中国地方政府的零基预算改革

　　零基预算（zero-based budgeting），作为一种决策理性的回归，在公共预算演进的过程中扮演了重要的角色。但是，从实践来看，零基预算并不是很成功，在上个世纪70年代初期开始实行，到了80年代中期逐渐淡出人们的视线。国外学者们的大量研究证明，零基预算并不适合公共部门采用。有趣的是，中国政府在上个世纪90年代末开始大力提倡并推行零基预算。财政部建议中央部门编制部门预算时采用零基预算的方法。各级地方政府也掀起了零基预算改革的热潮。那么，为什么零基预算——这种已经被理论和实践检验并不适合公共部门采用的预算方法——会在中国兴起？这是本研究的一个核心问题。为了找出答案，作者首先研究了美国零基预算的实践，并且对美国零基预算改革的影响和利弊作了详细的分析。接着，作者根据经济条件、地理位置和实行零基预算进程的不同，选取了四个地方政府作为四个案例分别进行了个案分析和案例间的比较分析。研究结果显示，虽然中国地方政府的官方文件宣称零基预算已经在国内普遍实施，但是在实际的执行过程中，中国的预算方法更像是目标预算（target-based budgeting），而非严格意义上的零基预算。通过零基预算在中国和美国实施情况的比较分析，可以看出，零基预算所依赖的理性决策原则和公共部门的预算决策过程差别很大。改革者的初衷并不是要建立一个完整的零基预算体系，而是要解决财政部门和支出部门之间的行政控制问题，即财政部门通过一系列规则的制定来规范支出部门的预算行为。同时，这项研究发现：财政能力、技术支持、组织学习能力和制度约束是影响地方政府预算改革的重要因素。也正是在这四个关键因素的影响下，中国的零基预算改革只是构建现代预算制度的一个起步阶段。本研究是一个描述性研究，因而采用了定性研究的设计，应用了综合案例的方法。作者选取了两个省和两个市作为四个典型案例，同时也对美国和中国的零基预算改革进行了比较，探讨了公共部门应用零基预算和公共部门预算决策的一般性问题。为了提高研究的有效性和可信度，作者运用了多种数据分析技术，包括多角策略（triangulation strategy）、同行审阅（peer review）和自我评估（self-evaluation）。本研究着眼于零基预算改革实践，最终的目的是发现关于中国预算改革的一般性问题。从公共预算演进的过程来看，改革者们一直试图通过预算方法上的技术革新来提高预算决策的科学性。但是，这些建立在理性假设基础上的预算改革无一因遵照改革者的设计而取得彻底的成功，究其原因，就在于公共预算与私人预算有着本质的差别，它并非按照市场原则来分配资源。资金供给者与分配决策者的分离使得政府预算决策必须按照既定的规则和程序来制定，而这些规则和程序制定得是否合理，是否能够真正约束预算参与者的行为，很大程度上取决于客观的预算环境。这个预算环境就是特定时期政府预算管理所面临的现实条件，包括技术条件，也包括经济的、文化的、组织的、制度的等多种条件。这些预算条件往往和改革者理想化的设计相冲突，使得基于理性设计的预算改革不能完全落实。因而，某一国家某一特定时期的政府预算管理实践总是在理性的设计与现实的条件之间寻找一个平衡点。

　　牛美丽，2005年获得美国内布拉斯加大学公共行政学博士学位，现为中山大学政治与公共管理学院行政管理学副教授，中山大学行政管理研究中心研究员。研究领域包括公共预算、比较公共行政。目前已经在国内外学术期刊发表论文多篇。