面对弹劾，美国总统可以赦免自己吗？

在特朗普支持者冲击美国国会之后，民主党和共和党均有议员表态支持副总统彭斯和内阁成员启动美国宪法第二十五修正案罢免总统，更加激进的民主党众议员则迅速起草了弹劾文件，希望发起二次弹劾。

当地时间1月13日上午9点（北京时间13日22点），美国众议院召集会议，开启针对弹劾总统特朗普的条款的首场辩论。一个半小时后，首轮投票开始。

在总统任期仅剩十几天时，罢免是可行的吗？发起弹劾需要什么程序？弹劾是否意味着总统必须离职？假设弹劾是违宪的，最高法院可以介入吗？最高法院首席大法官的作用是什么？总统卸任后，是否可因其在担任总统前或在任期间犯下的罪行受到起诉？总统可以赦免自己吗？

美国法学家、哈佛大学法学院校级教授凯斯·桑斯坦的著作《弹劾：如何罢免一位总统》（中国民主法制出版社，2020年10月）回答了这些问题。

《弹劾：如何罢免一位总统》，中国民主法制出版社，2020年10月出版

谁可以被弹劾？

总统、副总统和全体文官。

“文官”是个宽泛的术语，它包括联邦法官和联邦政府行政官员，无论职位高低。司法部长当然可以被弹劾，国务卿如此，美国首席大法官亦如此。（在奥巴马政府期间，我曾担任信息和管理事务办公室主任，我当然也可被弹劾。）为了简单起见，我在本章中将只说总统，但大多数答案也适用于副总统和全体文官。

人们普遍认为，国会议员不是美国文官，因此不受弹劾。陆队军官、海军军官以及武装部队其他职位亦不被视为美国文官。

谁来弹劾总统？

众议院。通过简单多数投票来实现。

为什么制宪者们选择众议院？

其成员每两年选举一次，因此众议院比参议院更能反映人民的想法。因为共和主义原则非常重视自治，所以众议院是触发罢免总统程序的机构。

1月13日美国众议院辩论现场。

为什么采取简单多数原则？

制宪者们和宪法批准者不想让弹劾变得太难。难度要有，但不要太难。

弹劾是否意味着总统必须离职？

并不是！弹劾有点类似于起诉，而后参议院会像法庭一样运作，进行审判并判决是否给他“定罪”。如果参议院判定总统有罪，他就会被罢免。如果他是无罪的，即使被弹劾，他也会留任。

此外还有更多细节：根据宪法，弹劾投票将全国性辩论从众议院转移到参议院，参议院可以撤换总统，但只有三分之二多数投票才可以罢免总统。门槛非常高。因为门槛是如此之高，任何弹劾都可能是徒劳的，至少在以罢免总统为目的之时。在某些情况下，甚至在众议院许多议员对总统非常不满的情况下，弹劾的潜在无效性也可能阻碍众议院的进程。

为了理解参议院在整个弹劾过程中的作用，还要注意到根据宪法，为审讯弹劾案而开庭时参议员需宣誓，即“按照宪法和法律公正断案”。这个宣誓与参议员的就职宣誓是不同的。它标志着这一场合的独特庄严性。让我们强调一下“公正”这个词，这表明参议员应该像法官而非政治家那样行事。

如果总统被弹劾且由参议院进行审判，众议院议员将继续发挥重要作用，即挑选像检察官一样的“管理人员”。他们负责提出定罪论据。基于这个角色定位，众议院选择优秀律师作为成员是很有意义的。事实上，在少数的几个弹劾案例中就试图做到这一点。（“试图”这个词是可谓深思熟虑，例如在克林顿的弹劾程序中，律师可能就谈不上优秀。）

这种非常复杂的制度安排的目的是什么？

支持弹劾和罢免总统的制宪代表们想要完成一件很困难的事情。他们试图建立一个安全阀，在保持权力分立的同时，确保总统不会成为国会的附庸。

“重罪和严重行为不端”这个门槛是促进这些目标的第一种方式。第二种方式是建立制度保障，确保除非存在总统必须离职的全国性的共识，否则他无需离职。约翰逊总统和克林顿总统的弹劾案件表明，参议院三分之二多数投票是一项重要而且强大的保障措施。

因为参议院成员任期六年，是不那么平民主义的机构，制宪者们认为它会更加审慎、更慢、更冷静，不那么激情，也更具有反思性。对于如何罢免最高长官，这是一个具有强烈共和主义色彩的答案。正如一份谨慎的历史记载所说：“宪法把这份工作交给了参议院，因为代表们希望上议院依靠自己的智慧、信息、恒心甚至性情……因此，美国弹劾审判三分之二多数的要求，是美国本土原创与英国惯例的混合，表达了真正的共和妥协。”

根据一个古老的故事，托马斯·杰斐逊热衷于自治，他认为参议院可能会成为“我们人民”的判决阻碍，从而质疑乔治·华盛顿支持两个立法院的想法。

华盛顿的回应很简单：“为什么你刚才喝咖啡之前，要把咖啡倒进你的茶碟里？”

“让咖啡冷却”，杰斐逊回答说，“我的喉咙可不是用黄铜制成的。”

“就是这样”，华盛顿反驳道，“我们将立法倒入参议院的茶碟中，让它冷却。”

至于整个弹劾和罢免程序，也是用参议院这个“茶碟”来冷却。

参议院的弹劾定罪标准与众议院启动弹劾程序标准是否相同？

从技术上讲是相同的。在实践中两者接近，但不完全相同。

说相同，因为启动弹劾或弹劾定罪，必须要提供叛国、贿赂或其他重罪和严重行为不端的证据。它们的标准都是相同的。

说不完全相同，是因为启动弹劾程序本身并不会产生任何实质性后果，而弹劾定罪会导致总统被罢免。鉴于这一事实，参议院可能比众议院要求更明确和更有力的证据。回想一下，参议院此时会基本上像个法庭一样运作。

宪法程序真的是共和主义的吗？

你可以对此问题保留意见。

共和主义是一个非常抽象的信念。如果你坚持人民自治，可能会坚持认为，如果众议院多数议员认为有人应该被解职罢免，那这就够了。但还有另一种观点，彼得·查尔斯·霍弗和娜塔利·赫尔教授说得很清楚。他们写道：“参议院三分之二多数的定罪要求是启动弹劾和弹劾审判程序的共和主义基石。它确保了参议院能够像上议院在听证和裁决案件时那样深思熟虑，而不带有任何英国式的贵族气息。”

弹劾是刑事诉讼吗？

不完全是，即使总统因刑事犯罪行为被弹劾和罢免，他也不会因弹劾而受到刑事处罚。他失去的是工作，而非自由。如果他因刑事犯罪行为被弹劾，而后被定罪，在离职后他将在普通法院受到刑事起诉（见下文）。正如我们所见，总统可以因不是刑事犯罪的罪行而被弹劾。

假设弹劾是违宪的，联邦法院可以阻止吗？最高法院可以介入吗？

不可以。宪法将弹劾权和定罪权交给国会，而非司法机构。如果弹劾和定罪违反了宪法的标准，则没有法律补救措施。

我这么说是有十足把握的，但也要坦率地承认：这并不是100%明确（超过了99%，但不是100%）。假设弹劾总统显然不符合宪法要求，并假设他到联邦法院给予宣告式判决（declaratory judgment），准确地说，是要求法院进行干预。你可能会问，为什么法院不能维护宪法？这不是他们的工作吗？

从技术角度上讲，这些问题被视为“政治问题”（political question），这意味着宪法要求其他政府部门来解决这些问题。最高法院已经非常接近于给予判决，甚至可能被视为已经给予判决，弹劾就是一个例子。当然，我们都热切希望任何一位总统都不会因为尚未到达宪法弹劾标准的罪行而被弹劾或罢免。至少美国历史表明，这种罢免是不太可能的，因为弹劾过程的政治保障措施也起了作用。（正如我们所见，克林顿和约翰逊总统的弹劾违反了宪法标准，两位总统都没有被定罪。）

最高法院首席大法官的作用是什么？

根据宪法，首席大法官在众议院弹劾程序中没有任何作用，但他确实要主持参议院的审判。在约翰逊总统弹劾案中，大法官萨尔门·蔡斯（Salmon Chase）是主审法官；大法官威廉·伦奎斯特主持了克林顿总统弹劾案。但主审法官的作用非常有限。他监督审判，解决法律技术上的问题，但不太可能有任何权力把审判推向他偏好的方向。

在美国历史上的两次总统弹劾程序中，首席大法官发挥的作用很小。因为首席大法官在参议院主审是一件非常重大的事件，人们对他会非常关注，但关键决定还是由参议员们做出的。

假设总统无力履行职权。或许他遭受严重的身体伤害、罹患疾病或身体损伤；或许他正在失去理智。他可以被弹劾吗？

不能。

在某个宪法问题上与詹姆斯·麦迪逊意见相左是很冒险和草率的，但我正在这么做。你可能还记得，在制宪会议上，麦迪逊指出无力履行职权是弹劾理由之一。但是，当他这样做时，他谈及的是宪法文本的早期版本，当时可能容许这种解释。就其本身而言，无力履行职权并不属于叛国、贿赂或其他重罪和严重行为不端。

如果总统无法履行职权，你可能会问，有什么能做的吗？简单的答案是，第二十五修正案就是针对此问题而设计的。但你可能会坚持问：假设即使对任何客观的旁观者而言，总统无力履行职权也是非常明显的，但总统及其团队仍拒绝适用第二十五修正案。那该怎么办？

答案是，弹劾可能会变得可行，这并不是因为总统无法履行职权，而是因为严重滥用职权或疏忽职守（严重行为不端），这些罪行可通过作为和不作为表现出来。如果总统无法作出决定或作出理性决定，并且如果有严重不当行为证明了这一事实，那么众议院就可以弹劾他。

弹劾的潜在可能会对在任总统产生影响吗？

问得好，我们没有很多证据来证实，但答案是肯定的。

在里根总统时代的伊朗门事件期间（如果你愿意，可以查一查），曾出现过弹劾的萌芽。1984年在白宫战情室召开的一次会议上，国家安全小组成员讨论了是否向尼加拉瓜海峡反叛分子提供资金、怎么提供、提供多少的事宜（国会禁止直接拨款）。国务卿乔治·舒尔茨（George Shultz）重复了他从詹姆斯·贝克（James Baker）那里听到的一个警告：“如果我们企图从第三国获取资金，这是一种可弹劾的罪行。”

说一则个人经历：当我在奥巴马政府任职时，国会威胁说不要提高债务上限，这可能给美国和世界带来严重的经济困难。如果不提高债务上限，美国可能会有债务违约，导致国际经济体系出现混乱。一些律师认为，如果国会不采取行动，总统有权自行提高债务上限。我参与了白宫关于这个问题的一些讨论，并且认为这种观点有道理（尽管大多数宪法专家都不这么认为）。

但一些总统立法顾问警告说，如果奥巴马总统确实自行提高了债务上限，他可能会受到严厉的弹劾调查，特别是在共和党人在众议院中占多数的情况下。我不知道奥巴马总统是否受到这种猜测的影响，但这种可能性确实引起了顾问们的注意。

在这个问题上，宪法框架依然很有帮助。如果总统自行提高了债务上限，那么只有当他没有基于善意的正当理由证明他有权这样做时，才有成为弹劾的理由。在我看来，任何一位总统都会有这样一个基于善意的正当理由。尽管如此，弹劾的可能性会在总统的头脑挥之不去。

如果总统犯下了可弹劾的罪行，那么众议院议员是否有义务投票弹劾他？参议员是否有义务投票给他定罪？

我认为，这两个问题的答案都是肯定的。

这两个答案肯定的原因是：我认为，宪法规定，如果总统真的犯了叛国、贿赂或其他重罪和严重行为不端，他必须被弹劾然后被罢免。即使总统出类拔萃、劳苦功高，如果他收受贿赂或叛国，也不能留任。

“我认为”的理由是：检察官有自由裁量权。假设你犯了法，如果在当时的情况下，检察官起诉你没什么意义，他可能不会起诉你。对于公民来说，这是一个很好的对自由的保障。（试问在过去20年里你是否犯了法——任何法律。可能你有？）通过这样的类比，“我们人民”通过我们选举产生的代表，也可以对弹劾权行使自由裁量权。也许我们可以决定：他犯下可怕罪行，但我们不会行使我们的自由裁量权将他罢免。也许我们会认为：他是个废物，但他是我们的废物，我们有点喜欢他。

但根据宪政的规划，我们无法作出这一决定。我认为是这样。

弹劾不就是一个政治问题吗？倘若如此，我们为什么还要如此关注法律标准呢？

多么愤世嫉俗的问题。

当然，民主党众议院更有可能弹劾共和党总统，而非弹劾民主党总统。当然，民主党可能因为达不到宪法要求的原因弹劾共和党总统，即使弹劾的宪法标准已经明显达标，共和党占多数的众议院也可能会拒绝弹劾共和党总统。因为任何总统都可能得到自己党派和相当比例的选民的忠诚支持，所以任何弹劾调查都会有很大的政治维度。正如我们所见，这是在历史上一清二楚的教训。（顺便说一句，美国政党崛起是在批准宪法之后；制宪者们没有预料到此种情况。）

但是，我们不要反应过度。我们还是一个法治国家，这意味着即使法律标准并不总是被遵守，法律还是很重要，法律标准也很重要。在克林顿总统被弹劾期间，那些违反法律标准并对其进行抨击的人仍然努力表明他们遵守了这一标准。法国思想家弗朗索瓦·德·拉罗什福科（de la Rochefoucauld）宣称：“伪善是邪恶向美德的致敬。”即使法治有时会产生伪善，至少我们知道什么是邪恶，什么是美德。

了解弹劾的合法理由会对政治进程产生自律效应。有一部分原因是因为弹劾的门槛如此之高，以至于总统的政敌很少诉诸弹劾机制。被鄙视的总统和糟糕的总统几乎从未被弹劾，这是对法治的致敬。

总统是否会因其在职期间的公务行为而受到民事起诉？

不，他不会。

1982年，在尼克松诉菲茨杰拉德案中，最高法院以5票对4票裁定，尼克松总统享有绝对豁免权。强调总统“在宪政规划中占有独特的地位”。法院裁决认为：“总统的职责有极端重要性，因顾虑私人诉讼而转移了他的精力，将会给政府的有效运作带来特有的风险。”因此，对于在职期间的所有公务行为，总统享有完全的豁免权。这条规则适用于现任和前任总统。法院指出，“总统绝对豁免规则不会让国家受制于行政长官的不当行为而得不到充分保护。弹劾的宪法补救措施仍然有效。”

如果诉讼依据不涉及总统的公务行为，那么他在职期间是否可以被民事起诉？

是的，他可以。

1997年，在琼斯诉克林顿一案中，最高法院全票作出裁决。该裁决的理论依据是宪法中没有任何内容明确禁止对总统予以这种民事起诉；对总统此类行为的豁免应基于宪法其他一般条款的推论；也没有可以适当推导出豁免权的条款规定。法院协调了本案与尼克松诉菲茨杰拉德案的结论，强调在那个案件中，公务行为是诉讼的基础：“然而，从宪法上下文中可推断，显然我们的主要顾虑是由于多余地担心可能导致损害赔偿诉讼，在决策过程中总统的注意力被从任何具体的公务行为上转移了。”

在琼斯诉克林顿案中，最高法院的裁决并不是完全清晰。正如尼克松诉菲茨杰拉德案一样，在此案中也是如此：鉴于“总统职责的极端重要性，因顾虑私人诉讼而转移了他的精力，将会给政府的有效运作带来特有的风险”。无论诉讼是否涉及公务行为，都可以合理地认为，它会严重干扰他履行宪法法定职责的能力。处理诉讼是一个沉重的负担。对很多人来说，这都是个费时费力的事。如果面临诉讼，总统真的可以履行职权吗？

最高法院承认了这一顾虑。它提到：“我们的决定将产生大量有政治动机的骚扰和毫无意义的诉讼的风险，国家安全所顾虑的危险可能会妨碍总统解释他留任的合法必要性。”但最高法院回答说，风险并非那么严重，法律体系可以处理这些问题：“虽然可能出现安排的问题，但没有理由认为地区法院无法满足总统的需要，也不忠于惯例，特别是在涉及国家安全的事务中会‘最大限度地尊重总统职责’。”

确实，在琼斯诉克林顿案多年后，我们无法完全确定如今的最高法院是否会允许对现任总统提起诉讼。但法院不愿否决它自己的先例，因此我们可以肯定，提起诉讼是可行的。

总统在任期间可以被刑事起诉吗？

最高法院没有回答这个问题，所以法律技术性的答案是：不清楚。我自己的答案则不同：不可以。不可否认，这是一个很难回答的问题，一个宪法之谜。

宪法的弹劾条款可以理解为：针对总统任职期间的不当行为，恰如其分的应对是罢免，而非刑事起诉。回顾一下宪法条文：“对弹劾案的裁决，不得超过罢免职务、取消担任或享有联邦荣誉职务、受托职务、受薪职务的资格；但是，对确证有罪者仍可依法起诉、审讯、裁决、处罚。”你可以很容易把这些语言视为暗示一个优先级：首先是弹劾，然后是裁决和罢免，然后是起诉。

在《联邦论》第69篇中，亚历山大·汉密尔顿似乎是完全按照这样的方式来理解该条款：“美国总统，可以弹劾，可以审讯，若确认犯有叛国罪、贪污受贿，其他重罪和严重行为不端，可以罢免；去职之后，还可在普通法庭上对他提起起诉，给予惩处。”“去职之后”这个词似乎意味着你不能起诉和审判现任总统。他必须先被弹劾和罢免。

的确，这种解释并非不可避免。你可以把宪法条文解读为仅仅意味着定罪的后果是被罢免，被定罪的总统可以被起诉，但这是要保持沉默，而不是去解决。根据这一解释，宪法中没有任何规定排除因妨碍司法公正或伪证罪对总统进行起诉。他可能会因此被起诉和弹劾。

也许如此。但即使这种观点令人信服，在尼克松诉菲茨杰拉德案的基础上，还有另一个理由认为总统在在职期间不会受到刑事起诉。与民事诉讼不同，刑事诉讼会产生一种独特的耻辱感和威慑力，因此总统执行宪法规定职责的能力会切实受到威胁。在尼克松诉菲茨杰拉德案中，有一种观点认为，如果总统因公务行为而被起诉，那么可以证明如下结论：倘若总统不因这种行为被民事起诉，则他也不会因这种行为而被刑事起诉。

倘若如此，琼斯诉克林顿案提出的真正问题是，他能否因非公务行为而被刑事起诉？例如他在成为总统之前所从事的行为，或那些不属于其官方职责的行为。我个人认为，鉴于刑事诉讼的独特性，总统在此情况下应当具有绝对豁免权，至少在他担任总统期间是这样。

没错，我们能想象出一些会对此结论提出质疑的案例。假设总统因逃税或扰乱社会治安行为而被起诉。也假设他不会因这种罪行而被弹劾。在这种情况下，弹劾不是可供选择的补救措施。这样的起诉真的会危及总统承担宪法责任的能力吗？这些都可一试，但有时清晰的界限要比逐案审判好很多。

总统在职期间可以被起诉吗？

我不这么认为。

这也是个尚未解决的问题，至少如果起诉是以非公务行为为基础的话。（用尼克松诉菲茨杰拉德案来解决这个问题是最好的，考虑到公务行为，答案是“不能”。）假设检察官想起诉，但承认总统在职期间不能受审。换而言之，检察官想提起公诉，但主张于总统在职期内暂停诉讼。

一方面，可以主张弹劾条款中没有任何规定禁止起诉，只要总统不受刑事审判，他当然可以履行职责。为了支持这一论点，检察官可以争辩说他并非谈及可弹劾的罪行，因此弹劾不能成为唯一的补救办法。另一方面，条文可能被解读为暗示弹劾是宪法规定的“起诉”在职总统的方式，而且不包括刑事起诉。虽然这样的起诉远不如实际审判那么令人烦扰，但并不容易被忽视。

虽然理性的人各持己见，但我的结论是，总统在职期间不能被起诉（在这儿我们越来越有专业性了）。

总统卸任后，是否可因其在担任总统前或在任期间犯下的罪行受到起诉？

让我们把这个问题变成三个不同的问题。第一：如果总统因刑事犯罪被弹劾和被罢免，他是否可因被弹劾的罪行而被起诉？绝对可以。弹劾条款的文本写得明确无误。

第二：前任总统是否可以因其在公务范围外从事的犯罪行为而被起诉？绝对可以。宪法中没有任何内容规定前总统能免于所得税欺诈或非法吸毒的起诉。

第三：前任总统可以因作为其公务行为的一部分所参与的犯罪行为而被起诉吗？目前尚不清楚，但可能不行。正如我们所见，尼克松诉菲茨杰拉德案制定了一项对总统公务行为中的一部分而采取的行动免受民事诉讼的绝对豁免规则，而且如果真正涉及公务行为，那么前总统同样享有免于刑事诉讼的绝对豁免权。（你可能不喜欢这个结论，我不确定我是不是喜欢，但事实确实如此。）

总统可以赦免自己吗？

可能不行吧。唉，算了，来个痛快话：不行。

宪法规定：“总统有权颁布缓刑和赦免反对联邦的行为，弹劾案件除外。”阅读该条款，你可以轻易地把法条解读成总统可以赦免任何人（弹劾案件除外），这也能推导出自我赦免。这是一个有争议性的理论。

该理论有一个条件是，如果总统用某种特定方式行使赦免权，那么他可能因此而被弹劾。如果总统说他会赦免任何被指控或定罪为强奸罪的人，他可能会被弹劾。如果总统因严重不当行为接受调查时赦免自己，以此来消除任何被起诉的风险，可以认为他犯下了宪法意义上的严重行为不端。这可以视为是滥用职权。

但这并没有回答这个问题。反对自我赦免的最佳论点是强调古老的法律谚语——“任何人不能做审判自己的法官。”如果总统自我赦免，那么他就违反了这条法律谚语。当然你可能会坚持认为制宪者们和宪法批准者们对君主制的整个理念深感敌意，不可能让总统把自己凌驾于正义之上。诚然，赦免条款似乎赋予了总统无限的权力（弹劾案件除外），但鉴于背景和上下文内容，不能认为他可以免受刑法的管辖。

我是这样认为的。

关于弹劾，当代美国人应该担心什么？

两件事情。

首先，极端的党派关系、虚假信息的快速传播（特别是在网络上）和各种行为偏见联合在一起，弹劾总统将导致不公正、有害并破坏政府的稳定。虚假新闻的问题当然与此有关。

社会科学家谈到“群体极化”（group polarization），这意味着当志趣相投的人聚在一起时，他们往往会走极端。社会科学家也谈到“信息流瀑”（informational cascades），即使信息是假的，也会从一个人迅速地传播给另一个人，结果导致许多人最终相信某事，不是因为他们有各自的理由认为它是真的，而是因为其他人似乎确信其事。由于“确认偏差”（confirmation bias）的存在，人们倾向于相信符合他们已经相信或想要相信的事情。这意味着人们很容易反应过激，即使可以轻松得到让他们平静下来的事实。

群体极化、信息流瀑和确认偏差在尼克松和克林顿弹劾案中都发挥了重要的作用。我们很容易想象，在此机制中，只要总统所在的政党不在众议院和参议院拥有多数席位，就会产生极其不公正和导致社会高度不稳定的弹劾案件。

但我认为无需过多担忧，得益于宪法的存在，我们生活在一个自由社会里。毕竟是总统赢得了选举，他自己的政党可能会支持他（除非他行事很糟糕），因为他有很多方式公开为自己辩护，并且弹劾过程很难，定罪更难，我们有很多保障措施来防止不公正地罢免最高长官。

其次，让人担忧的是未能在真正应适用的情况下适用弹劾机制。想象一下，总统有组织地过度使用行政职权，无视法律，愚弄三权分立制度。或者想象一下，他采取措施侵犯公民人权和公民自由，而没有任何基于善意的正当理由证明他有权这样做。在极端情况下，“我们人民”会开始认真地考虑弹劾吗？

可能不会。宪法保障是一个原因，另一个原因是政党忠诚。历史证明，共和党人极不情愿摈弃共和党总统，民主党亦如此。这意味着，只要总统的政党控制众议院，就不太可能启动弹劾，除非全国上下一片声讨领导人的情况，而定罪更是不可能。如果总统有组织地过度行使行政职权，威胁公民人权和公民自由，他很可能得到或能够得到众多美国人的支持，至少得到很大一部分选民的支持。“我们人民”最终将会怎么处理？

我不知道，但这值得担忧。

（本文节选自凯斯·桑斯坦著、林微云译《弹劾：如何罢免一位总统》，中国民主法制出版社，2020年10月出版。）