加强农业支持力度的制度创新和政策调整对策研究

　　《加强农业支持力度的制度创新和政策调整对策研究》的研究结论与政策建议如下：一、七个方面的理论观点1．农业支持目标定位：农业生产稳定、农民收人提高、农业可持续发展和农产品竞争力提升。不同历史时期，随着国民经济发展、农业生产力水平提高、农业资源条件改变以及农产品供求关系变化，政府农业支持目标亦在不断优化，且呈现出多元化的态势。根据转型期中国农业资源、技术和文化要素特征，总结新中国成立后农业支持目标演进规律，我们提出应构建包括农业生产稳定、农民收入提高、农业可持续发展和农产品竞争力提升在内的中国农业支持目标体系。2．农业支持制度框架：财政投入支持制度、农业补贴支持制度、粮食价格支持制度和农业生态补偿支持制度。在构建农业支持目标体系的基础上，借鉴发达国家农业支持的经验，我们认为应从财政农业投入支持制度、农业补贴支持制度、粮食价格支持制度和农业生态补偿支持制度等多层面构建农业支持制度框架体系，根据农业发展对支持规模、支持结构、支持领域等方面需求的变化，对农业支持的规模、结构、方向、重点等进行动态优化。3．农业投人支持的现实问题：理念误区、政策遗漏、执行偏差和监督失灵。尽管国家不断加大农业投入支持力度，但当前政府农业投入仍然问题频生，主要源于政府农业投入支持的理念误区、政策遗漏、执行偏差和监督失灵，这充分表明仅有“加大”是不够的，这只能表明决策者的“决心”．而不能保证投入资金真正起到支农惠农的功效。4．农业补贴政策面临诸多困境：执行成本高、政策效应递减、政策初衷异化。一是补贴面积核准难，弄虚作假或其他违规现象屡禁不止：二是惠农补贴多头管理，缺乏协同机制，执行难度大、执行成本高、执行效率低：三是补贴标准较低，对农民生产成本补偿有限，粮食补贴激励效果不显著，政策效应逐年递减；四是只发不管、不跟踪，部分农户更改补贴资金用途，补贴政策初衷在实施过程中被异化。5．粮食价格支持模式：多元主体相互协作。粮食价格支持仅依靠政府力量是有限的，应通过政府、村组集体、农业企业、农民专业合作组织和粮食生产农户等多元主体相互协作来发展粮食生产、稳定粮食价格和提高农民收入。粮食价格支持模式有五条主线：政府一农户一粮食安全线、政府一企业（农民专业合作组织）一农户一粮食安全线、政府一企业（农民专业合作组织）一粮食安全线、政府一村组一农户一粮食安全线、政府一村组一粮食安全线。6．农业生态补偿机制：生态补偿的主体、生态补偿的客体、生态补偿的方式、生态补偿的标准。健全农业生态补偿机制，必须明确生态补偿的主体、生态补偿的客体，科学确定生态补偿的方式和生态补偿的标准。政府农业生态补偿支持是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、基层政府或农牧民为补偿对象，以国家农业产品安全、资源安全、生态安全和农村经济社会和谐发展为目标，以农业财政补贴、农村政策倾斜和新型农民培育投入等为手段的农业生态补偿方式。7．农业支持制度运行的保障机制：主体激励机制、政策协调机制、绩效评价机制、执行监督机制。由于历史和体制原因，农业支持政策在运行中长期存在政出多门、主体模糊、资金使用分散、运行成本高、多重代理、信息不对称、考评缺失以及监督失灵等问题，严重影响农业支持政策效应发挥。基于现行行政管理体制和财政体制的现状，为保证农业支持政策有效实施，应构建以政策协调机制、执行监督机制、绩效评价机制和主体激励机制为主要内容的农业支持制度运行的保障机制。二、五项政策建议1．加大农业投入支持力度。必须发挥财政资金的主导作用，逐步形成政府主导、社会参与、农户为主体的农业投入稳定增长机制和农业投人支持制度体系；规范政府职能，确立财政农业投人的方向和重点；要构建整合农业投人支持的协调机制，提高财政资金的使用效率。2．完善农业补贴政策。必须明确农业补贴的政策目标，即发展农业生产而非农民增收；优化农业补贴结构，补贴资金的配置应以生产性专项补贴为重点；增加农业补贴范围，重视食品安全和生态安全；调整农业补贴对象，新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。3．优化粮食价格支持政策。夯实国内基础，稳定粮食产量；调整粮食进出口结构，主动参与国际贸易；合理确定粮食保护价格，完善保护价制度；加强粮食供给和需求动态调节，完善干预政策。4．将农业生态补偿纳入法制化轨道。在中央层面，主要针对农业生态资源开发与管理、农业生态保护与农业生态系统服务功能改善、补偿资金投入与补偿的方针和政策等全局性问题进行立法；在地方政府层面，可以根据中央制定的法律法规结合各地的实际情况出台相应的地方法规政策及实施细则。尽快制定地方性的农业生态补偿实施办法，以法定形式明确农业生态补偿的补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式及补偿途径。5．健全农业支持制度运行的保障机制。健全政策协调机制，以解决目前行政管理体制和财政体制下的“条块体制”和各级政府“职责同构”带来的利益冲突对支持政策执行的影响，实现支持政策的整合协调；健全执行监督机制，以避免农业支持政策执行过程中，不同层级政府“逐级发包”形成的多级委托代理关系中，政策执行者逆向选择与道德风险行为的发生。保证农业支持政策的高效运行；健全绩效评估机制，以发现支持政策的漏洞，进而对支持政策进行动态调整，促进农业支持政策执行效率的提高：健全主体激励机制，根据评估结果，采取财政激励和行政激励等手段，激励相关主体加大农业支持力度。

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