新公共管理视域下的中国行政改革研究

　　20世纪后期，全球化、信息化与国际竞争加剧的时代背景以及政府自身面临的财政、管理与信任危机，使西方国家政府遭遇前所未有的挑战，要求政府改革的呼声此起彼伏。在公共选择理论、委托代理理论以及治理理论的支持下，从20世纪80年代开始，西方各主要发达国家掀起了政府改革的浪潮。各国的改革在广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革，即表现形式都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制组织的政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。这起政府改革浪潮被统称为“新公共管理”。西方国家的新公共管理运动涉及行政管理体制和政府活动的各个方面。但改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容也主要是围绕政府功能的重新定位、政府公共服务提供方式的转变、政府内部管理体制改革以及政府部门引入私营部门管理技术等四个方面来展开。改革的措施包括：通过放松政府对经济活动的规制以及国有企业的私有化实现优化政府职能的目的；通过合同出租、公私合作、使用者付费以及凭单制度打破政府对公共服务的长期垄断，实行公共服务的市场化，以期减轻政府财政压力、提高公共服务水平；通过放松政府内部规制、变革文官永业制、淡化政治中立原则以及分权化改革对政府内部管理机制进行调整；通过在公共部门引入顾客导向以及绩效评估等私营部门的管理方法，增强政府的回应力，提高政府的绩效。新公共管理改变了传统公共行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共部门管理实践在理论上的总结，反过来又成为公共部门管理改革实践的指导思想。新公共管理已成为一种不同于传统公共行政范式的新范式。然而，尽管新公共管理喊出了“摒弃官僚制”的口号，对理性官僚制展开了激烈的批判，其锋芒直指理性官僚制的组织结构与其所蕴涵的理性、非人格特征，但是改革的结果证明，新公共管理作为一种新的公共管理范式，其实质并非对传统的官僚制模式的全面摒弃，而是随着行政生态环境的变化，以市场化运作模式和私营部门的管理方法对传统的官僚体制进行的一次修正。“摒弃官僚制”仅仅是针对官僚制过度发展带来的弊端的一种激进口号。新公共管理是发达国家为迎接后工业社会和经济全球化的挑战而进行的政府管理革命，其目的和使命是探索适应后工业社会和全球化竞争需要的未来政府治理模式。它对我国当前的行政改革具有重要的启示和借鉴意义。一方面，新公共管理对我国行政改革具有先导性作用。这是因为：第一，新公共管理有助于扩大我国行政改革的视野。新公共管理综合运用多学科理论与方法来研究公共管理问题：它将公共部门的管理主体扩大到除政府以外的各种非政府组织、各种社会团体甚至私营部门；它直接利用私营部门管理领域所发展起来的许多理论和方法对公共部门管理进行深层次的改革。这些超出了传统公共行政学的范畴，拓展了政府改革的视野。第二，我国同样面临全球化对政府能力提出的挑战。第三，我国同样面临多元化社会对公共行政的挑战。第四，我国同样面临改革公共服务供给机制以提高公共服务水平的任务。第五。，新公共管理的放松市场规制以及市场化取向与我国经济体制改革有一致性。第六，新公共管理在公共行政领域引入私营部门管理方法对我国有极大的借鉴作用。另一方面，国情差异决定我国不能完全照搬新公共管理。这主要是因为：第一，我国的基本经济制度与西方国家不同。我国生产资料的社会主义公有制决定了我国不能像西方资本主义国家那样对国有企业进行大规模私有化。第二，与西方发达国家于20世纪后期相继步入贝尔所说的“后工业社会”不同，当前，我国社会现代化进程总体上表现为由传统农业社会向现代工业社会的转型。第三，我国公务员制度成熟度与西方国家不同。西方国家根据理性官僚制发展起来的公务员制度已有100多年的历史。我国的公务员制度经过10余年的运作，尽管在制度建设上取得了很大成绩，但在现实工作中仍有许多不完善之处，如公共行政领域普遍存在的理性精神阙如、法治意识淡薄、监督制约机制不足、专业化水平不够等问题。第四，我国市场经济发展程度与西方国家不同。推行新公共管理的西方国家都属于成熟的市场经济国家。目前，我国仍处在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程之中，市场经济的发展程度不高。第五，我国非政府组织发育程度与西方国家不I司。西方国家的非政府组织无论在数量上还是在质量上都非常成熟，而我国的非政府组织无论在数量上还是在质量上都才刚刚起步。

　　徐增辉，男，汉族，中共党员，1974年出生于四川，法学博士。1998年、2002年、2006年于吉林大学分别获得学士、硕士和博士学位。现在华南师范大学从事教学和科研工作，主要学术研究领域是公共管理与公共政策。参与过两项省级课题，在国家和省级刊物上发表文章20余篇。