中国区域政策法制化研究

　　中国区域政策法制化在当前中国区域经济理论发展中具有重要地位及实践意义，笔者进行了大量的国内外文献及资料的搜集及研究，希望可以在这一领域贡献自己的一份力量，并结合自己的工作实践，在前人的理论基础上，提出了自己的一些初步想法。正如我们所熟知的，无论在过去还是现在，国外还是国内，不同区域的经济发展可能会由于地理位置、自然环境、历史文化以及政治制度等多种因素的改变或制约，而呈现一定的区域差异的特点，而且会在某些地区、某些时间和区域内表现得更加显著。中国作为世界上国土面积较大、人口最多的发展中国家也不例外，我们不仅在经济发展总体水平上比较落后，区域之间的经济差异也有扩大的倾向，区域政策存在泛化、碎片化的趋势。尽管中国特色社会主义法制建设近年来取得了辉煌成就，但是在某些方面我们做得还不够，比如，我们没有建立区域发展法律体系，没有专门的全国统一的区域政策制定和执行的监管部门，没有区域政策的监督评价体制、机制和工具。我们需要系统地思考在市场失灵和政府失灵的状态下，如何确保区域的正常发展，比如，如何既发挥区域经济优势又维持区际经济公平、如何既加强区域经济合作又维护市场自由竞争以及如何既保持区域经济跨越式发展又保证可持续发展，这些都是当前摆在我们面前的重大课题。而以上的这些问题的解决，都需要通过具有更持续、更稳定和更有权威性的立法来实现，即区域政策法制化。在笔者看来，区域政策法制化的首要原因是相关法律的缺失从而导致利益冲突不断；而使区域政策最终走向法制化的重要推动因素则是区域政策的影响力无法与法律、法规所带来的权威性、严肃性和强制性相匹敌。同时，区域政策法制化亦可从“市场失灵”和“政府失灵”两个角度找到理论依据。研究区域政策法制化的确有很重要的意义，它是依法治国建设法治政府的有益尝试，是完善中国特色社会主义法律体系的具体实践，为推进我国区域经济一体化提供法律保障和依托，也丰富了区域经济学的理论体系，同时也是社会主义和谐社会的应有之意。总体来说，国外在这方面的研究比较早，经验也比较丰富，但跟我国国内的情况不尽一致，国内有关区域政策法制化方面的著作和材料十分鲜见，因此研究起来也比较困难，只能更多地依靠工作中的积累和实践中的感受。实际上，确切地说，国外尤其是发达国家法制意识比较强，他们很早就重视立法的重要性，做很多事情都是立法先行，并且较早地建立并完善了法律体系，树立了牢固的规则意识，同时对于违反规则的个体的惩罚是比较严厉的。而我们国家治理国家的手段并不仅限于法律.法律之外还有道德、传统、乡约民规、政策等等，很多事情都是在实践中获得了较为成熟的经验之后才考虑上升为法律。所以，我国确确实实存在区域政策法制化的问题，而国外，严格意义上讲，没有与我国相对应的政策法制化问题，不过国外的经验仍然可以为我所用，为我们提供参考。《中国区域政策法制化研究》从问题人手，提出了由于当前相关法律缺失、区域政策权威性、稳定性不够以及发挥作用不充分等问题的存在，区域政策法制化的现实需求很强烈。此外，还有区域政策法制化需要注意的问题和区域政策法制化的后评估问题。明确了以下概念：区域政策、法制化、“法制”与“法治”以及“法制化”与“法治化”的异同与关系。并重点研究了如下问题：一是我国区域政策的发展历程及遇到的问题和不足；二是总结并分析国外区域政策法制化的经验；三是提出我国区域政策法制化及后评估的对策和建议。《中国区域政策法制化研究》分别从区域经济学、法学和组织管理学等理论层面分析了区域法制化的重要理论根源和意义。另一方面，《中国区域政策法制化研究》对我国区域政策发展历程及趋势着重进行了分析。首先，梳理了该领域的主要区域经济理论，比如，杜能的农业区位论、韦伯的工业区位论、区域分工与贸易理论、平衡发展理论、不平衡发展理论，以及后来逐渐衍生出的点轴开发理论、网络开发理论、中心-外围理论、城市圈域经济理论等。其次，分析了新中国成立以来我国区域政策发展的历程、取得的成就和我国区域政策发展存在的问题与不足。最后，分析了我国区域政策关注重点的变化、我国区域政策法制化概念的引入和初探实践以及我国区域政策发展的趋势分析。同时，为了参考学习国外区域政策法制化的基本情况和经验，《中国区域政策法制化研究》亦收集整理了美国、德国、日本和欧盟区域政策法制化进程的资料。《中国区域政策法制化研究》的重点是我国区域政策法制化的发展路径选择这一章。这一部分对比分析了国内外区域政策法制化之异同；分析了我国区域政策法制化进程中应注意的问题，比如，我国区域政策法制化需要学习借鉴国外的经验和做法、一定要符合我国国情和实际、需要制定一部我国区域发展的基本法律、成立专门的区域经济管理机构以及要注意利益平衡问题等；提出了我国区域发展法律体系的建议，我国当前最需要制定一部区域发展基本法——区域发展法，区域发展法至少应包含以下几个方面的规定：区域发展机构、区域规划、区域分工与产业、区域发展协调、区域发展干预、区域生态保护等等；最后，结合自身的工作实践，提出了我国区域政策法制化的方法步骤和路径选择以及进行区域立法后评估的方法建议。在成文过程中的确遇到了不少难题。比如，（1）区域政策法制化涉及经济学、法学和组织管理学的相关理论，需要分析梳理三个学科的相关理论及其作用机理。比如，经济学与法学是什么关系，对区域政策法制化有何必然影响，如何运用经济学的分析方式来进行立法的后评估，如何运用组织管理学的理论来分析建立区域经济政策的专门机构的重要作用以及协调区域政策冲突实现区域主体利益最大化的意义。此外，《中国区域政策法制化研究》还分析了国外区域政策法制化的有益做法。（2）区域政策法制化实证分析中涉及国外多个国家的具体做法和数据的收集。区域政策法制化的实证分析是《中国区域政策法制化研究》的一个特色，也是难点。限于时间、精力、信息渠道等方面的原因，国外的有关资料并不十分容易获取，尤其是发展中国家的区域政策法制化的材料很难找。同时，限于国内在这方面的研究处于起步阶段，相关资料也十分匮乏，因此信息、数据的收集工作比较困难。（3）我国立法后评估制度尚在引入阶段，区域政策法制化的后评估需要一个过程。我国立法后评估是最近几年在立法实践中开展的工作，而且也仅限于试点和个别领域立法的尝试，并未大面积推开，公众对于立法后评估了解得也不多。因此立法后评估的群众基础还不够雄厚，社会氛围还没有大规模形成，而区域政策的法制化也刚刚起步，我国区域政策的法制化还完全没有到位，就更谈不上区域政策法制化的立法后评估了，因此这也是一个难点。但是区域政策法制化一定是将来发展的方向，而区域政策法制化后，为了提高立法的质量和执行的效果，一定要进行立法的后评估，这是发展的趋势，因此进行这方面的研究具有重大的现实意义。《中国区域政策法制化研究》的特色与创新之处以及主要贡献有：一是通过分析研究，明确提出并论述了区域政策法制化是区域政策发展必然方向的基本观点，看到这一点对我国依法治国、建设法治政府具有重要意义；二是从理论上较全面地阐述了区域政策法制化产生和发展的必然性，比如，地方政策冲突与不协调的现状以及经济与法制的相互作用关系是区域政策法制化的必然条件；三是初步构架了区域经济社会发展的法律体系，为下一步使区域政策实现大规模的法制化提供了参考方向；四是对区域政策法制化提出了基本对策和建议，即为区域政策法制化提供了具有可操作性的方法并分析了其在中国当前社会的适用性。当然，囿于作者本人的能力水平、时间精力以及篇幅的限制，不能对区域政策法制化所涉及的问题面面俱到，分析阐述也不可能做到天衣无缝，还有些待研究的问题需要进一步拓展。比如，区域政策法制化涉及的相关理论及其作用机理问题还不深入；国外的具体做法和数据的收集不够，尤其是发展中国家的做法和经验较少等等。此外，我国立法后评估制度尚在引入阶段，区域政策法制化的后评估需要一个过程，同时区域政策仍有存在的必然性和合理性等等。

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