中国税收管理体制的制度研究

　　20世纪90年代初期，我国开始了以市场为导向的经济体制改革，与此相适应的税收管理体制的理论研究和实践运行便成为一个新的领域。传统经济学理论只告诉我们市场经济体制是有效率的体制，是配置资源的有效方式，计划经济体制是无效率的，计划经济体制必须向市场经济体制转变，但究竟如何转变和过渡，则没有现成答案。传统经济学理论只告诉我们应该怎样，却没有告诉我们如何去做，它一般只进行在既定制度安排下的成本一收益分析，却很少研究制度变革过程中的经济学问题。由于存在这一缺陷，不少人认为只要选对了目标模式，改革就大功告成了。但实践证明更为重要的问题是如何改革。目前，我国已经确立了市场化的经济体制改革的目标模式，税收管理体制的改革与变迁要围绕这一目标进行，这是人所共识的，不存在太多争议。但是，税收管理体制如何围绕这一目标进行改革，理论与实践两方面都是相对缺乏的，并且在现有研究中观点也不尽相同。所以，本书就是想通过对我国现有税收管理体制的研究成果进行归纳与概括，运用制度经济学的研究方法，对其现有模式的历史变迁、目标模式的选择以及今后的变迁路径等进行较为全面和深入的理论研究。制度是一种公共性规则。制度具有公共品的特性。对制度的利用一般不具有排他性和竞争性，对制度的利用可以减少社会中的个体在决策时的不确定性。制度的核心内容是规则。它的主要特征之一在于其具有强制性或约束性，并主要由法律法规、组织安排和政策来表现。维护和施行制度意味着某种外生权力或权威的存在，而国家则是这种权力的典型。税收管理体制是一组特定的公共性规则的集合，它包括关于税收管理权限划分的规则、税收收入划分的规则以及税务机构设置的规则。税收管理权限划分规则是税收管理体制的核心内容，税收收入划分规则是税收管理体制的目的和归宿，机构设置规则是税收管理体制的承载体。任何有效制度的产生都以存在有效的制度需求和供给为前提，只有需求没有供给，制度不可能产生；相反，只有供给，没有需求的话，制度可以产生，但不一定有效率。需求一供给分析是正统经济理论的基本方法，新制度经济学有效地把需求一供给分析拓展至制度分析领域。因此，税收管理体制这一制度安排的选择及变迁可以用“需求一供给”这一经典的理论架构来进行分析。影响税收管理体制需求的因素主要有产品和要素价格、宪法秩序、技术、市场规模、需求主体等；影响税收管理体制供给的因素主要有制度成本、宪法秩序、现有知识积累、供给主体的价值取向、现存制度安排、供给主体等。这两方面的影响因素共同构成了税收管理体制的均衡分析框架。税收管理体制的均衡与非均衡，根本上取决于影响税收管理体制供给的因素与影响税收管理体制需求的因素之间的相互适应性。当税收管理体制的供给适应其需求，同时需求也满足于供给时，体制达到均衡。当影响税收管理体制需求与供给的一种或几种因素发生变化，而导致税收管理体制的供给不能适应其需求时，将产生体制的非均衡，当非均衡再度转为均衡时，税收管理体制完成一次变迁。新中国税收管理体制在其变迁中有过三次较为重要且持续时间较长的制度均衡：第一次是1954年的均衡，第二次是1977年的均衡，第三次是1994年的均衡。有过两次大的非均衡与变迁：第一次是由市场经济体制下的税收管理体制变迁为计划经济体制下的税收管理体制。这次变迁经历了从新中国建国初期到改革开放前的20多年时间。第二次是由计划经济体制下的税收管理体制变迁为市场经济体制下的税收管理体制。这次变迁走过了从1982年到今天的23个年头，并且还将继续走下去。对中国税收管理体制进行制度研究，主要是为了了解中国税收管理体制的变迁特点，掌握中国税收管理体制的变迁规律，实现中国现行税收管理体制改革的均衡。中国税收管理体制的变迁规律表现为：一是集权式的方向始终不变；二是集权的方式不断调整，集权的手段不断成熟；三是变迁的发生受到中央主要决策者的决定性影响。实现中国现行税收管理体制改革的均衡，首先要把握实现这一改革均衡的基本方略，包括四个方面：第一，改革的基本目标要达到均衡，即要建立一种中央集权为主、地方分权为辅的体制安排。第二，改革目标实现的供求机制要完善，即规范税收管理体制的供给主体，完善税收管理体制的供给程序，整合与完善税收管理体制的需求主体，健全税收管理体制的需求表达机制。第三，实现改革均衡的路径选择，即渐进式与激进式相统一的改革路径。第四，改革目标的实现具有必然性与偶然性。其次，要有中国现行税收管理体制改革均衡的具体构想。中国现行税收管理体制改革的均衡是什么样的，是一个很难回答的问题。应该说，谁都无法描绘出一种十分完美的、一劳永逸的体制。但是根据对中国税收管理体制变迁的均衡与非均衡分析，对中国税收管理体制变迁规律的分析与把握，以及对中国现行税收管理体制改革均衡的总体分析，我们还是可以给出改革的均衡状态的具体内容。这一内容包括合理调整税收管理级次、合理划分中央与地方的税收收入以及合理配置中央与地方的税收管理权限等三个层次的问题。本书的研究工作基于前人的研究成果。本书以马克思主义为指导，运用马克思主义经济学、西方主流经济学、新制度经济学、中外财政税收等基本理论，采用三种研究方法，即整体分析与个体分析相结合的方法，实证分析与规范分析相结合的方法，历史分析与比较分析相结合的方法，深入研究我国税收管理体制的发展与变迁。本书共有7部分。第一部分是导论。主要是提出问题，指出研究中的重点、难点、创新以及研究的理论意义与现实意义，为文章的研究方向和方法论奠定基础。第二部分是对国内外有关税收管理体制的理论进行回顾，并结合我国税收管理体制的改革实践予以评述。第三部分是对新中国税收管理体制的变迁历程进行较为详细的论述，为后面的理论分析提供历史素材。第四部分是税收管理体制的制度均衡分析。通过对税收管理体制的制度需求与供给的分析，提出税收管理体制的制度均衡框架，并对新中国成立以来税收管理体制的几次较为重要的均衡作了分析。第五部分是税收管理体制的制度非均衡与变迁分析。通过分析制度非均衡与制度变迁的条件和原因，对中国税收管理体制的非均衡与变迁以及变迁的路径进行分析。第六部分是税收管理体制的比较分析。通过着重对几个有代表性国家的税收管理体制进行分析，为我国税收管理体制的制度选择提供借鉴。第七部分是实现中国现行税收管理体制改革的均衡。在分析中国现行税收管理体制的非均衡态势的基础上，论述了实现中国现行税收管理体制改革均衡的基本方略和具体构想。关键词：税收管理体制制度制度均衡制度变迁

　　宋延康，男，1970年5月出生山西省平遥县人现在山西省委组织部工作。1992年山西财经大学本科毕业，获经济学学士学位，2000年首都经贸大学硕士研究生毕业获经济学硕士学位，2004年中央财经大学博士研究生毕业获经济学博士学位。1992～1999年在山西省税务局山西省地方税务局工作具有定的财税实践经验并且长期从事经济理论和财税金融理论的学习与研究。曾先后独立发表了《制度的非均衡与变迁》（《中国财经信息资料》2004年第7期）《论我国政府税收划分与税制改革》（《税收与企业》2002年第10期）《拓宽税源强化征管：个人所得税增长之探索》（《山西统计》2002年第10期）《放松管制加强监管：为我国证券业发展创造良好的制度环境》（《经济研究参考》2002年第12期）《从金融功能观看直接融资与间接融资相互关系中的金融发展趋势》（《国际融资》2002年第12期）等多篇论文。