公共品供给中的政府经济行为分析：一个理论分析框架及在中国的应用

　　西方公共品理论的不断发展早已将人们的目光从传统的概念探讨引向了围绕公共品的供给、需求以及搭便车等问题的深入分析。这一学术上向纵深领域探索的转变也深刻地影响着我国公共品理论的发展。研究公共品的供给问题，势必要涉及政府行为领域，这格外触动了国内学者关注政府经济行为效率改革的敏感神经。因为与私人品市场中对政府经济行为研究的“过热”状况相比，对公共品供给中同一对象的研究还处于初步的探索阶段。因此，将公共品供给中政府的经济行为作为书的主题，剖析在公共品供给市场中，政府自身作为经济社会的参与者和裁判员，在公共品的供给决策、生产分配以及融资、规制等诸种经济行为中的具体运行机理，寻求和论证政府的哪些经济行为是有效率的，哪些经济行为又是无效率的；探讨在由计划经济向市场经济制度转轨的过程中，政府因其所扮演的角色不同，与其他经济主体在上述诸种经济行为中的各种合作、竞争、管制与被管制、监督与被监督等关系的变动，这些变动着的博弈关系格局又是如何影响着政府经济行为效率的发挥。在本书的实证部分，结合我国公共事业治理中的具体案例，运用上述理论分析框架，具体分析了在城市水务产业和社会保障事业中，政府的供给决策行为、与其他经济主体不同的契约合作方式下的供给行为、融资行为以及政府作为上述两类公共品供给主体的一元，对自身行为的自律和对其他经济主体的规制。通过理论的分析和实证的检验，提出了一整套适合公共品市场的政府经济行为规则，为我国在制度转轨期下实现公共品有效供给的改革进程中，全面提升政府行为能力提出了切实的政策建议。这也是本书的主要价值和研究目的。不同的公共品特点决定了不同的公共品市场结构，不同的市场结构下政府与其他经济主体的契约合作方式也有所不同。在从政府经济行为角度对公共品的市场属性进行分析的基础之上，归纳得出了具有不同市场属性的公共品种类，构成了三种公共品市场类型：垄断市场、竞争市场和处于二者之间的“混合”市场。政府作为公共品供给主体之一，在这三类市场中，有不同的角色定位和经济行为的活动边界。要实现公共品供给中政府与私人厂商的多元化合作，以切实地提高公共品供给效率，必须要根据不同的公共品市场结构合理规划政府与其他经济主体的契约合作方式，对经营公共品组织的产权、经营权等进行正确的划分和配置，合理分担经营过程中的财务风险，弥补市场失灵和政府失灵两种缺陷，明确划分各自的责任、权利边界，为公共品多元供给机制的市场化运作提供切实的制度保障。政府与私人经济主体不同的契约合作方式，决定了公共品供给决策权可以部分地让渡给市场。对于转轨国家的政府而言，改善公共品供给决策的路径选择是构建制度环境，建立市场导向的决策机制，以克服政府因内生性的制度缺陷而导致决策行为效率低下的状况。不同的公共品适用的分配原则是不同的，政府需要在分配的公平和效率之间进行准确的权衡。由于公共品的社会属性对分配中的公平要求更高，公共品筹资的特点决定了“等量贡献获取等量报酬”的效率原则在实践中的困难，这都要求政府必须参与公共品的分配，利用政治权力的强制性优势实现上述两大原则。对不同的公共品，政府的分配方式和参与分配的程度是不同的。对由政府供给的纯公共品来说，全部由政府来分配，对准公共品则是部分由政府来分配的。这要求政府优化分配手段适度参与其分配过程。政府融资行为是对公共品供给的筹资过程，也是政府供给公共品决策过程的一个重要组成部分。在不同的融资制度及融资结构下。政府对资源配置的控制能力是不同的，而融资方式又会扭曲资源的有效配置，这些都会影响到政府的供给规则及相应的水平和效率。因此，将研究的重点放在了不同的融资制度：政府作为唯一的融资主体下的单一融资制度和政府与私人共同参与的多元化融资制度。剖析各自的运行机理以及二者之间的制度演变，以及在上述两种融资制度下各种融资方式的经济效应。理论界对政府规制行为的研究主要集中在私人品市场，对公共品市场的政府规制研究主要集中在电信、电力、航空、铁路等具有自然垄断性的公用事业，很少有专门针对公共品市场中政府规制的研究。随着公共品市场概念被人们逐渐接受和现实世界中公共品市场开始成熟有序地运行，这一问题的重要性日益突出。在一个成熟的市场经济态势下，政府更多地是以管理者的身份出现的，在公共品供给领域也不例外。这是从监督管理角度提高公共品供给效率的必要举措。但是，公共品的特殊性使得政府必须要介入具体的供给环节，因此对该领域的规制总是避免不了政府对自身行为的自我规制。特别是处于制度转轨期的政府，对政府规制能力的提升同时也是政府运行效率的改进。在公共品供给领域，政府的规制行为不仅要让外部效用内部化，作为一种信息中介，还要填补公众与产业之间的信息真空。因此，政府要与众多的外部者发生关系，达成规制中的契约，包括规制机构、被规制者以及大众的多重委托一代理关系和契约关系，因而政府自身角色的变化会导致全局的变动，从而影响到规制行为，这又是与制度环境的演变密切相关的。通过对政府在公共品供给中一系列经济行为的理论探讨，适合于公共品市场的政府经济行为规则框架逐渐浮出水面。我们明确了政府在公共品市场中的决策、生产、分配、融资、规制行为，如何运行是有效率的，那些对公共品供给形成额外的经济成本和社会成本以致降低了供给效率的行为需要构建合理的制度环境来规范和约束。理论必须要经过实践的考验。我国当前正处于制度转轨时期，公共品供给领域新旧制度的交替使政府在公共事业治理过程中普遍存在缺位、越位和错位现象。随着改革的深入，政府在公共品市场中经济行为的低效率却没有得到明显地改善。为了进一步寻求问题的答案，并将理论分析得出的结论进行实证检验，选取了我国城市水务产业和社会保障事业两个具体案例，将理论分析引入实证，探寻政府在公用事业中的治理之道。个案的结论要具有普适性，需要上升到一般层面。在本书的政策建议部分，将理论和实证的结论放在我国特殊的经济和政治制度环境下，有针对性地提出了有助于提高公共品供给效率的政府具体行为规则。（1）针对我国传统公共决策体制中主观随意性较大的弱点，需要建立科学的公共决策体制，根据公共品产权契约特点，进行决策权的优化配置，利用市场机制来提高决策能力。（2）在我国“国退民进”的改革大潮中，在公共品供给领域要多元化政府与私人供给者的契约合作方式，明晰合作契约中的产权、经营权，科学界定各自的责权利，优化资源配置。（3）在公共品分配中，要格外关注转轨时期消费者群体的动态变化，将新出现的弱势群体及时纳入公共品分配范畴。（4）改革开放以来，我国政府对公共品融资体制的改革取得了重大进展，初步打破了依靠政府财政的单一融资模式，在融资过程中引入了竞争机制，吸引多元投资主体，并出现了多种融资方式的创新。但是，由于多元化融资的制度环境还未充分建立，多元融资主体的分工协作机制也未有效形成，这在一定程度上阻碍了政府融资行为进一步的制度创新。因此，明确政府多元化融资行为的创新原则和建设良好的制度环境，是改善公共品融资行为的首要任务。（5）由于公共品市场的特性，要完善政府的规制行为，全面提升政府的规制能力，意味着不仅要运用科学的手段对政府的规制程序、规制手段等进行改造，还要针对转轨期的制度特点，重塑政府自身在规制合约关系中的角色定位，以求从根本上构建适合公共品市场的政府规制行为。

　　贾海彦，1976年12月出生。2000年7月毕业于山东大学经济学院财政学专业，获经济学学士学位；2003年7月毕业于山东大学经济学院财政学专业，获经济学硕士学位；2006年7月毕业于山东大学经济学院财政学专业，获经济学博士学位。2006年7月至今，在山东经济学院公共管理学院劳动与保障教研室担任副教授、社会保障专业硕士生导师。在《文史哲》、《改革》、《中央财经大学校报》等国家级重点期刊发表论文20余篇，其中数篇被人大报刊复印资料转载，参与多项省级课题。