本书关注的问题是：为何政府依法或没有依法办事。法学家们历来是这样回答的：法律能促成一种自发性因果效应——当人们的行为遵守既定规范时，法律就居于统治地位；行为与法律之间的关系，是一种服从、义务或遵循的关系。与这种规范性观念相反，本书捍卫了一种实证主义解释。依据这种解释，法治是相关行动者实施策略性选择的结果。法治不过是政治主体借助他们所能积聚的一切资源，处理彼此之间冲突的可能性结果之一。唯有当这些主体寻求诉诸法律来解决彼此之间的冲突时，法律才能居于统治地位。“法治”（rule of law）之所以能成为一种有别于“法制”（rule by law）的制度性均衡状态，原因就在于权力分置。当任何群体都无法强大到足以支配其他群体，并且当多数人皆运用制度去促进自身利益时，“法治”便产生了。多数统治与法治之间的不一致性，仅仅在于行动者是借助选票还是运用法律作为获取权力的工具。
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