通过跨境高等教育促进能力建设 什么是跨境高等教育？跨境高等教育是指跨越国家司法管辖边界，在高等教育领域中出现的人员、专业、提供者、课程、项目、研究和服务的流动现象。跨境教育是教育国际化的一种现象，也是发展合作项目、学术交流项目和商业活动的组成部分。本书主要分析学生、教育项目和提供者／机构的流动现象。一般而言，学生的流动性相对较小，但在过去十年中，其流动性以前所未有的速度在发展。另外，海外高等教育也通过学术参与、特许、设置分校或其他组织形式得到了迅速发展。这些趋势无论是对于发达地区还是发展中国家的政策制定者和教育利益相关者都提出了新的课题。 为什么高等教育对能力建设至关重要？近年来在制定政策时，由于对基础教育的强调，导致一定程度上忽视了高等教育在能力建设中的重要性。能力建设是一个过程，在这个过程中，随着时间的推移，个人、组织和社会作为一个整体，形成、调整或保持了成功处理各种事务的能力。在有些情况下，能力建设取决于高技能的获得，以及对个人进展情况的调控。高等教育通过培养推动国家发展的各行各业的劳动力，包括教育领域，以及培养统计学人才和政策分析人才（他们衡量国家发展的程度以及监测发展目标实现与否），从而推动能力建设。 在能力建设过程中，国家为什么应当考虑跨境教育？有些国家的国内高等教育无法满足公众需求，它们转而通过吸收海外教育经验和知识来提升其高等教育系统的质量。首先，跨境教育毫无疑问能够帮助高等教育快速扩大规模，并提高国家高技能人力资源的储备；其次，跨境教育在教育服务质量及其相关性方面对教育者和教育机构提供了参照的基准，通过在制度和体制方面的合作，有效地促进了组织学习；最后，跨境教育增加了国内教育体系的多样性和选择性，从而有利于推动教育的良性竞争和质量的提高。长期以来，学生和教师的流动都被看成是国家能力建设的一种策略。现在，各国也应该考虑在哪些条件下，教育项目和机构的流动在其特定的背景下可能会产生积极的外溢效应。教育输出机构也应该考虑他们如何才能帮助教育输入国从跨境教育中获益。 跨境高等教育能够促进能力建设吗？跨境高等教育有利于发展能力，但它并不是万能药。它也可能对能力建设产生消极影响：即使海外项目的国内合作方通过了认证，该项目的质量仍然会存在问题，那些伪劣项目的提供者会打着跨境教育的幌子来投机经营；跨境教育仅仅是一种输入力量，对输入国的教育体系和教育发展不会有太大的影响；学生流动和海外资质的获得对人才流失造成的损失可能会大于国家对合格人力资源储备的增加；如果海外教育项目针对的仅仅是富裕家庭，那么它有可能激化公平问题；另外，海外教育项目可能不符合地方教育需求，或者和本土文化不相适应。跨境高等教育也可能对能力建设起不到促进作用，因为其规模之小，不足以产生大的影响。最后，由于收入和生活水平差异，人们常常难以支付跨境教育的费用，因此，在有些情况下，跨境教育只有作为援助机构资助的项目时才是一种现实性的选择。这些挑战或多或少地取决于跨境教育的形式，同时这些挑战也是具备合理的教育规章制度的国家应该考虑的问题。这些规章制度不仅包括对境外教育项目的规定，而且包括对国内教育的规定，如对国内外教育项目的认证、质量保障，对海外资质的认定，以及教育机构和学生对公共资金投入的使用，等等。 跨境教育对能力建设的积极影响表现在哪里？学生流动确实有助于能力建设：在34个国家和地区（见第二章表2—2）当中，其国内学生在海外学习的人数占国内高等教育入学人数的20％以上。人们普遍认为，学生和学者的流动能给发展中国家带来最前沿的知识和研究方法。然而，也很少有迹象表明，新形式的跨境高等教育能够直接促进国内高等教育能力建设。这主要是因为跨境教育是新近才出现的一种现象，而且其规模相对较小。尽管马来西亚、中国、新加坡、阿联酋（迪拜）等一些国家（地区），一直以来都在有意识地通过跨境教育来促进高等教育能力建设，但其效果却难以评价。其他一些国家如南非，对境外教育项目的质量和影响则更缺乏实际的经验。还有许多国家甚至根本没有经历过跨境教育的重大发展。尽管如此，国际跨境教育的发展仍然将私立教育项目的质量保障和监控作为最新检查内容，包括尚无跨境教育或跨境教育不发达的地区。这种意识的提高，无疑向能力建设的提升迈进了一步。 商业性的跨境教育有利于能力建设吗？特别是当发展性援助和奖学金项目存在着明显的预算限制时，商业性的教育项目便极有可能快速发展。更甚者，商业性的教育项目在一定程度上诠释了能力建设政策，给国家和个人带来了更多的互惠利益，而且提供了更多的教育选择。对任何私立教育项目来说，如果不是由专门的奖学金或贷款计划来资助，商业性的教育活动由于只对有钱阶层有利，因此极有可能产生不公平并最终阻碍能力建设。在一些援助国，随着跨境教育成为一种输出产品，跨境教育的发展性援助项目日益减少：在一些收入较低的国家，商业性的跨境教育实际上不可能发展，除非其国内存在相当数量的中高收入阶层。如果国家在其能力建设策略中选择利用商业性的跨境教育，那么恰当的做法是充分利用贸易协定，如《服务贸易总协定》（GATS）。 质量保障中的能力建设 什么是质量保障？如何保障质量？高等教育质量没有普遍认同的定义，而且确实也没有统一的标准来衡量它。但是，由于博洛尼亚进程（BolognaProcess）的影响、和谐学习的需求以及因流动带来的证书认证需求，作为开发统一质量标准以及为教育利益相关者提供信息的一个有效途径，质量保障变得日益重要。目前人们集中于关注质量保障的方法，对质量保障实践的普遍认识也日益达成共识。但是，由于各个国家的背景各异，其质量保障的目的也会不同——要么是保护消费者免受劣质教育之害，要么是激励引进更好的教育服务。系统的质量保障活动能给政府、学生、雇主和社会提供关于高等教育机构和项目方面的有效信息，这些信息能够增加机构和项目的绩效、透明度，从而帮助政策制定者、机构领导、学生和雇主做出理性的选择。 有效的质量保障体系和活动具有什么特点？独立运行是提高质量保障进程的合法性的关键。为确保质量保障体系在政府之外的独立和有效运作，必须制定合法的质量保障框架。在有些国家，与高等教育相关的法律替代质量保障体系，成为唯一的质量监控形式。目前有多种质量保障机制，不过国际上对质量保障的一般性原则逐渐达成共识，并对质量保障方法也都有了一致的认同，更加倾向于建立质量保障机构，对教育体系进行质量监督。特别是在高等教育学生学习评价领域，如何准确、及时、有效地收集数据资料依然是一个难题。质量保障需要足够的财力和人力，这两者决定了质量保障的深度和广度。为了使评价活动更有意义，质量保障过程不仅要提供信息，而且要与奖惩联系起来，奖励是用来激励教育机构做出更好的成绩，促进质量意识的养成，而惩罚是为了处罚那些劣质教育提供者从而保护教育利益相关者的权益。 跨境高等教育质量保障的内涵是什么？全球许多质量保障机构甚至还没有开始考虑跨境教育方面的问题。因为对于质量保障体系来说：首要任务是确保现有高等教育机构和项目质量的提升。在有些情况下，其质量保障对象不包括国内私立的机构或项目；而在另一些情况下，又不包括公立的机构或项目。但是，政府希望向教育利益相关者保证，学生接受的教育达到了规定的最低标准，无论其教育是什么类型——公立的或私立的，国内的或国外的。在规定的最低标准中，输入国应当尽力给跨境高等教育的海外提供者制定明确的政策和策略，当跨境教育涉及入学、公平、劳动力市场和资金等相关方面的问题时尤其如此。这类讨论被看作是整个能力建设计划的一个重要组成部分，因为跨境教育能够填补国内教育的许多空白。所有相关的政府机构（如教育、贸易、科技、卫生等部门）都应参与制定政策。通过有效的监管框架和质量保障体系，可以监督和检查跨境教育提供者对当地政策的执行情况。对当地跨境教育来说，政策制定者应当考虑质量保障机制如何促进其充当好一个调控者的角色，这些想法不仅仅局限于跨境教育领域，就整个质量保障体系而言，还应该扩大到和实践中重大决定相关的更大的背景中去。 《服务贸易总协定》背景下的高等教育服务自由化：贸易谈判中的能力建设按照《服务贸易总协定》做出的承诺会带来什么益处？《服务贸易总协定》通过建立更加透明、预测性更强的合法机制，来改善投资环境，提高高等教育吸引外资投入的力度。而这些新的投资反过来又为高等教育的能力建设提供了资金和技术支持。同时，必须认识到，《服务贸易总协定》无法解决高等教育服务中的升学问题。当国家决定允许私立机构参与高等教育时，《服务贸易总协定》在补充政策决定中仅仅起到一个提高投资者信心的作用，而国内因素包括高等教育体系的状况和特点，国家的经济、社会和政治方面的特点仍然是占核心地位的因素。 作为世界贸易组织（WTO）成员国之一，如果在高等教育服务方面未作承诺。其政府调控能力意味着什么？如果在特定领域未曾作过任何承诺，仅仅是制定了一些有限的条例，那么在这之中最重要的应该是最惠国（MFN）待遇原则（例如这些国家未将所讨论的部门列入其最惠国待遇免除的清单之中）。假如政府仍然有权力阻止海外势力进入国内教育领域，最惠国待遇似乎没有对政府在高等教育服务中的控制权产生影响。 如果对高等教育服务作出承诺被认为是有益的事情，那么对公立大学又意味着什么？在政府职权允许下，创业服务的确切范围还很难确定（《服务贸易总协定》第1条第3款）。同样，对高等教育服务作出承诺的国家，通过解决争议的例子，可能会发现那些被认为超出《服务贸易总协定》范围的政府服务，实际上是被特殊的承诺所涵盖的。 从政府依然对教育服务提供方具有政策监控权来看，这些承诺事实上又意味着什么？一旦作出特定的承诺，也就意味着要担负起其他更大的责任，特别是关于市场准人和国民待遇方面的责任，高等教育服务的关键是国民待遇。扩展到公立大学的一些措施，如果恰巧在《服务贸易总协定》范围之内，对同样的海外教育服务和服务提供者来说可能会促进平等待遇。在没有适当限制的情况下，政府就会被要求对相关的教育服务或提供者扩大经济和其他方面的收益。否则，根据《服务贸易总协定》第11条中的承诺，此情况属于违约，需要通过贸易减让或商业性同等影响的报复性措施赔偿其中的损失。尽管人们还很难判断在满足高等教育的发展目标方面，海外教育提供者与国内教育提供者的差距，但是政府应当意识到那些可能出现的后果。 如何才能解决这些问题？除了清晰地陈述条款和对规定条款建立客观的标准之外，准备在高等教育服务领域作出承诺的国家还应当考虑对这些服务领域的承诺作出一些适当的限制。在这方面，《服务贸易总协定》允许有一个较大的弹性幅度。成员方对私立机构可以作出一些特定的承诺，或拒绝接纳公立机构，或对公立机构和市民的公共资金、补贴和其他公众利益作出限制。在2006年春天，许多世界贸易组织成员方在关于私立教育服务提出的多边要求中就反映了这些方面的内容。 如何看待其他现有的义务？它们是否会限制国家调控高等教育服务的能力？一旦在某一领域作出了承诺，就会运用到其他一些条例，对高等教育来说，这些条款中最重要的就是与调控措施相关的内容，《服务贸易总协定》第6条就包含了这方面的内容，尤其是其中的第1款和第5款。仔细看一下这些条款就会发现，它们似乎并没有影响到政府对提供高等教育服务活动进行调控方面的政策。第1款仅仅适用于“行政”方面的调控，并不涉及其实质性方面的内容，第5款包含了其实质性方面的内容，但有两个重要的限制条件：被讨论的措施无效，且损害了具体的承诺；当作出承诺时，没有被合理地看作是世界贸易组织的成员方。在实践中，这意味着至少在1995年已经采用的所有措施都应当排除在外。 还有哪些条款正在制定中？依据《服务贸易总协定》第6条第4款制定的关于国内规制方面的相关规则，对政府自由调控高等教育服务产生了潜在的影响，这不仅体现在确保质量方面，而且体现在其他政策目标方面，如公平问题。有早期迹象表明，政府将不会在这个领域制定可能会限制其调控教育服务活动主权的规定。然而，鉴于高等教育质量保障和实现其他社会目标的重要意义，这些贸易谈判需要政府密切监控，尤其是需要教育团体和其他教育利益相关者的参与。 《服务贸易总协定》中的互认关系如何？对于成员方来说，目前《服务贸易总协定》框架中有关认证方面的规定给了他们相当大的灵活性，使成员方可以按照合适的尺度来调整其认证。第6条第4款关于国内规制方面的新规定有利于促进多边互认，在这方面，特别是与资质要求相关的谈判进展和程序可能非常有用，一些不可避免的微妙的问题和监管主权也与此有关，而且同样要求有教育团体的积极参与。 结论跨境高等教育是促进能力建设的一个有效途径，输入国、输出国及其机构在其发展策略中都应予以考虑。对输入国来说，在获得跨境教育带来的利益时，有效的监控体系是非常重要的。迎接跨境教育带来的挑战和机遇，通常需要重新考虑整个高等教育的政策体系，而不仅仅是跨境教育方面的政策。正如《保障跨国界高等教育办学质量的指导方针》一书中所概括的，一个有效的质量保障框架无疑非常重要，但根据各个国家的具体情况，质量保障框架可以采用不同的形式。最后，随着教育服务贸易的增长，以及教育被纳入《服务贸易总协定》，各国及其教育团体应当对贸易协定作出更加专业化的理解。这些协定在各国能力建设策略中是有效的工具，而且作出某些承诺的后果和不确定性也能够得到更好的理解。不管各国选择了什么样的发展策略，它们都应当考虑跨境高等教育是否成为其发展策略的一部分，如果是，它又该如何发挥作用。
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