从公共物品理论中寻找行政合法性的根基，是一项全新的事业，但笔者认为仍然有必要对前人的相关研究做一些简单的交代。首先，是行政合法性的概念。政治学所讨论的合法性取决于国家能否获得公民的同意，法律中的合法性概念则恰恰相反，它只关注公民的行为是否获得国家（通过法律表达）的同意。行政合法性是指国家或其他公务组织的行政行为是否合法，它首先是政治学意义上的概念，然而同时又包容法律意义的合法。行政行为处于国家主权和公民之间，对公民而言它代表“官方”，但在法律面前，行政主体又和公民一样，是法律的“臣民”。作为官方意志的体现，行政行为的合法性最终来源于公民们的同意，但在立法已经获得公民同意的条件下，行政行为对法律的服从也就是对民意的服从，因此政治意义的合法性完全可以包容法律意义上的合法性，但反过来不一定能成立。如果行政完全被法律所吸收，行政只是对法律的机械执行，那么行政行为的政治合法性与合法律性就完全等同。如果法律不能吸收行政职能的时候，政治合法性大于合法律性，行政合法性还必须考虑法律以外的其他因素，行政法学通常称为“合理性”，从法学的立场来看，合理性仍然属于合法性的范畴，但不同于合法律性。
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