中国财政改革发展战略研究：从十三五到2049

绪　论 现代国家治理目标下中国财政改革发展的背景与哲理思考
一、中国实现现代化战略目标的新阶段、新挑战和无可回避的全面改革
二、以包容性增长联结现代化战略目标的哲理思考和道路选择
（一）高屋建瓴统观全局的战略思维与“中国抉择”
（二）“政府万能”幻觉终归虚妄，“福利赶超”过程难在戒急
（三）财税服务全局的理性大前提：“真正让市场起作用”

第一部分 中国财政改革发展的回顾反思与国际经验
一、公共财政对全面改革的支撑
（一）1994 年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献
（二）分税制内洽于市场经济体制
（三）完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识
（四）公共财政为建立现代财政制度奠定良好基础
二、现代国家治理目标下财政体制存在的问题与改革阻碍
三、“十三五”时期在全面改革中深化财政改革是大势所趋——大思路和基本要领
四、分税制的国际实践与中国借鉴
（一）美国分税制的基本情况
1. 各级政府事权划分
2. 各级政府税收收入划分
3. 各级政府间转移支付
（二）德国分税制的基本情况
1. 各级政府事权划分
2. 各级政府税收收入划分
3. 各级政府间转移支付
（三）日本分税制的基本情况
1. 各级政府事权划分
2. 各级政府税收收入划分
3. 各级政府间转移支付
（四）市场经济国家分税制的启示
1. 中央和地方的事权划分明确且有法律保障
2. 依据事权划分财权
3. 采用分税制的形式确立地方政府财政收入的稳定来源
4. 地方政府均有独立明确的主体税种
5. 建立科学、规范且又行之有效的政府间转移支付制度
6. 适度集中与合理分散财权

第二部分 中国“十三五”及其后中长期财政改革发展的总体思路、基本目标与路径
一、总体思路
二、基本目标
（一）合理定位市场经济目标模式取向下的政府职能
（二） 以健全立法授权、完善政府间事权划分作为深化分税制改革的始发基础环节
（三）结合税制改革，合理划分税基
（四）完善转移支付制度
（五）大力改革完善预算管理制度
三、实施路径
（一）以政府扁平化改革为框架
（二）以优先调整事权为起点
（三）以地方税体系建设为主要内容来带动税制改革和政府间收入划分改革
（四）以规范的转移支付制度体现事权优先原则
（五）以现代公共预算管理制度为基础性支撑

第三部分 中国“十三五”及中长期财政改革发展的创新要点
一、政府职能合理化与政府间事权（支出责任）划分清晰化
（一）合理定位市场经济目标模式取向下的政府职能
（二）政府框架调整中以财政扁平化为前提的财政改革引领
（三）以三级框架考虑的政府间事权( 支出责任) 调整思路和要点
1. 政府间事权划分的基本原则
2. 政府间事权与支出责任划分的方案设计
二、政府收入的健全优化
（一）政府收入/GDP 比重的考察分析与收入前景预测
1. 政府收入/GDP 比重的考察分析
2. 政府收入的前景预测
（二）政府收入结构的优化思路
1. 税收收入
2. 非税收入
3. 债务融资
三、政府支出的调整优化
（一）优化财政支出结构
1. 优化政府投资支出的结构
2. 强化民生及公共服务领域的财政支持力度
3. 优化财政转移支付功能，调节社会收入分配与地域的平衡发展
4. 压缩行政刚性支出膨胀需求，树立“过紧日子”思想和节约意识
（二）优化财政支出方式，完善支出定额标准体系
（三）健全转移支付制度
1. 在明确划分政府间事权与支出责任的基础上设计转移支付体系
2. 完善一般性转移支付制度
3. 完善专项转移支付制度
4. 完善财政转移支付管理体制和监督机制
5. 推进转移支付立法，健全转移支付法律法规制度
（四）推进和完善服务项目政府采购
1. 合理界定购买范围，明确购买目录
2. 规范政府购买服务的组织程序和运行机制
3. 建立政府购买服务预算管理制度
4. 建立政府购买服务绩效评价制度
5. 建立政府购买服务监督检查机制
（五）加强财政支出绩效考评
1. 推进绩效评价的法规制度建设，保障绩效管理工作的有效开展
2. 扩大绩效评价的对象和内容，推动财政支出绩效评价向全方位、多层次发展
3. 完善财政支出绩效评价的标准和方法体系
4. 规范评价主体，探索引入第三方评价机制
5. 加强绩效评价结果的反馈和应用
四、政府预算管理机制的创新优化
（一）建立全口径预算，完善政府预算体系
1. 全口径预算管理改革的目标
2. 全口径预算管理改革的主要内容
3. 全口径预算管理的路径选择
（二）改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
（三）大力推进预算公开，建立透明预算制度
（四） 清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，优化财政资金配置结构
（五）进一步完善国库支付制度和国库现金管理制度
（六）加强预算执行管理，积极推进预算绩效管理
（七）加快财政收支信息化系统建设
五、促进收入分配公平的体制机制与政策优化
（一）基本问题：收入分配中的“两大关系”和“两个比重”
1.“两大关系”：政府与市场、中央与地方
2.“两个比重”：政府视角上的有效制度供给不足
（二）初次分配：造成收入差别的七因素
1. 努力和辛劳程度不同而形成的收入差别
2. 禀赋和能力不同而形成的收入差别
3. 要素占有状态和水平不同而形成的收入差别
4. 机遇不同而形成的收入差别
5.“明规则”不合理因素而形成的收入差别
6.“潜规则”的存在而形成的收入差别
7. 不法行为导致的收入差别
（三）再分配：影响收入分配的问题
1. 财政分配“三元悖论”
2. 转移性收入对再分配的影响
3. 财产因素对再分配的影响
4. 基本公共服务对再分配的影响
5. 国有企业经营对再分配的影响
（四）促进收入公平分配的机制创新与政策优化
1. 针对体制机制全局的对策建议
2. 针对初次分配的政策建议
3. 针对再分配的政策建议
（五）“可持续性”与福利增进的权衡把握

第四部分 主要结论与政策建议
一、本课题研究形成的基本认识结论
（一）政府职能与政府间事权（支出责任）相关研究形成的基本认识
1. 对政府职能划分的认识
2. 中国的政府框架调整应以财政扁平化为前提
3. 政府间事权与支出责任划分的方案设计
（二）政府收入相关研究形成的基本认识
1. 中国目前宏观税负较为合理，未来一般时期应大体稳定在这一水平
2. 稳定宏观税负是在总税负水平稳定的前提下进行结构性调整
3. 中国地方政府性债务从财政能力和地方政府资产角度来看，风险总体可控
（三）政府支出相关研究形成的基本认识
1. 公共支出结构的转换与经济增长密切相关
2. 公共服务供给要充分将政府与市场结合
3. 在明确划分政府间事权与支出责任的基础上设计转移支付体系
4. 政府购买服务是对中国传统管理模式的一场深度调整和革命
5. 财政支出绩效评价是提高资金使用效益的重要手段
（四）政府预算管理相关研究形成的基本认识
1. 财政部门统揽政府收支、相关预算单位积极配合的预算管理体系是全口
径预算管理的基础
2. 跨年度预算平衡机制加强了财政政策对宏观经济稳定的作用
3. 预算公开是公共财政的本质要求
4. 绩效预算是预算制度发展的新趋势
5.“横向到边、纵向到底”的国库集中收付制是公共财政管理的基础性制度
（五）收入分配相关研究形成的基本认识
1. 中国收入分配体制机制中存在的问题
2. 初次分配中造成收入差别的七个因素
3. 再分配中影响收入分配的问题
二、全面改革取向下中国财政改革发展的系列政策建议
（一）政府职能合理化与政府间事权（支出责任）划分清晰化的政策建议
（二）优化政府收入结构的政策建议
（三）优化政府支出的政策建议
（四）政府预算管理体系改革的政策建议
（五）促进收入分配公平的政策建议
1. 针对体制机制全局的政策建议
2. 针对初次分配的政策建议
3. 针对再分配的政策建议

附　录
附录1 18 个国家、数据来源及统计描述
附录2 回归模型
附录3 雇员报酬的解释变量及三个方程的回归结果
附录4 根据三个模型分别计算的“期望值”及其平均值
附录5 根据收入法计算的中国雇员薪酬占GDP 比重的“实际值”
附录6 18 个国家雇员薪酬比重散点图及与经济开放度、投资率、经济增
长率、城市化率的线性关系（132 个观察值）
后　记