对口支援的运行机制及其法制化

　　对口支援早就产生，汶川地震灾后恢复重建的对口支援所取得的显著成效更是令人深受鼓舞并充满期待。在汶川地震灾后恢复重建的工地上，我们看到的是一片热火朝天的场面。来自祖国19个省市的对口支援建设者们发出南腔北调的吆喝声。他们把灾区当作第二故乡，他们发明了“5+2”、“白加黑”工作法，他们建设了比自己家乡的还要好的学校、医院并为之而骄傲……援建者们的到来温暖着灾区人民的心。他们的生活热情鼓舞着灾区人民的信心，他们的辛勤劳作日新月异地改变着灾区的面貌。灾区人民正在和援建者们一起，用智慧和勤劳建设着更加美好的家园。汶川地震灾后恢复重建对口支援的成功运行，打破了人们的种种疑虑。援建初期，曾有人质问凭什么要别的省市无偿帮助受灾地区恢复重建。援建期间，不少人心存疑虑，追求本地经济利益最大化的地方政府对另一地方的无偿援助能持续多久？然而，对口支援出乎意料的成功不仅打消了人们的疑虑，而且受到社会的持续关注。官员们在探讨如何把它建立为一种以强扶弱的长效机制，商人们在挖掘这样的区域合作所隐藏的巨大商机，学者们则在探索这种对口支援方式成功背后的运行机制及其动力。汶川地震灾后恢复重建的对口支援是怎样运行的？它为什么能够取得这样丰硕的成效？它的运行还存在什么问题？这是人们高兴之余希望明白的问题。探讨这些问题具有重大的理论和现实意义，因为如果我们能够在理论上揭开汶川地震灾后恢复重建对口支援成功运行的秘密，总结提炼出对口支援运行的一般理论，并据此在实践中让这种成功持续，那么就会提高我们的国家抵抗包括地震、洪水等各种自然灾害的能力。让一些地方先发展起来、然后带动欠发达地方共同发展的“两步走”战略就可能由此找到一条新的、符合实际的路径。团结互助、共克时艰的民族精神就会在支援与合作中得到凝聚和升华。基于此，探索“对口支援为何能成功运行以及如何持续运行”这个问题就成为本书的主要研究任务。对于这个问题，既有研究注重总结对口支援的经验，分析存在的问题并提出相应对策。其中也曾提出对口支援的制度化问题，但却没有进行具体深人的研究。本书拟突破学界对对口支援的总结经验式研究以及对其制度化的浮光掠影式的探讨，拟以汶川地震灾后恢复重建的对口支援为个案，尝试综合运用实证分析、价值分析、规范分析等法学研究方法，对对口支援的运行机制进行考察，并对其法制化提出初步构想。在本书中，我们力图弄清楚汶川地震灾后恢复重建对口支援从启动到实施的整个过程及其运行机制，然后从事实中提炼出对口支援的一般理论，据此提出构建相应法律制度的基本思路。围绕“对口支援为何能成功运行以及如何持续运行”这个问题，我们拟分别探讨如下几个具体问题：（1）对口支援是如何启动的；（2）对口支援是如何运行的；（3）对口支援运行规则的法律属性是什么；（4）如何将对口支援的运行规则法制化。按照上述设想，本书除了导论和结论以外，共分五章。导论在于提出本书要研究的问题，回顾已有研究状况，指出本书的研究方法和基本思路。 第一章回答上述第一个问题，目的在于考察汶川地震灾后恢复重建对口支援的启动过程及其推动机制。巨大的灾难令灾区难堪重建重负，国家投入在那个特定的时候遇到财政制度的障碍。金融危机冲击、奥运会期临近、灾区稳定压力又对加大灾后恢复重建力度、加快灾后恢复重建进度提出更加紧迫的要求。这是灾后恢复重建的现实背景和制度缺憾。于是，举全国之力、动员一切资源开展灾后恢复重建既是基于现实政治体制下惯常的有效举措，也是中央政府的理性选择。对口支援就成为汶川地震发生后，中央政府在那个特殊的时空背景下的应急之作。中央政府制定具体方案、召开最高级别会议作出专门部署。各对口支援省市高度重视，以超乎常规的迅速行动表现出对中央政府决策部署的坚决拥护和积极响应。可以发现，救助灾区人民的道德合法性和提升灾区发展水平的政治追求是中央政府发动对口支援的原动力。威权政治体制在对口支援中发挥了极大功效。政治动员成为对口支援的直接动力。 第二章探讨对口支援是如何运行的，重点分析对口支援运行模式的演变。在政治动员的强大功效下，对口支援省市承担了人力、物力和财力支援的巨大责任。从援建关乎民生的城乡住房、公共服务设施和基础设施，到开展智力支援和产业帮扶等单边支援，对口支援省市的积极作为表明对口支援省市全面准确地执行中央政府的决策。当受灾地区民生得到基本保障以后，对口支援由单边支援逐渐通过建设产业园区、引进企业入园、扶持特色产业发展等方式走向双向互动的对口合作。伴随运行模式的演变，对口支援在运行机制上由政治动员、行政指令演变为对等协商、市场运行，在行为动机上由无偿支援演变为互利共赢，在行为依据上由行政文件演变为合作协议。这表明，地方政府以自身实践推动了对口支援的运行从执行政治任务转变为履行法律义务。 第三章同样探讨对口支援是如何运行的，但重心在于探讨对口支援运行模式演变对中央政府与地方政府关系的影响．。对于地方政府在对口支援运行中变通执行中央决策的行为，中央政府由宽容、默认转向支持，使对口合作成为整个对口支援政策的一部分。而且，地方政府开展对口合作的行为方式还促成中央政府部门改变自己的行政方式，主动展开与地方政府的对El合作。部省协议的出现，使中央政府部门对于地方政府的业务指导由行政指令方式转变为对等协商方式。平等协商、互利共赢的行政合作在中央政府部门与地方政府之间悄然展开。 第四章追问对口支援运行模式演变后的运行规则的法律属性。本章在梳理行政契约理论的基础上，分析了对口支援中出现的政府之间签订的各种协议。提出对口支援中政府之间签订的各种协议乃是不具有行政法律关系的行政机关之间在自愿基础上，平等协商达成的追求互利共赢利益的协议，所约定的事项超越了有关行政机关的法定职能，是对其法定行政职能以外事项的另行约定，体现了意思自治的私法精神。政府问协议模式的出现开启了政府间契约式协作的时代，表明中央政府与地方政府之间的关系由命令与服从的行政关系演变为既有行政服从又有对等协商的关系。地方政府之间的关系也由区域竞争关系走向互利合作关系。政府问法律关系的变化，是政府及其部门追求和实现利益的途径，以及当前市场经济体制特性和政府主导经济发展现状双重因素作用的必然选择，阐释了行政法领域贯注私法精神的现实必要性。 第五章探讨对口支援机制如何法制化的问题。在促进东部地区扶持西部地区发展、内地支援少数民族地区发展、引导发达地区与欠发达地区合作，以及深化生态效益补偿等领域，对口支援机制具有宽泛的适用价值。但对口支援在汶川地震灾后恢复重建的成功实践背后，其机制的运行还存在诸如行政指令明显、对口结对不平衡等问题。因此，构建相应的法律制度进行矫正和固化就显得十分必要。本章在从社会学和伦理学角度论证了对口支援的正当性后，遵循汶川地震灾后恢复重建对口支援运行模式演变和运行的规律及其带来的政府间行为关系的演变，提出了对口支援法律制度的构建应当采用公法和私法交融的方式，即将私法的契约精神和制度引人政府之间的合作协议的协商之中，完善如横向财政转移支付制度、官员激励机制等行政法律制度，使对口支援法制化、常态化等设想。 结论部分是对“对口支援为何能成功运行以及如何持续运行”这个问题的总结性回答。通过上述的分析和提炼，本书最后的结论是，政府问契约式协作机制及其法制化是对口支援能够成功运行以及持续运行的深层次推动力和保障。

　　刘铁，1965年10月生，安徽省濉溪县人，四川省人民政府法制办公室副主任。西南政法大学法学学士和硕士、西南财经大学法学博士。主持30多部四川省地方性法规、行政规章起草论证工作，负责四川省人民政府汶川地震灾后l恢复重建法律问题、四川省基层民主建设、四川省行政审批制度改革等多项专项课题调研。曾于2002年7月至2003年6月在香港地铁有限公司参加岗位培训，2005年9月至2006年3月在美国佐治亚大学访问并在佐治亚州公共服务委员会参加岗位培训。近年来在《社会科学探索》、《法学杂志》、《农村经济》、《软科学》等刊物发表论文20余篇。