公用企业作为公用事业的经营者，其主要职责是为全体社会成员提供水、电、气、暖、通讯、交通等公用产品，这些公用产品是全体社会成员生存和发展必备的物质条件，它直接关乎到政府是否为全体社会成员尽到了法定义务。作为整个社会系统有序运转的重要保障条件，公用企业扮演了不可或缺的重要角色。对于公用企业与消费者的法律关系，现行法律体系从私法层面给予了相应的规制，但这种规制只是基于平等主体的民事法律关系角度，没有真正地全面地揭示公用企业在提供公用产品过程中的特殊性。公用企业代替了政府为全体社会成员提供公用产品的义务，扮演了政府的角色，行使了社会公共服务职能。随着行政法学理论的深入研究，逐步把不是传统意义上行政机关却行使了社会公共行政的授权组织纳入了其视野。但是理论上的研究成果并没有在实践中有较好的运用，当公用企业因为法律、法规和规章授权对其行业领域行使行政法意义上的管理职能时，与消费者之间发生的争议进入行政诉讼程序时，人民法院基本上是以驳回起诉的方式结案。在今天建设法治政府这样的大背景下，其核心理念在于政府必须是有限的政府、服务的政府，政府的一切行为必须于法有据，且必须遵守法定程序，那么公用企业理所应当遵循这一法治理念。准确和清晰地界定公用企业的法律地位显得尤为迫切，才能保证公用企业在法治政府的轨道上正确运行。公用事业作为其中重要的拼图，直接关系到法治政府能否最终建成和实现。
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