本书结合静态的制度与动态的绩效，以抗战时期四川省的地方行政为中心进行考察，从而一斑窥豹，检讨国民政府在地方行政上的“规范”（即“善治”）和“失范”（即“败治”），分析其地方秩序“失范”的原因。其中，“规范”体现出南京国民政府对行政现代性的追求，即从衙门到政府，是中国地方政府近代化的趋势，也是中国治理制度变迁的重要体现；“失范”是本书重点研究的内容，即哪些因素导致了国民政府现代性努力的失败？ 通过对四川省1935—1945年地方治理情况的梳理与研究，发现异质的行政风格（既非具备工具理性的现代管理型行政，又非传统的高度统治型行政，而是介于两者之间的过渡型行政风格）、特殊的战时体制（过度动员造成地方财权与事权分离）以及国民党弱势“统治型执政党”的执政模式（非高度一元化的党政模式）等因素，制约和阻碍了地方政府的行政能力发展。地方民意机构与政府的互动，给地方政治秩序重建提供了有限经验；基层行政人员的低收入与高工作量、财权与事权分离后低下的经济绩效，加重了民众对政府的失望情绪，引发政府资源流失，导致政治不稳定。
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