农村基层法律服务研究

对于项目主持人而言，这只是一个偶然的机遇和即兴的项目，但这个项目的运作，却凝聚了不同领域、不同身份、不同利益、不同地区和不同国度的人共同关注和参与。来自不同领域的学者，从不同角度对农村基层法律服务状况产生如此共同的兴趣，或许因为农村问题在中国问题中的突出地位，或许因为基层社会在整个国家中的地基性意义，或许因为法律服务在中国社会中的整体状况令人焦虑，或许因为农村基层社会法律服务环节异常薄弱……无论如何，对于中国农村基层法律服务状况的关注、了解和研究并不像它所“应当”获得的地位那样令人乐观。当我们开始着手这一项目筹备工作时，我们发现这是一次开创性或基础性的调查；当我们走入农村贴近我们的研究对象——法律工作者及其地方主管官员时，我们意识到这是一片尚未拆封的处女地；当我们接近政府管理者和决策层时。我们感觉到这是一个在热闹市场中几乎被遗忘的角落，而且其边缘化的程度正在加深。本项目的主题报告将用事实向读者阐释上述结论。对于农村基层法律服务状况研究而言，这是中国关于这一主题的第一本专集，文集中收入了在项目行进中偶尔欣喜遇见的同行者的足迹。然而，这个“第一”丝毫也不能激起我们的自豪情绪，特别是当我们面对那些常年在农村基层默默无闻地提供法律服务并以此为生计的法律工作者们突然受到“京城学者”关注时的那份狂喜，感受他们的孤独、困窘和边缘地位时，我们仅有的一点欣喜早已淹没在一种黯然和内疚之中了。我们对于这个群体的直接关注将随着结项报告的出版而告一段落，然而这个被我们的考察打扰过、给予过我们大量信息支持、希望获得我们帮助的群体，他们的兴衰、他们的去留正在取决于上级决策层的宣判。我们关注的不是这个群体本身，而是他们所服务的农民和低收入群体；我们更加关注的是，对他们命运的决策在多大程度上建立在深入调查研究的基础之上。我们深知，影响政府的决策并不是学术研究的固有特质，尽管本项目的直接动因具有较强的政策指向性（这在很大程度上影响到本课题的研究范围和方法）。我们希望，本书所收集的成果，可以成为一个传声筒，一个扩音器，能够向政府和社会传递和放大来自基层民众的呼声。这本专集按照课题的内容分为两大部分：其一，中国方面的研究。在内容上．围绕基层法律服务所运作状况的考察与评价，并以此为窗口观察基层社会获得法律服务的途径，从而使研究范围辐射到整个基层法律服务体系；在结构上，包括民间性（本课题组和其他学者）完成的实证调查考察报告、半官方性和局部（上海司法局委托上海司法研究所）完成的调研报告、官方性（司法部司法研究所）的专题调研报告以及依赖于官方文件整理而成的基层法律服务所历史发展资料综述；在技术上，采用了文献调查、田野调查、问卷调查等多种方法。其二，国外有关资料和研究。在范围上，涉及发达国家（美国、加拿大、澳大利亚等）和发展中国家（南非、印度、巴西等），而且主要是地域辽阔的大国；在内容上，涉及各国官方和民间组织在满足基层百姓法律需求方面的政策和多元途径，特别是援助性的法律服务系统；在方法上，利用了文字资料翻译、出国实地考察、国际会议交流等多种信息渠道。这里简要介绍作为本课题核心的国内和国外考察。在国内进行的考察，是以在中国基层社会占据重要市场、目前正面临着或存或废或发展或衰竭之命运的基层法律服务所为窗口，观察其在我国整个基层法律服务体系中的角色，以了解和评价这个特殊群体为基层老百姓所提供的代理诉讼、调解纠纷、办理非讼业务、代写文状、代办公证和见证等法律服务，并通过考察在基层法律服务所的沿革和演进过程中，与之构成职能交叉、隶属或管理、竞争关系的国家行政机关（司法所）、国家司法机关（基层法院及其派出法庭）、群众性自治组织（人民调解委员会）、社会性法律服务机构（律师事务所），从而透视我国整个基层法律服务体系的现状和走向。在大量阅读全国性文献的基础上，我们在全国选择了4个考察点作为重点研究对象，即中部地区湖北省的A市，西部地区四川省的B市（南）和山西省的C县（北），东部地区发达的上海市D区，自2003年底至2004年8月先后进行了实地考察。确定这些考察点的意义并不在于它们的代表性或典型性（虽然它们也可能在某些方面代表了某些经济、社会、文化背景基本相似的地区的典型特色），而在于它们是整个中国基层法律服务所的缩影。我们希望在通过文献资料了解基层法律服务所的全面的（全国的）、宏观的和基本的（笼统的）状况——特别是了解其发展的历史脉络——的基础上，面对中国如此之大、法律服务所如此之多的背景，利用“解剖麻雀”的方法进行个体分析，也许能够从差异性中找到中国基层法律服务所的某些共性，观察中央政策和改革者的意图在现实中得以执行、抑制或变异的程度和原因，从而为新的决策提供一个自我检讨的视角。通过这种解剖式的实证调查，大致掌握法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系（包括基层法院、人民调解、仲裁、律师、公证等）中的位置，最后综合运用不同路径获得的信息，使之相互印证而获得完整结论。在国外进行的考察选定了南非。这是由课题组的合作者中律原（北京）咨询公司在广泛收集与本课题内容相关的国外资料后，与课题组共同商定的考察对象。基于可比性和可借鉴性的考虑，我们预先将考察目标锁定在发展中国家，期望寻找在国土广袤、社会群体间差异突出、经济发展水平、社会转型状态等方面与我国具有某些表面相似的国家作为考察对象，而南非以其所拥有的以非政府组织（NGO）为主体的强大的法律服务网络系统，官方与非官方组织在为弱势群体提供援助性法律服务方面所进行的富有特色和成效的合作，引起了我们的极大兴趣。为此，由本课题组成员傅郁林、张志铭、王亚新、余少祥和相关课题（农村法律服务学生志愿者项目）主持人王晨光（清华大学法学院院长）、夏勇（中南财经政法大学教授），以及项目合作者中律原公司项目主管于秀艳等一行8人组成考察团，于2004年6月对南非进行了为期17天的考察。我们访问了南非农村法律服务体系的三个支柱，即官方的“法律援助委员会” （Legal Aid　Board），非官方的“大学法律诊所联合会”（Association of University Legal Aid Institutions，简称AULAI））和“全国社区法律服务工作者联合会”（National Community-ased Paralegal Association，简称NCBPA），相比于这些活跃于社会基层的非政府组织和志愿者们，官方的法律援助委员会无论在社区中的影响还是在提供法律服务的范围方面，都有些相形见绌。我们还访问了隶属于大学法律诊所联合会的各主要大学的法律诊所和全国社区法律工作者联合会下属的省级和社区法律工作者办公室，地域范围涉及东部的德班（Durban），西部的开普敦（Cape Town）和斯特伦布斯（Stellenbosch）等地，南部的东伦敦（East London）、格拉汉姆斯顿（Grahamstown）和伊丽莎白港（Port Elizabeth）等地，以及北部的麦非肯（Mafikeng）、比勒陀利亚（Pretoria）等地，其中既包括人口多达三百万的国际大都市约翰内斯堡，也包括人口仅数十万的乡村小镇Queenstown。由于南非“大学法律诊所联合会”主席斯高克·迈耶先生（Schalk Willem Jacobus Meyer）和特瑞娜女士（Therina）对于我们整个行程的妥善、周到、紧凑的安排，考察团得以与受访者进行较为深入的交流，并带回大量文献资料，其中一部分翻译后收入本书。这样一个参与者如此庞杂、调查范围如此广泛、课题内容如此丰富的项目，无疑凝结了集体的智慧和心血。在本项目结束并藉成果付梓之际，谨向他们表达诚挚的感谢。首先，我作为项目的主持人和本书的主编，对课题组全体成员的无私贡献表示由衷的感谢和敬意，并向读者详细说明课题组的工作分工。本项目虽然由我——北京大学法学院民事诉讼法学副教授——主持，但这份成果却是由资历、水平、声誉都远在项目主持人之上的项目成员——中国社会科学院法学所法理学教授张志铭和清华大学法学院民事诉讼法教授王亚新——共同劳动和集体智慧的结晶，当然如果由于主持人自身的水平而制约对项目参与者能量的有效发挥或者不能有效地执行课题组的集体意志，自应由项目主持人负责。本项目框架和研究方法由张志铭教授、王亚新教授和我共同商定。项目的实证调查由我总体负责并全程参与，张志铭教授和中国社会科学院法学所余少祥博士部分参与，北京大学研究生陈湘林全程参与、于春露部分参与。上海的调查由上海大学法学院教授、上海司法研究所主任肖卫兵主要负责，我和北京大学研究生刘宇力、陈湘林进行了补充调查。在上述调查的基础上形成了本项目的成果：全国性文献资料综述，由余少祥按照项目理论框架收集和整理；中部和西部三地的实证调查分报告，由陈湘林参照理论框架制作；南非考察报告，由张志铭教授指导余少祥博士完成；项目总报告由我在所有上述成果的基础上完成。北大法律硕士刘宇力作为项目的主要成员之一，在项目管理和国际会议筹备方面展示了出色才华和品质。其次，我代表课题组，向项目的合作者、资助人和参与本项目部分活动的同行表示感谢。本项目由中律原咨询（北京）有限公司（china Law and Development Consullants，简称CLD）承惠于美国乔治华盛顿大学法学院的资助，张乐伦、于秀艳两位女士作为课题组的合作者，全程参与了本项目的筹划和讨论，不仅为课题组提供了全方位的帮助，而且对于课题的运作提出了许多宝贵意见和建议；特别是在联系和参与南非考察和筹备国际会议方面，她们运作国际性项目的专业能力和敬业精神成为本项目成功的重要保证；她们作为项目合作者对课题进度的“监督”和敦促，使得本项目在超强度的压力下以超乎寻常的速度和质量如期完成了项目计划。最后，我代表课题组和项目合作者，向所有给予我们支持和帮助的各级领导、国际国内学者同仁，表示诚挚的感谢。本项目在运作过程中，得到了司法部司法研究所副所长严军兴、副处长任永安先生的大力帮助和司法部基层司王珏司长、外事司副司长宫晓冰等领导的支持和关注。尽管与课题组共赴南非考察和共同举办国际会议的合作意向由于种种原因未能实现，但他们对于基层法律服务问题的热忱关注令我们看到了一种社会所期待的希望。在实证调查中，我们得到了湖北省武穴市人大常委会办公室主任胡启旺和司法局副局长冯君健、山西省曲沃县检察院检察长张宁红、四川省司法局副局长杨天永、上海市奉贤司法局律政科科长、以及所有参与我们调查的基层行政领导、基层法官和检察官、律师和法律工作者的支持和帮助。在南非考察期间，我们得到了南非大学法律诊所联合会主席斯高克．迈耶先生和特瑞娜女士热情而高效的接待，受访的南非全国社区法律工作者的踊跃参与和他们对于国家、社会、基层百姓、弱势群体的无私奉献精神一次次令我们深受感动和鼓舞。在北京举行的“农村基层法律服务国际研讨会”，外国专家除南非专家迈耶先生外，还有来自印度的最高法院执业律师斯里尼瓦山.莫立德律师博士（Mr．Srinivasan Muralidhar）、来自巴西司法与人权社会网络组织的冯艾顿律师（Mr．Aton Fon Filho）；国内专家有来自北京大学、中国人民大学、中国政法大学、华中师范大学农村问题研究中心的专家、学者范愉、唐鸣教授等；出席会议的还有司法部基层司的代表和学术媒体代表侯猛等。他们向会议提交的专题论文或发言稿，以及所有与会者的所有口头发言录音整理，都将成为本书的精彩内容。此外，在本项目动议期间，北京大学法学院院长、法理学教授朱苏力提出过宝贵意见，特别是作为中国农村基层法律问题研究的先行者，他的著名成果《送法下乡——中国基层司法制度研究》成为相关研究绕不开的奠基者——无论对他的观点表示赞同或反对——也给本课题形成了无形的压力；北京大学法学院经济法学教师邓峰博士在项目启动之初，曾以北京大学光华学院法经济学博士后的独到视角提出过宝贵的意见和建议，他和北京大学法学院“工作坊”的会员们对本课题报告提出的意见和建议触动了我对最终成果的修订。作为本项目重要内容的国外资料的收集和翻译，是由我的全体研究生和北京大学法学院潘剑锋教授、陈瑞华教授的研究生们共同完成的，其中有些学生还参加了项目的日常工作和国际会议筹备期间的辅助工作，在此对于他们本人的勤勉工作和他们的导师所提供的人力支持表示感谢。当项目在仓促中步入尾声的时候，我们获得了一些令人兴奋的信息。课题组的专题报告草稿刚刚在网上刊出，立即获得了国内外学者的回应，其速度之快、范围之广、程度之热烈超出了我们的预期，陌生的同胞和国外的中国问题研究者甚至多次从美国、英国、加拿大通过邮件和国际长途等多种渠道与我们详细探讨报告中涉及的问题，交流他们的感受和研究成果，这令我们感觉到自己并不孤独。本课题组成员王亚新教授将与一些社会学家组成新的课题组，对围绕基层法律服务的相关主题展开进一步研究。更让我们感到欣慰的信息是，据说司法部最近正在加强进行这一方面的专题调研。本项目原本就是司法部有关部门曾经与资助方接洽并达成合作意向后放弃而由学者承接的（项目运作期间正值司法部进行结构调整，作为本项目主要研究对象的基层法律服务所过去属于基层工作司统辖，现在归入司法部律师与公证司统一管理）。但本项目国际会议期间的花絮却似乎有意无意地显示了城市和乡村、发达者与落后者在官方行为中的份量的反差……我在心中默默希望，最近获得的信息不会使基层法律服务萎缩，而是标志着基层法律服务体系的健全和繁荣。正值阳历岁末，祝农民兄弟、基层百姓和真诚为之服务的法律工作者万福！

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