员的义务”；“苏联公民有对公职人员、国家机关和社会组织的行为提出控告的权利”，“对公职人员违反法律、擅越权限、损害公民权利的行为，可以依照法定程序向法院提出控告”；“对于国家机关和社会组织以及公职人员履行职责时违法行为造成的损失，苏联公民有要求赔偿的权利。”该宪法在扩大公民民主权利的同时，还强调公民权利与义务的一致性。例如，它规定，“权利与自由的实施同他们履行自己的义务是不可分的。苏联公民必须遵守苏联宪法和苏联法律，尊重社会主义公共生活准则，无愧于苏联公民的光荣称号”。依照上述宪法原则，苏联最高苏维埃于1980年10月23日通过了苏联历史上第一个《苏维埃社会主义共和国联盟和各加盟共和国行政违法立法原则》（以下简称《苏联和各加盟共和国行政违法立法原则》）。该立法原则共有4章42条。第一章为“总则”，规定了行政违法立法的任务、苏联和各加盟共和国在行政违法立法工作方面的职权划分等内容。第二章为“行政违法行为和行政责任”，规定了行政违法行为的概念、行政处罚的种类、科处行政处罚的一般规则等内容。第三章为“审理行政违法案件的机关”，规定了多元化的行政裁判制度。例如，作为行政机关的区（市）、市镇村苏维埃执行委员会下设的行政委员会，镇村苏维埃执行委员会，内务机关、国家检查机关和苏联立法文件授权的其他机关（公职人员），以及作为司法机关的区（市）人民法院（人民审判员），均可以依照法律规定处理行政违法案件。而在法定条件下，上述机构可以将行政违法材料移交同志审判会、社会组织或劳动集体处理。第四章为“行政违法案件的诉讼程序”，规定了行政违法行为笔录、诉讼保全措施、行政违法案件的审理地点和期限、行政违法案件的审理进程、行政违法案件的决议、对行政违法案件的决议提出上诉和抗诉、对行政违法案件决议所提出上诉和抗诉的审理、行政处罚决议的执行、行政处罚决议的执行时效等内容。俄罗斯联邦（正式名称为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国）当时是苏联组成中的一个加盟共和国。1984年6月20日，俄罗斯联邦最高苏维埃依照上述行政违法立法原则通过了本共和国的行政违法法典。（二）1984年俄行政违法法典的主要内容《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国行政违法法典》，即1984年俄行政违法法典，由5编32章组成。第一编为“通则”，它再现了1980年《苏联和各加盟共和国行政违法立法原则》第一章总则部分的规定。第二编“行政违法行为和行政责任”划分为总则和分则两个部分。总则由3章组成，分别为行政违法行为和行政责任、行政处罚、科处行政处罚。分则由10章组成，罗列了十个领域的行政违法行为。例如，侵犯公民权利和危害居民健康的行政违法行为，侵犯社会主义财产的行政违法行为，自然环境、历史文化古迹保护领域的行政违法行为，工业、热能和电能利用领域的行政违法行为，农业和兽医－卫生防疫规则领域的行政违法行为，运输、公路部门和通讯领域的行政违法行为，住宅公用事业和公用事业领域的行政违法行为，商业财务领域的行政违法行为，危害社会秩序的行政违法行为，危害法定管理秩序的行政违法行为。第三编为“被授权审理行政违法案件的机关”，由一般规定、行政违法案件的管辖两章组成。该编依据1980年《苏联和各加盟共和国行政违法立法原则》的规定，确认了多元化的行政裁判制度。第四编为“行政违法案件的诉讼程序”，由6章组成，分别是一般规定，行政违法行为笔录，行政扣留、物品检查、扣押物品和文件，行政违法案件诉讼程序的参加人，行政违法案件的审理，对行政违法案件决议的上诉和抗诉。第五编为“行政处罚决议的执行”，由10章组成。该编除“一般规定”外，还规定了九种行政处罚决议的执行程序：训诫决议的执行程序、罚款决议的执行程序、有偿收缴物品决议的执行程序、没收决议的执行程序、剥夺专门权利决议的执行程序、劳动改造决议的执行程序、拘留决议的执行程序、赔偿财产方面决议的执行程序、行政驱逐出俄罗斯联邦国境决议的执行程序。（三）1984年俄行政违法法典的主要特点1984年俄行政违法法典的主要特点如下：1．社会主义类型的行政违法法典在苏联，1977年苏联宪法被视为确认发达社会主义社会事实的宪法。依据1977年苏联宪法和1980年《苏联和各加盟共和国行政违法立法原则》制定颁布的1984年俄行政违法法典，是一部社会主义类型的行政违法法典。例如，1984年俄行政违法法典第1条规定，行政违法立法的任务，是“保卫苏联的社会制度，保护社会主义财产”，“加强社会主义法制”，“教育公民准确地和始终不渝地遵守苏联宪法、俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法和苏维埃法律”，“尊重社会主义公共生活准则，诚实履行自己对社会主义的义务和责任”。第10条规定：“行政违法行为（不合乎行为准则的举止）是指立法对其规定了行政责任的，危害国家秩序或社会秩序，侵犯社会主义财产，侵犯公民的权利和自由，危害法定管理秩序的违法的、有过错的（故意的和过失的）行为或不作为。”第232条规定：“机关（公职人员）应当根据建立在全面、充分和客观地研究所有案情基础上形成的内部信念，并遵循法律和社会主义法律意识评价证据。”2．行政实体法和行政程序法的综合体1984年俄行政违法法典既包括行政实体法规范，也包括行政程序法规范。例如，其第一编“通则”、第二编“行政违法行为和行政责任”中的总则和分则部分为行政实体法规范。总则规定了行政责任制度本身；分则罗列了行政违法行为的种类，并对各种行政违法行为规定了相应种类的行政处罚。第三编“被授权审理行政违法案件的机关”、第四编“行政违法案件的诉讼程序”、第五编“行政处罚决议的执行”为行政程序法规范。与1960年俄刑法典、民法典、刑事诉讼法典、民事诉讼法典相比，1984年俄行政违法法典的内部结构具有明显特点。3．行政违法法典的首要任务是维护国家利益1936年苏联宪法确认了苏联社会主义模式，即高度集中的社会主义经济政治体制。该模强调国家的管理职能，其特点之一是对整个国民经济实行计划管理，用行政命令的办法管理经济。正因为这样，该模式强调公民要诚实履行自己对国家的义务和责任。1977年苏联宪法尽管对上述体制进行稍许改革，但并未能触动该体制的整个框架。依据1977年苏联宪法制定颁布的1980年《苏联和各加盟共和国行政违法立法原则》、1984年俄行政违法法典在规定行政违法立法的任务时，都把保卫苏联的社会制度、保护社会主义财产摆在首要地位，其次才是维护公民的权利和自由，维护企业、机构和组织的权利和合法利益。与此相适应，1984年俄行政违法法典仅规定自然人的行政责任。其中，主要规定俄罗斯联邦公民的行政责任。二、2001年俄行政违法法典（一）2001年俄行政违法法典的制定原因制定俄罗斯联邦新行政违法法典的必要性是由多方面的因素决定的。概括起来，主要有下述两大因素：一是俄罗斯联邦国家制度的改变要求制定与之相适应的行政违法法典，二是1984年俄行政违法法典虽经多次修改，但仍然存在众多的缺陷和问题。1．国家制度的改变要求制定新行政违法法典1984年俄行政违法法典制定颁布后经历了七十多次修改补充，但仍然有着社会主义的烙印。而1993年俄罗斯联邦现行宪法的一个鲜明特点，是指明了把俄罗斯联邦改造为资本主义宪政国家的方向。国家制度的根本性变化，要求俄罗斯联邦整个司法制度，其中包括行政违法法律制度做出与之相适应的变化。这就是说，司法制度得改变其社会主义性质。第二，俄罗斯联邦现行宪法首次确认了人和人的权利与自由是最高价值原则、国家和公民相互承担责任原则。例如，其第2条宣布，“人的权利和自由是最高价值”。“承认、恪守和捍卫人和公民的权利与自由，是国家的义务。”上述宪法原则要求把保护人和公民的权利与自由作为行政违法立法的首要任务。2001年12月31日颁布、2002年7月1日生效的俄罗斯联邦新行政违法法典已经做出相应规定。例如，其第2条在规定行政违法法典任务时，把“保护个人，保护人和公民的权利与自由，保护公民的健康、居民的卫生防疫安全，维护公共道德，保护环境”的任务，放在“维护行使国家权力的法定程序，维护社会秩序和公共安全”的任务之前。与之相适应，2001年俄行政违法法典分则对各个社会生活领域里侵犯人和公民权利与自由的行政违法行为规定了行政责任。与1984年俄行政违法法典相比，2001年俄行政违法法典在这方面的条文显著增加。例如，1984年俄行政违法法典分则关于侵犯公民权利的行政违法行为共30条，而2001年俄行政违法法典分则列举的此类条文达44条。1984年俄行政违法法典分则关于危害居民健康的条文仅4条，而2001年俄行政违法法典分则列举的此类条文达14条。除上述之外，2001年俄行政违法法典分则还对其他领域里侵犯公民权利的行政违法行为规定了行政责任。例如，在“财产保护领域的行政违法行为”一章里，规定了“小额侵占行为”、“毁灭或毁坏他人财产的行为”、“侵犯著作权及邻接权、发明权和专利权的行为”、“擅自占用饮用水和日常生活用水供应源防疫保护区地块的行为”等的行政责任。2．1984年俄行政违法法典存在众多缺陷1984年俄行政违法法典是在20世纪70年代末80年代初的特定历史条件下，依据1977年苏联宪法制定的。它反映了当时苏联社会主义模式的主要特点，符合当时苏联法学的理论水平和苏联人民的思想认识水平。自其通过到2001年12月31日颁布俄罗斯联邦新行政违法法典的17年里，1984年俄行政违法法典经历了72次修改补充。其中，1990年2月底以前，以俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高苏维埃主席团颁布命令的形式进行了20次修改补充；1991年12月底以前，以俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国法律的形式进行了5次修改补充；1993年8月底以前，以通过俄罗斯联邦法律的形式进行了7次修改补充；2001年3月底以前，以通过俄罗斯联邦法律的形式进行了35次修改补充，以俄罗斯联邦宪法法院通过决议、裁定的形式进行了5次修改补充。尽管这样，1984年俄行政违法法典最初文本存在的缺点和问题，仍然有很多未能得到克服和解决。现举例如下：（1）部分规定仍然与宪政原则相抵触。经过多次修改补充的1984年俄行政违法法典的部分规定，仍然与1993年俄罗斯联邦现行宪法第一章规定的宪政原则相抵触。例如，1984年俄行政违法法典的首要任务在于维护国家利益。而在1993年俄罗斯联邦现行宪法通过后，应当按照“人的权利和自由是最高价值”的宪政原则，将行政违法法典的重心转移到保护公民权利方面来。（2）行政感化措施不对称。在1984年俄行政违法法典颁布后的17年里，该法典经历了频繁的修改补充。这些修改补充在某种程度上解决了1984年俄行政违法法典最初文本存在的缺点和问题，维护了诉讼程序参加人的合法权益。但同时又产生了行政责任措施不对称，难于适用法典的问题。例如，在未经任何修改的行政违法法典条文里，罚款数额没有发生变化。例如，对自然环境保护领域的行政违法行为科处5卢布以上100卢布以下的罚款。如果考虑到苏联解体后的通货膨胀因素，这些罚款已经成为象征性的制裁，没有任何实际意义。而在经过修改补充的大量新条文里，罚款数额大大提高。例如，对道路交通领域、通讯领域、商业领域行政违法行为科处的罚款额大大提高（数额为最低劳动报酬额100倍以下的罚款）。一些俄罗斯联邦法学家甚至指出，这样频繁的修改补充破坏了1984年俄行政违法法典内部的逻辑结构，降低了行政违法法律规范的质量。（3）未规定法人的行政责任。从总体上说，1977年苏联宪法强化了高度集中的社会主义经济政治体制。其主要表现形式之一，是要求“集体农庄合作社所有制进一步向全民所有制接近”。到20世纪80年代，苏联的生产资料所有制形式高度单一化，国有企业占国家企业总数的90％以上。其他大部分为集体所有制企业（集体农庄）。既然国有企业的财产属于全体人民所公有，并为代表人民的国家所占有，集体农庄的财产属于集体农庄的全体劳动者公有，而且劳动人民是国家的主人，所以1984年俄行政违法法典通过之前，企业、机构和组织的行政责任问题不仅在立法上没有加以规定，而且在理论上也没有得到应有的解决。在法律文件中几乎不使用“组织的行政责任”这一术语。例如，1961年7月21日，苏联最高苏维埃主席团发布了“关于进一步限制按照行政程序科处罚款的命令”。该命令禁止按照行政程序对企业、机构和组织科处罚款，仅规定对企业、机构和组织的公职人员科处罚款。这样一来，强化了企业、机构、组织的公职人员在其工作单位维持法律秩序的个人责任。这种做法既掩盖了具体过错人的责任，也掩盖了劳动集体成员的责任。只有到了苏联解体后，在1993年颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国土地法典》、《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国企业、机构、组织、联合组织在建筑方面的行政违法行为的行政责任法》中才初次直接规定了组织的行政责任。（二）2001年俄行政违法法典的制定过程2001年俄行政违法法典草案是由俄罗斯联邦司法部在许多联邦部的参与下制定的。早在1997年，俄罗斯联邦国家杜马就通过了一读。俄罗斯联邦总统也就新行政违法法典草案发表了不同意见。但是，在立法进程中，围绕税收和收费领域行政违法行为、道路交通领域行政违法行为的行政责任问题开展的激烈争论，导致法典草案的相应章被多次否决，一直到2001年12月31日才由俄罗斯联邦总统签署公布。在2001年俄行政违法法典草案的审议过程中，国家道路交通检查机构主张强化道路交通领域行政违法行为的行政责任，较多地适用剥夺驾驶员的运输工具驾驶权。但是，国家杜马的许多代表坚决反对过多地规定上述种类的行政处罚。最后，比较弱化行政责任的法典草案获得通过。（三）2001年俄行政违法法典的结构和内容1．法典结构方面在法典结构方面，2001年俄行政违法法典与1984年俄行政违法法典的区别不大。例如，两部行政违法法典都由5编32章组成。两部法典都有五个部分，即总则、分则、被授权审理行政违法案件的主体、行政违法案件的诉讼程序、行政违法案件决议的执行。法典结构的主要区别有两点：（1）2001年俄行政违法法典不设“通则”。1984年俄行政违法法典的第一编为“通则”，第二编“行政违法行为和行政责任”划分为总则和分则两个部分。2001年俄行政违法法典将结构进一步规范化了。它不设通则部分，仅设总则和分则。2001年俄行政违法法典的总则部分，既包含了1984年俄行政违法法典通则部分的内容，又包含了1984年俄行政违法法典总则部分的内容。这样一来，法典结构更加严谨、合理。（2）2001年俄行政违法法典各章条文仅按照本章顺序排列。1984年俄行政违法法典共由5编32章组成。其最初文本分则各章条文按统一顺序排列，不受其所在章的影响。但是，随着时间的推移，法典分则的某些条文增加了许多新内容。这样一来，1984年俄行政违法法典分则各章条文的排列顺序出现了两种情况：大部分条文按照统一顺序排列，部分条文按照本章顺序排列。由于俄罗斯联邦目前处于转型期，会不断出现新的行政违法行为，2001年俄行政违法法典分则各章条文改为按本章顺序排列。这样既便于立法机关以后随时增加新的行政违法行为种类，又便于读者清楚地了解各章条文数，其缺点是读者只有借助数学方法才能掌握整个法典共有多少条文。2．法典内容方面（1）总则基本内容方面。2001年俄行政违法法典继承了1984年俄行政违法法典的众多规定。两部行政违法法典在总则基本内容方面的主要区别如下：第一，行政违法法典的性质不同。1984年俄行政违法法典属于社会主义类型的行政违法法典。2001年俄行政违法法典依据俄罗斯联邦现行宪法制定，其性质和前者截然不同。例如，1984年俄行政违法法典的任务，是“保卫苏联的社会制度，保护社会主义财产”，“加强社会主义法制”，教育公民“尊重社会主义公共生活准则，诚实履行自己对社会主义的义务和责任”，等等。2001年俄行政违法法典取消了“社会主义”这一定语，抽象地称保护个人，保护人和公民的权利与自由，保护公民的健康、居民的卫生防疫安全，维护公共道德，保护环境，维护行使国家权力的法定程序，维护社会秩序和公共安全，保护财产，保护自然人的、法人的、社会的和国家的合法的经济利益以免受行政违法行为的侵害，预防行政违法行为，是行政违法立法的任务。第二，增加行政违法法典原则。2001年俄行政违法法典在第一章标题中增加了行政违法立法原则方面的规定。行政违法立法的原则分别是法律面前一律平等原则、无罪推定原则、对行政违法行为适用行政强制措施时的法制保障原则。第三，行政违法行为的概念不同。2001年俄行政违法法典对1984年俄行政违法法典提出的行政违法行为概念，作出了重要修改补充。它规定，“自然人或法人违反法律的、有过错的并被本法典或俄罗斯联邦主体行政违法法规定了行政责任的行为（不作为）”，被视为行政违法行为。按照上述规定，不仅自然人是行政违法行为的主体，法人也可以成为行政违法行为的主体。这种规定有利于实现法治。第四，行政处罚的目的和种类不同。2001年俄行政违法法典和1984年俄行政违法法典在行政处罚的目的和种类方面有两大区别：一是行政处罚的目的不同。1984年俄行政违法法典规定，行政处罚是责任措施，其适用的目的是用遵守苏维埃法律、尊重社会主义公共生活准则的精神教育实施行政违法行为的人，以及预防违法者本人和其他人实施新的违法行为。2001年俄行政违法法典在行政处罚目的中取消了具有意识形态色彩的部分，但增加了禁止性规范：“行政处罚的目的不应当是降低实施行政违法行为的自然人的人格或者造成其肉体上的痛苦，也不应当是给法人的业务声誉造成损害。”二是行政处罚的种类不同。2001年俄行政违法法典继承了1984年俄行政违法法典在行政处罚种类方面的规定。它们的区别仅在于，2001年俄行政违法法典取消了一种责任措施（劳动改造），增加了一种责任措施（取消资格）。例如，2001年俄行政违法法典规定，履行法人管理职能的人实施虚假破产或蓄意破产行为、破产时的非法行为、不正当管理法人的行为、越权订立契约的行为，导致对其科处剥夺履行管理职能权6个月以上5年以下。（2）分则基本内容方面。同1984年俄行政违法法典分则相比，2001年俄行政违法法典分则规定的行政违法行为种类和数量都发生了重大变化。其主要表现如下：第一，增加一些新的行政违法行为种类。从苏联解体前夕起，俄罗斯联邦的经济体制逐渐由计划经济向市场经济转变。与此相适应，2001年俄行政违法法典在分则中增设了“财产保护领域的行政违法行为”、“企业家活动领域的行政违法行为”、“金融、税收和收费、有价证券市场领域的行政违法行为”等专章。第二，把“危害法定管理秩序的行政违法行为”一章划分为五章。1984年俄行政违法法典分则第十四章为“危害法定管理秩序的行政违法行为”。鉴于俄罗斯联邦国家权力实行三权分立原则，国家权力制度和国有企事业管理制度彻底分离；鉴于俄罗斯联邦内多种所有制形式的企业同时并存，且国际经贸活动频繁；鉴于反恐怖活动斗争的形势严峻，征兵困难，2001年俄行政违法法典分则把“危害法定管理秩序的行政违法行为”一章划分为5章。这五章分别是“侵犯国家权力制度的行政违法行为”、“俄罗斯联邦国界保护领域、俄罗斯联邦境内外国公民或无国籍人逗留制度保障领域的行政违法行为”、“海关事务领域（违反海关规则）的行政违法行为”、“违反管理秩序的行政违法行为”、“兵役登记领域的行政违法行为”。由于细化为5章，所以罗列的行政违法行为种类大大增加。（3）在行政裁判主体方面。1984年俄行政违法法典第194条规定了三种行政裁判主体：一是区、市、市辖区、镇、村人民代表苏维埃执行委员会下设的行政委员会、未成年人事务委员会；二是区（市）人民法院（人民审判员）；三是内务机关、国家检查机构和其他机关（公职人员）。在上述三种机关的第一种机关中，行政委员会是惟一的一个专门成立的行政裁判机关，有权审理各种类型的行政违法案件。但是，由法律列为其他机关（公职人员）专门权限的行政违法案件除外。未成年人权利保护委员会由区、市、市辖区人民代表苏维埃执行委员会组建，负责审理未成年人实施的行政违法案件、父母或代行父母职责的人不履行抚养教育未成年人的案件、引诱未成年人饮用含酒精饮料或饮用导致人昏迷物质的案件等。第二种机关，即区（市）法院的法官审理下述案件：妨碍行使选举权、干涉选举委员会的工作、违反公决立法的案件，小额盗窃国家财产或公共财产的案件，损毁公共交通运输工具及其内部设备的案件，在非规定场所销售商品的案件，小流氓行为，故意不服从警察局工作人员合法命令或要求的案件，等等。第三种机关为内务机关（警察局）、国家检查机构和其他机关。内务机关负责审理相当多的行政违法案件。例如，非法购买或保存小量麻醉品的案件、无医生处方消费麻醉品的案件、违反道路交通规则的案件等。国家检查机构负责审理其主管的相应领域的行政违法案件。2001年俄行政违法法典继承了多元化的行政裁判制度。但与1984年俄行政违法法典相比，2001年俄行政违法法典确认的行政裁判制度发生了重大变化。其主要表现是：第一，鉴于俄罗斯联邦现行宪法确认了联邦和联邦主体两级立法体制，2001年俄行政违法法典把被授权审理行政违法案件的行政裁判主体划分为两大类：审理联邦行政违法法典（2001年俄行政违法法典）所规定行政违法案件的行政裁判主体，审理联邦主体行政违法法所规定行政违法案件的行政裁判主体。审理联邦行政违法法典所规定行政违法案件的行政裁判主体有三种：一是普通法院的法官（治安法官）、卫戍区军事法院的法官、仲裁法院的法官；二是未成年人事务和未成年人权利保护委员会；三是联邦执行权力机关，联邦执行权力机关的机构、结构性分支机构和区域性机关以及联邦法律或俄罗斯联邦总统、俄罗斯联邦政府规范性法律文件授权的其他国家机关。审理联邦主体行政违法法所规定行政违法案件的行政裁判主体有四种：一是治安法官，二是未成年人事务和未成年人权利保护委员会，三是俄罗斯联邦主体被授权的执行权力机关和机构，四是按照俄罗斯联邦主体立法组建的行政委员会、其他的合议制机关。第二，2001年俄行政违法法典显著扩大了法官的管辖范围。其主要表现有两点：一是在上述两大类行政裁判主体中，法官（治安法官）都被摆在第一位；二是在第一类行政裁判主体中，法官（治安法官）的管辖范围显著扩大。例如，2001年俄行政违法法典第23条之一规定，法官有权审理133种行政违法案件。除此之外，法官还有权审理联邦行政违法法典规定的其他行政违法案件。其条件是，收到行政违法案件的机关和公职人员将收到的案件移送给法官审理。此类行政违法案件共有73种。这样一来，法官有权审理的行政违法案件，占2001年俄行政违法法典所列举行政违法案件的1/2。（4）在行政违法案件的诉讼程序方面。在行政违法案件的诉讼程序方面，2001年俄行政违法法典继承了1984年俄行政违法法典的大部分规定。与1984年俄行政违法法典不同的是，2001年俄行政违法法典“行政违法案件的诉讼程序”一编的结构更加合理，规定更加充实。其具体表现如下：第一，结构更加合理。2001年俄行政违法法典“行政违法案件的诉讼程序”一编，除“一般规定”外，还有六章具体规定。这和1984年俄行政违法法典区别不大。但是，2001年俄行政违法法典各章的设置比较合理。例如，在“行政违法案件诉讼程序的参加人及其权利与义务”、“证明的对象，证据，证据的评价”、“行政违法案件诉讼保全措施的采取”三章之后，设立“提起行政违法案件”、“审理行政违法案件”、“重新审理行政违法案件的决议和决定”三章。第二，规定更加充实。与1984年俄行政违法法典相比，2001年俄行政违法法典关于诉讼程序一编的内容更加充实。例如，增设了“证明对象，证据，证据的评价”专章。在“一般规定”一章里，增加了请求、行政违法案件诉讼程序所使用的语言、行政违法案件的诉讼费等专条。在关于行政违法案件诉讼程序保全措施一章，1984年俄行政违法法典仅规定了4种保全措施（押送，行政扣留，人身搜查、物品检查，扣押物品和文件），2001年俄行政违法法典规定了9种诉讼保全措施。它们分别是：押送；行政扣留；人身搜查、物品检查、自然人运输工具的检查，属于法人所有的房屋、物品和文件所在地的检查；扣押物品和文件；停止驾驶相应种类的运输工具；醉酒状态时的体格检查；扣押运输工具，禁止其运营；查封货物、运输工具和其他物品；拘传。在关于提起行政违法案件一章里，1984年俄行政违法法典仅概括地规定了行政违法行为笔录的内容，高度概括地列举了被授权制作笔录的公职人员以及不需要制作笔录的情况。2001年俄行政违法法典不仅详细列举了被授权制作笔录的公职人员（80多种），而且增加了笔录制作期限、笔录的送达、行政调查等专条。在关于审理行政违法案件一章里，2001年俄行政违法法典对准备审理案件、审理案件的程序、作出的决议或裁定三个环节做出更详细的规定。（5）行政违法案件决议的执行方面。2001年俄行政违法法典“行政违法案件决议的执行”一编，继承了1984年俄行政违法法典的结构和大部分内容。与1984年俄行政违法法典不同，2001年俄行政违法法典一是删除了“劳动改造决议的执行程序”；增加了“取消资格决议的执行”，二是为了解决执行难的问题，增加了“分期执行”、“中止执行”、“对居住在俄罗斯联邦境外或俄罗斯联邦境内没有财产的人执行行政处罚决议”、“行政处罚决议执行程序的终结”等专条。（四）2001年俄行政违法法典的主要特点纵观2001年俄行政违法法典的结构和主要内容，可以发现此法典有下述三大特点：1．适应形势发展变化的需要2001年俄行政违法法典的一个重要特点，就是适应形势发展变化的需要。其主要表现如下：（1）适应市场经济发展的现状。目前，俄罗斯联邦正处于经济体制的转型期，各种所有制形式的经营主体同时共存。为了保障市场经济体制的顺利确立，使各种法人在其活动中遵守法制，2001年俄行政违法法典总则修改了行政违法行为的概念。它不仅像1984年俄行政违法法典那样指出自然人是行政责任主体，而且首次明文规定法人也是行政责任主体。除此之外，2001年俄行政违法法典还在分则中增设了“财产保护领域的行政违法行为”、“企业家活动领域的行政违法行为”、“金融、税收和收费、有价证券市场领域的行政违法行为”等专章，删除了“小额投机买卖行为”、“在国家和合作社的商店里大量购买面包及其他食品用于喂养牲畜和家禽的行为”等条款。为了创造外商投资的良好环境，在“危害社会秩序和公共安全的行政违法行为”一章里增设了“展示法西斯标志物或象征的行为”等专条。同时，显著加大了对小流氓行为的惩罚力度。例如，科处数额为最低劳动报酬额5倍以上15倍以下的行政罚款，或给予15日以下的行政拘留。（2）适应车臣恐怖主义武装活动加剧的现状。第二次车臣军事行动后，俄罗斯联邦军队消灭了大部分的恐怖主义武装，并占领了除偏僻山区之外的车臣大部分土地。但是，车臣武装残部抓住可乘之机，在莫斯科以及其他地区频繁进行爆炸、袭击军人和警察的恐怖活动。面对车臣恐怖主义武装活动加剧的现状，俄罗斯联邦除对1996年刑法典进行修改补充外，还在2001年俄行政违法法典分则中作出两类相应规定。第一类是增加一些相关条款。例如，“故意地虚假呼叫特勤局的行为”、“违反紧急状态制度要求的行为”、“穿越俄罗斯联邦国界非法运送人员的行为”、“违反法定检查站（点）通过程序的行为”、“违反武器及其弹药的生产、销售、收藏、陈列、登记、保管、携带或销毁规则的行为”、“在民用武器和公务用武器上安置无声射击装置或夜视镜（瞄准配套装置）的行为”、“违反武器的登记（重新登记）期限或违反将武器提交清点期限的行为”、“邮寄武器，违反武器及其弹药的转送、运输或使用规则的行为”等专条。第二类是显著加大对上述行政违法行为及相关行为的惩罚力度。例如，对违反法定检查站（点）通过程序的行为，科处数额为月最低劳动报酬额40倍以上50倍以下的行政罚款；对外国公民或无国籍人违反在俄罗斯联邦逗留制度的行为，科处数额为月最低劳动报酬额5倍以上10倍以下的行政罚款，并处或不并处行政驱逐出俄罗斯联邦国境。（3）适应行政处罚决议执行难的现状。2000年以前，俄罗斯联邦的经济连年滑坡。许多企业经营不善或破产，大部分公民生活水平下降。再加上法制滞后，思想混乱，出现了法院判决和行政处罚决议执行难的问题。为了解决行政处罚决议执行难的问题，2001年俄行政违法法典采取了两项措施。一是完善了行政违法案件的诉讼保全措施体系。它在保留押送，行政扣留，人身搜查、物品检查，扣押物品和文件等诉讼保全措施的基础上，增加了自然人运输工具的检查，属于法人所有的房屋、物品和文件的检查，停止驾驶相应种类的运输工具，醉酒状态时的体格检查，扣押运输工具、禁止其运营，查封货物、运输工具和其他物品，拘传等诉讼保全措施。二是在行政违法案件决议执行的“一般规定”一章里，增加了“暂缓执行和分期执行行政处罚决议”、“中止执行行政处罚决议”、“对居住在俄罗斯联邦境外或在俄罗斯联邦境内没有财产的人执行行政处罚决议”、“行政处罚决议执行程序的终结”等专条。2．进一步完善个人权利自由的保护体系2001年俄行政违法法典强调的不是维护国家利益，而是维护人和公民的权利和合法利益。所以，它在完善个人权利和自由的保护体系，使国家行政违法立法民主化方面迈出了一大步。其主要表现如下：（1）分则的主要目的是保护公民权利。2001年俄行政违法法典分则一编共有17章。该编第一章，也是最大的一章（44条），全部用于保护公民选举、劳动、社会经济方面的权利和自由。其他各章也在规定不同领域行政违法行为行政责任的同时，保护了公民的其他宪法权利。例如，第六章为危害居民健康、危害卫生防疫安全的行政违法行为规定了行政责任，第八章规定了自然环境保护和自然利用领域40种行政违法行为的行政责任。它们保护了公民的良好生活环境权、健康权、知情权等。第十四章规定了商业领域25种行政违法行为的行政责任，保护了消费者的合法权益。第二十章为危害社会秩序和公共安全的27种行政违法行为规定了行政责任，保护了公民的政治自由和人身不受侵犯等权利。2001年俄行政违法法典的另一特点，是和1996年俄罗斯联邦刑法典一起，打击破坏选举、妨碍公民行使选举权的一切犯罪行为和行政违法行为。例如，俄罗斯联邦现行刑法典第141条规定了妨碍行使选举权或妨碍选举委员会工作罪，第142条规定了伪造选举证件、全民公决证件或不正确计算选票罪。而2001年俄行政违法法典分则第一章用26个专条为选举领域、全民公决领域的行政违法行为规定了行政责任。这样一来，任何破坏选举、干扰选举权行使的行为都在打击之列，没有任何法律漏洞，就能有效保障公民选举权的行使。（2）详细规定行政违法案件的诉讼程序。考虑到俄罗斯联邦现行宪法、欧洲人和公民权利公约的要求，2001年俄行政违法法典详细规定了行政违法案件的诉讼程序。其规定既保障受害人的权利，也保障被告人的权利。例如，按照2001年俄行政违法法典的规定，关于行政违法行为的任何决议，不管是由法官，还是由机关、公职人员作出的，都可以向上级司法机关提出上诉和抗诉。不仅律师，而且任何具备高等法律教育程度的人，都可以作为被追究责任者的辩护人。如果说在1984年俄行政违法法典中只有52条规定诉讼程序问题，那么在2001年俄行政违法法典中规定诉讼程序问题的条文比它多2倍。（3）只有法院才能科处剥夺专门权利等处罚。2001年俄行政违法法典继承了1984年俄行政违法法典确认的多元化的行政裁判制度。但是，2001年俄行政违法法典显著扩大了法院审理行政违法案件的职权范围，把法院置于行政裁制主体的首位。除此之外，2001年俄行政违法法典规定，只有法院才能科处下述6种行政处罚：剥夺专门权利、没收、有偿收缴作为行政违法行为工具或行政违法直接对象的物品、取消资格、行政拘留、行政驱逐出俄罗斯联邦国境。总之，2001年俄行政违法法典的上述规定有利于保障人和公民的权利和合法利益。3．行政违法法律规范更加准确、具体用准确、具体的刑事法律规范、刑事诉讼法律规范弥补实际部门人员业务素质低的弱点，是1996年俄罗斯联邦刑法典、2001年俄罗斯联邦刑事诉讼法典的重要特点。同样，用准确、具体的行政违法法律规范弥补实际部门业务素质低的弱点，也是2001年俄行政违法法典的重要特点。（1）对公职人员等概念作出明确解释。2001年俄行政违法法典通过之前，在俄罗斯联邦的规范性文件和书籍中，“公职人员”这一概念是不统一的。2001年俄行政违法法典第2条之四的注释中，对“公职人员”作出立法解释。它指出：“在本法典中，公职人员是指长期地、临时地或依照专门权限的规定履行权力机关代表职能的人，即依照法定程序对对其没有职务隶属关系的人拥有发布命令权限的人，以及在各种国家机关、地方自治机关、国家组织和地方组织中，在俄罗斯联邦武装力量、俄罗斯联邦其他部队和军事组织中履行组织命令职能或行政管理事务职能的人。”同时，考虑到俄罗斯联邦国家经济的变化，国内存在多种所有制形式的组织和企业，其中也有履行组织命令职能和行政管理事务职能的人，2001年俄行政违法法典在第2条之四的注释中进一步明确规定：“因履行组织命令职能或行政管理事务职能而实施了行政违法行为的其他组织的领导人和其他工作人员，以及从事企业家活动但没有成为法人的人，均应当像公职人员一样承担行政责任。但是，法律另有规定的情况除外。”除上述解释之外，2001年俄行政违法法典还对“近亲属”、“酒精制品”和“含酒精制品”等15个概念作出立法解释。（2）行政违法法律规范更加详细、具体。对比1984年俄行政违法法典和2001年俄行政违法法典，可以看出，两部行政违法法典有许许多多同名的编、章和条。但是，它们的内容有重大区别。例如，两部行政违法法典都有分则一编。但是，1984年俄行政违法法典分则的最初文本罗列了“侵犯公民权利和居民健康”等10个领域的162种行政违法行为，而2001年俄行政违法法典分则罗列了“侵犯公民权利”等17个领域的402种行政违法行为。又如，两部行政违法法典都用专条规定了罚款这种行政处罚。它们都规定，“罚款是货币形式的罚款”，行政罚款不得低于最低劳动报酬额的1/10。但是，与1984年俄行政违法法典不同，2001年俄行政违法法典行政罚款专条增加了三项新规定。第一，罚款数量的表达方式：行政违法行为终止时或行政违法行为被制止时联邦法律规定的最低劳动报酬额的倍数，或行政违法对象价值的倍数，或应当缴纳但尚未缴纳的税收、交费额的倍数，或者外汇非法交易额的倍数。第二，科处行政罚款的原则是，罚款应当是严厉的，但不应当是使其破产。按照这一原则，2001年俄行政违法法典规定，对公民科处的行政罚款额，不得超过最低劳动报酬额的25倍；对公职人员科处的行政罚款额，不得超过最低劳动报酬额的50倍；对法人科处的行政罚款额，不得超过最低劳动报酬额的1000倍。第三，应当按照立法规定，将行政罚款额全部上交预算账户。2001年俄行政违法法典颁布之前，征收的行政罚款被划入有权科处罚款的监督部门账户上或被划入所谓的“发展基金”。实践表明，这种做法不利于客观、公正地处理行政违法案件。相反，监督部门将立法中规定的大量的罚款制裁“院外活动化”，官员们也有了尽可能多地征收罚款的动力。2001年俄行政违法法典规定，罚款资金只能上交到国家预算账户，而不能上交到监督部门的口袋里。这有助于在处理行政违法案件时防止过高罚款制裁或将罚款制裁“院外活动化”，防止不客观、不公正地处理行政违法案件。在俄罗斯联邦，行政违法案件的诉讼，由行政实体法和行政程序法加以调整。最基本的行政诉讼立法是将行政实体法和行政程序法结合在一起的行政违法法典。所以，在2001年12月31日颁布俄新行政违法法典时，俄罗斯联邦总统普京曾称其为“俄罗斯联邦行政法典”。目前，我国正在酝酿司法改革。其中，包括进行行政实体法和行政程序法的改革。我们对于包括俄罗斯联邦在内的世界各国司法改革方面的经验和教训，都有必要加以了解和研究。鉴于多方面的原因，直到目前为止，我国专家学者尚不了解俄罗斯联邦的两部行政违法法典。因此，译者翻译了上述两部法典，并将其汇编成册，以供我国立法机关、宪法与行政法学界的专家学者参考。译文若有不当和错误之处，敬请读者批评指正。本书得以出版，受到中国人民大学出版社的大力协助。在此，表示诚挚的谢意。刘向文2004年2月于郑州
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