进入18世纪中期，清代国家疆域范围、人口规模迅速扩大，但与此同时整个官僚行政体制却没有相应的扩张。“有限规模的州县地方政与治理与控制压力不断增加”之间的矛盾，促使清代统治中后期的州县地方政府不断改变行政策略与方式，通过“非法”下向分权、行政司法化及改变制度化治理为动态控制等途径，继续保持着对广阔乡村社会的控制力度并取得了显著成效。2.在清代地方行政运作过程中，处于最底层级的州县地方政府作为联接传统国家与乡村社会的“中介”，一方面需要按照以成文法、公文流转为基础的传统国家官僚行政制度的要求，将传统乡村社会呈散发、琐碎状态的日常生活场景转化为正式的、可被整个官僚行政系统接收的行政公文，从而进入正式的行政文书流转流程之中；而另一方面，则又需要将朝廷统一颁布的成文律令、政令转化为能够适应乡村日常社会的施政措施与行为规范，从而因地制宜地进行有效治理与控制。由此而论，在清代州县地方行政过程中“文字”阅读、书写能力本身实际即能够被转换为“一种特殊行政技术”。而正是借助这种文字行政技术的运用，传统国家能够依靠科举出身、“非专业化”的行政官员进行有效的基层治理与乡村控制。
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