本书针对我国立法活动中存在的主要问题，结合国外立法制度运行的经验，立足我国实践，根据宪法的原则规定对立法体制、程序和监督等问题进行了系统研究，提出了制定统一立法法，划分立法权限，健全授权立法制度，改革立法程序，完善立法监督制度的具体设想。近20年来，随着经济社会的不断发展和法治观念的普及、深入，越来越多、越来越复杂的社会关系亟待调整，人们对规则的需求大大增加，立法在社会政治经济生活中扮演着越来越重要的角色，无论是立法数量还是立法质量都有了明显提高。与此同时，层次多、范围广、数量大的立法活动也导致了一个结果，就是立法失控、立法无序。这表现为冲突矛盾立法，重复立法，越权立法等不规范立法现象不断出现，不同部门之间，不同地域之间，上下级之间争夺立法权的“立法大战”愈演愈烈。一时间，立法权竟成了立法部门和行政机关乃至司法机关竞相争夺、炙手可热的“重权”。由于缺乏程序规则的限制，立法的随意性也大大增加，出现了从乡规民约到国务院行政法规层次繁多、效力不定、界线不清的各种规则，这些规则的出台过程更是五花八门、无一定规。有时首长的一席讲话，几个人的临时决定，倾刻间便能披上立法的外衣畅行无阻，有时明显违背民意的收费文件会以法的名义迅速下达。文件的称谓叫法更是花样繁多、不胜枚举，如规定、办法、通知、决议、意见、条例……这些现象说明，立法失控或立法无序的现象已经十分严重，如不及时纠正，将会对社会经济生活产生巨大影响。如何规范立法活动？有无必要就此制定专门的法律？要回答这些问题，不能不对立法的一般理论进行研究，特别是对立法体制、程序和监督问题加以研究。立法体制的核心是划分立法权，而划分立法权的前提条件又是确定法的范围。在定义众多的法概念中，我们选择了较广义的法概念，即“法”应由法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章构成。在此前提下，本书重点就中央与地方立法权限的划分，立法机关与行政机关立法权限的划分等问题进行了探讨，分析了影响立法权限划分的因素，对立法权限划分的原则、模式、具体内容、国家专属立法权、地方立法权限、行政机关立法权限进行了具体研究。由于授权立法制度在立法体制中处于十分重要的地位，所以，我们对其单列两章作专门研究，通过对国内外授权立法制度的介绍，试图勾勒出未来我国授权立法的大体轮廓。在立法程序方面，本书重点就立法程序制度和程序功能进行了详细的分析。立法程序制度包括专家立法、公开立法、听证及公告制，而程序功能要素又包括立法规划、法案提起、审议法案、表决、公布等，对于一个完整、高效又有质量的立法过程而言，这些制度和功能要素是缺一不可的。立法监督问题历来受人瞩目，特别在立法数量激增、立法质量参差不齐的今天，如何对立法活动加以有效监督便成为整个立法制度的关键环节。我国法律虽然规定了立法监督的基本形式，但由于缺少具体程序制度，这种监督往往流于形式，因此分析立法监督机制不奏效的原因就颇具意义。从国外立法监督的三种基本模式看，议会监督与专门机构监督、普通法院的监督各具特色，都是各国从本国国情出发作出的选择。我国在加强立法监督体制中，有必要以宪法为依据，大胆借鉴国外立法监督经验，建立起一个较为可行又能发挥作用的监督机制。
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