发展是中国现代化国家建设的中心议题，而土地开发权则是城市化社会快速转型阶段下非常具发展性意义的土地权利。土地开发权的配置管理过程本质上就是发展权利和发展利益在国家、农民（集体）、资本、市民等各个权利主体之间的分配过程。那么，各权利主体之间的权利与利益关系的协调机制就构成了国家在运用土地开发权这一制度性工具推动经济发展时必须要处理的核心问题。在现实制度运行中，人们看到的是一套在土地一级市场中以建设用地计划管理、国有土地有偿使用和土地用途管制为主要框架的土地开发权政府垄断制度。在这种制度之下，国家垄断城市建设用地一级市场，放开土地使用权的二级市场，即农村集体土地非经国家征收法定程序不得进入土地一级市场进行非农开发建设。国家按被征收土地原有用途（2004年后探索使用区片综合地价标准）给予农民补偿；除了行政划拨土地供应之外，被征收的土地按城市建设用地市场价值向市场供地，农地非农使用形成的增值收益归国家所有。这套制度是后来被学术界概括的“土地财政”的基础，也一直被认为是国家对农民土地利益的“剥削”，引发了很多社会利益矛盾。如何看待这套土地开发权政府垄断制度的构建与运行逻辑，也自然而然在学界引发了不同理论视角下的激烈争论。
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