李文杰谈晚清的文书政治

李文杰像  章静绘

华东师范大学历史学系李文杰副教授一直从事近代政治制度史研究，在最近出版的新书《辨色视朝：晚清的朝会、文书与政治决策》中，他从政务文书奏折的流转入手，揭示清代以来政务运作的基本原则：清朝的军机处是对前代宰相制度的否定，在本质上是为了保证权力操之在上，是以牺牲施政的合理性为代价，严防权臣的出现。制度有背后的精神在其中，发现这些规律，把握它的精神，是对活的制度史的一个注脚。有清一代，对于这一精神的贯彻是成功的，但李文杰在访谈中指出，体制中的权力和责任，也就被文书限制住了。

《辨色视朝：晚清的朝会、文书与政治决策》，李文杰著，上海人民出版社，2020年11月版，450页，78.00元

您是从题奏本章、奏折等文书流转的角度来分析晚清政权的权力分配，从您书中的叙述来看，除了咸丰末年赞襄政务大臣辅政时期，军机大臣几乎没有机会突破权力的天花板。即使在立宪改革时期，军机处还是以请皇帝御批的方式回应资政院的质询，文牍主义造成的政治运作惯性为什么如此强大？

李文杰：文书是制度里非常重要的一个要素，尤其是在中国历史传统中，文书政治非常强大。我们从先秦开始就重视文字成档，“左史记言，右史记事”。什么东西一定要留有纸面的记录，能向你出示，好像有这个东西才算可靠。研究中国古代史的学者，经常（相对而言）能碰到新发掘的两千多年前的行政文牍，军事的、法律的都有。我们的学者，甚至连稍微受过训练的学生，也能直接释读略做整理的简牍；而在世界其他地区，首先是找不到这么多的文牍，即便有类似的文献，因为隔了很多世代，有语言文字上的隔阂，想要释读也是很困难的。这是文牍主义强大的一个传统的基因。

另一方面我们也要注意，文书背后体现的是权力和责任的关系问题。我们往往注意的是权力的方面，觉得一份文书、一条上谕下去，令行禁止，能体现君权或者行政权力的贯彻，但实际上它背后还有连带责任的问题，也就是说，文书是可以免责或者分散责任的。比如，现在疫情期间，出上海到其他地方去出差住宿，尤其是重点防护地区，对方会让你出示并且签署一些材料。这些材料现在已经电子化了，但性质上仍然是行政文书。我们也许会想：把健康码、行程码发给你看不就行了吗？这是通用的，全国都可以承认，但是不行。对方会让你签协议，承诺或者保证很多条目，为什么？这背后就是责任的体现，有这个东西，如果后面出现问题，对方可以免责。我们看到的好像是厚重的文牍，但实际上人家的出发点是，有协议保证之后，出问题责任不在我。这个东西很形式，但形式也很重要，我们看到的是权力的运用，对方看到的是自己的责任问题。

以上三图为1861年廷议怡亲王载垣等人罪名的公折署名（多达约一百八十人）

文书政治的强大，有权力和责任两方面的因素。它可以让人免责、分责，体现在君主身上也是这样。不要看他大权在握、高高在上，他有多大的权力，就有多大的压力。我在书里举过一个例子，甲午战争后，清朝把台湾割让出去，我们会总结说清政府割地赔款、丧权辱国，但具体到历史情境里，这个事情对皇帝是有很大震动的。光绪帝非常着急地跟军机大臣说：“台割则天下人心皆去，朕何以为天下主？”他觉得这么严重的事情发生了，他有责任，皇帝都要当不了了。君臣都一样，有权力就有责任，而文书签名可以把这些权责分散掉。书里讲的各种文书，包括部院奏折、新政时期的上谕署名，都要从权力和责任两个方面来看。在传统社会或强调威权的社会里，对文书的倚重可能更强一些，尤其是制度越完善，承平时期越长的情况下，倚重程度越大。如果在乱世，需要去调整或者再创制度，反倒没有那么倚重。

户部管部大学士尚书侍郎集体署名的“全堂衔”奏折

当然，近代西方也有完善的文书系统，我研究中英关系时，看他们议会文书、外交部档案中的决议案、辩论记录和信件，都会有记录，但跟清朝比较起来，还是逊色一些。你看我书中举的总理衙门文书的例子，一份奏折、一份照会，从起草、修改、到定稿、签署，每一步都有相应的责任人的签字记录，任何一个环节出了问题，都可以找到对应的人。正因为如此，体制中的权力和责任，也就被文书限制住了。在上位者可以调整文书的接触范围、处理流程，来限定这个系统中各方的权力；施政者可以通过文书，来分担自己的责任，降低风险。这些因素共同造就了传统的文牍主义。

甲申易枢时，包括翁同龢在内的军机大臣对于盛昱奏折的内容一直不知，而且一纸令下，整个军机处就全部撤换；庚子年间，在对列强是否开战的问题上，皇太后三次上谕一次比一次严厉，军机大臣的意见几乎毫无作用，皇帝/皇太后对奏折的绝对先阅权、处置权维持得相当好，皇权或曰君主专制的弹性如何体现？

李文杰：首先，军机处制度之所以建立和确定下来，有个人的像雍正帝的主观意愿，但是从历史脉络上来讲，它可能是一个必然的形式，从明朝以来一直就这么走，这是一个共识，就是让大权操之在上。因为人们觉得以前之所以政局动荡不稳，是因为有人可以和皇权抗衡。走到军机处这一步，不完全是皇帝主观意愿说要乾纲独断，所以设立军机处。

您刚才举的那两个例子，一个甲申易枢，一个是庚子宣战，从士人的角度来看，好像做得很荒唐，是最高统治者的昏招：为什么把相对能干的恭亲王弄下去，换上醇亲王；又为什么和“怪力乱神”混到一起，而与列国宣战？如果回到当时的情境，就会发现慈禧恰好是倚重清议或者民意的。甲申易枢拿的是清流人物盛昱的奏折做文章，盛昱弹劾军机处，说军机大臣在中法战争中无所作为，导致“疆事败坏”，理应承担责任。慈禧就是利用这种清议向恭亲王开战，如果没有这一层，乾纲独断来做这么大事情还是有点困难的。庚子年宣战也是这样，我们今天会注意到，总理衙门大臣许景澄、袁昶、徐用仪都反对开战，但实际上主战的势力更大，包括宣战上谕的起草人连文冲，他是军机章京，也代表普通的中层京官。我们看《义和团档案史料》，发现在戊戌政变之后，排外是一种普遍的士庶心态，不全是媚上逢迎。慈禧后来说，她“误听人言，弄成今日局面，后悔无及，但当时大家竞言排外，闹出乱来”。正是有这些思想基础，才能把火点起来。你可以说慈禧倒行逆施，但也可以说她接受或者至少利用了民意和清议。这种时候，在上位者的自觉性很重要，其实两边都可以选，因为两边都有基础；士大夫的角色也很重要，他们能影响大环境。最后有不好的结果出来，不完全是上面的昏招。

“晚清的廷议与决策”一章，您统计的二十七次廷议中，除了讨论如何处理崇厚的三次会议有所争论并为皇帝/皇太后所接受，其余的争论或者无关大局，或者最后写成的汇奏稿走“中间路线”，这样形成廷议决策的合理性何在？或者如您所说，只是反映了庞大的官僚集团的共识而已？

李文杰：共识确实重要。我们要了解当时的政治逻辑，官僚集团考虑的是维持集团整体的稳定，这一点甚至优先于政策的合理性。

孟子有一句话：“为政不难，不得罪于巨室。”说政治没什么难的，不要得罪世家大族，顺着他们的意思就行。这是战国时期的情况。世家大族到后来慢慢没有了，约等于上层的官僚集团。官僚集团维持一个共识，这对于为政是最重要的。因为他们相当于国家的大脑，这群人都同意做某件事情，这就够了；至于做得对还是错，对国家长远发展有没有利，是次要的。这也是我书中写的集体担责体制下的心态。更何况，很多事情今天看起来黑白分明，但在当时很难判断对错，这一群社会头脑的意见就更重要。例如1900年，沙俄出动了约十七万远东兵力占领我们东三省，后面赖着不走，导致了1904年的日俄战争。这个战争，清朝的对策是“局外中立”，但暗地里是希望引日本势力把俄国人赶走，并且部分得到了实现。这种不得已的做法看上去相对合理吧，这也是当时上层的共识。结果呢，日本势力深度介入东北，到1931年占领了东三省。这时再来看1904年的助日举措，合不合理？当时是看不出来的，可能要等三十年、五十年才能看清楚。在这种情况下，当一个决策的后果晦暗不明的时候，更需要倚重和凝聚上层的共识，否则就会无人做事、无人担责。

还有一点也要注意，今天看起来不重要的细节，当时可能会特别重要。比如垂帘听政的礼仪、比如皇陵的规制，这些细节我们看来只会觉得枯燥，做错一点也没关系；再如光绪帝即位初期关于皇嗣的争议——光绪帝生了皇子，要过继给同治帝。这本来就是即位时定下的事情，几年之后，一个叫吴可读的主事居然为了强调这件事而选择自杀。光绪帝的皇子是否过继给同治，不都要继承皇位吗，有什么关系？但这些我们认为不重要的事情，当时可能关乎国体，不能说无关大局。礼制问题就关乎国体，一般都会交给廷议，让大家来集体讨论。讨论出什么结果都行——既然是大家商量同意的，以后出了事情不要怪皇帝，逻辑就是这样。

总理衙门“全堂衔”奏折

您不太认同“在嘉庆朝已形成章京们的实际专政”的说法，晚清的章京有点类似官员的秘书，这似乎不太符合我们对秘书权力边界的一般想象，而且，您在叙述总理衙门章京的职能时，总理衙门出现了“清朝中央机构中少有的、一定意义上的‘章京/秘书专政’，出现位处中层的司官在摒斥胥吏办事的同时，又让大臣倚重的现象”，军机处为什么没有这种情况发生？

李文杰：这两类章京有很大的区别。一个是文字秘书，另一个是有着专业和专长的秘书，这是他们的根本区别。军机章京和总理衙门章京的来源是相同的，都是科举考出来在内阁和六部做司官的一批人，然后通过考试被选拔到的两个机关。他们有的进了军机处，有的进了总理衙门。如果前一个考试考得比较好，被选出来，可能就去军机处不去总理衙门了。像吕海寰，做过驻德国公使、中国红十字会会长，他是一个普通的兵部候补主事，跟后来康有为的地位一样。他报考军机章京没考上，隔几年又报考总理衙门。考试程序完全一样，作文题目也类似，连考官都是一样的，都是奕?、李鸿藻那帮人，因为他们在军机处和总理衙门两边兼职。

吕海寰自叙报考军机章京 作文题敏事慎言（记忆有误）

吕海寰自叙报考总理衙门章京作文题惟断乃成

总理衙门工作很专门：海关税收、跟洋人打交道买枪炮、交涉教案、借款、划界这些事情。在总理衙门有一套训练程序，进去先收发文件、阅读并且编订档案，熟悉了业务，再慢慢参与起草文件。时间长了，他们耳濡目染，专业能力就培养起来了。虽然大部分人都不通外语，但知道跟洋人打交道要注意什么关节、要避免哪些陷阱，自己要学习哪些实用的知识，我写《中国近代外交官群体的形成》的时候，就讲到了他们的成长模式。

军机处不一样，他进去就是给皇帝写上谕的，没有专业，很容易被替换掉。某章京家里面丁忧或他升官了，再派人去替换就好了，不会对军机处业务产生大的影响。但如果总理衙门章京被替换了，新人可能就玩不转了。汪大燮担任总理衙门章京，给他弟弟汪康年写信说，现在俄国股“少了事之人”，没有人能办俄国事务，因为我入手比较快，办事比较靠谱，所以他们想把我从英国股调过去。他们的工作在某种程度上具有不可替代性，自然被倚重的程度就高一些。军机处就没有这种烦恼。有的学者可能认为，军机处会形成自己特定的利益，对皇权构成一定的挑战，也会把军机章京安插在帝国的各个角落去做官，形成权力网。我不太认同这个说法。军机章京之所以被派到各个地方去做官，是因为军机处有保奖制度，能够帮章京快速升迁。京官的位置有限，他们就会被保送到外省去做道台、做知府，未必是因为特殊的部门利益。他们职司传达纶音，没有扩张部门利益的必要。与军机处这个秘书机构相对的，是当时主管财政、管人事、管外交的专门机构，它们容易形成部门利益，和省级衙门发生冲突。像总理衙门管外交，它希望控制各省海关道的任用。这不仅因为海关道台是肥缺，能安排一些自己人，更因为海关道台要和洋人打交道，要管理新关的税收，这些都是专门的工作，需要经验和专长，并且海关道的业务出了问题，外国公使还是要找总理衙门进行善后，总理衙门自然希望扩张这一部分的人事权和税收处置权，让自己的业务更顺手，这就会和户部、和督抚形成一定的紧张关系。这是跟军机处不同的地方。

晚清的文书流转制度，很大程度上延续明代废宰相以来的君相之争的思路，尤其是康熙年间奏折制度形成后，“断不至有权臣”，皇权从制度上彻底压制了相权，那么我们该怎样看待曾国藩、李鸿章、张之洞这些晚清名动朝野的封疆大吏的权重，他们是如何影响到中枢的决策的？

李文杰：“权重”不能说没有，但可能被我们今天给放大了。这个放大，是从民国初年军阀混战的历史倒推回去形成的一个想法。皇权自然要考虑制衡各方势力，但没把他们当成心腹大患。平定太平天国以后，慈禧太后召见曾国藩，问他，军队裁的怎么样了？曾国藩说，湖南人裁了多少，安徽人裁了多少，一共裁了多少万。当时慈禧把他从两江调到了直隶。两江是湘军经营多年的地方，这么做当然也是要约束曾国藩下面的骄兵悍将，但到不了将曾国藩当做心腹大患来防范的程度，因为直隶包围着北京，直隶总督保卫京畿，责任重大。把曾国藩放在那里，是希望他好好施展，清理积弊，更好地为他们办事。杨国强老师引用过一段李鸿章的故事，我印象很深，说庚子辛丑议约的时候，李鸿章去西苑见联军的瓦德西，当时慈禧和光绪帝早就出京了，禁苑的防卫松弛，但李鸿章一进苑门就下轿步行。他当时已经快八十了，旁人问他怎么不坐轿，他缓缓地说：“犹是君门，老臣何忍忘之？”他们心中有这种君臣大义、上下尊卑的自觉在，就算有结构性的督抚权重，也是威胁不到皇权、左右不了中枢决策的。

真正威胁到君权的“宰相”，可能就是袁世凯了，这也可以从我书中提到的文书制度体现出来。晚清搞宪政改革，1911年5月成立了责任内阁，被人们称为“皇族内阁”。这个机构尽管有着责任内阁的形式，但权力仍然在皇帝手里，皇帝（监国摄政王）还是可以批阅奏折，可以接见上奏的大臣，可以发布上谕。武昌起义之后，清朝颁布了宪法《十九信条》。（我们可能认为武昌一声枪响，清朝就没了，但实际上它还在往前走。）这个信条说：“国会议决事项，由皇帝颁布之。”但是，袁世凯内阁把这句话解释成：资政院议决的法案，皇帝只能依从颁布，而不得否决。并且，奏折必须送内阁批阅，皇帝例行盖章，臣僚不许向隆裕太后上密奏。经他这么一番操作，君主还有什么权力？所以，袁世凯从制度上颠覆了明清以来的文书系统，也颠覆了文书背后的权责结构。按照新的设计，即便清朝不被推翻，皇帝也没有权力了，权力到了袁世凯那里。这是1911年10月之后的事情。君相权力的问题，在1911年有大的变动，但是持续时间很短，容易被忽略掉。1906年丙午官制改革，一部分人心心念念地说，老制度已经够好了，消灭了权臣，比历朝的相国府、中书门下优越，可是1911年的袁世凯内阁，不但在权力上重现、而且也完全超越了相国府和中书门下。

1911年12月7日袁世凯内阁“释法”否决了君主对文书的否决权

1912年1月19日袁世凯内阁拟旨禁止大臣向君主递政务封奏

在清朝的历代皇帝中，高阳将光绪综合能力排在第六，在读光绪习批奏折那一章时，我感觉他应该排名再靠前一些，不知您怎么看？而且，我跟您有同样的感受：“中国历史上最为勤政的君臣团队……为何造就了近代以来屈辱的内外困局？”这个问题您找到答案了吗？

李文杰：我没有最后的答案，只是对民主、威权、专制这样一些讲法，有新的认识。每一种制度下的决策，都不可能百分之百的完美。具体到文书行政上，商讨大事、签署文书的责任人多了，似乎形式上是民主了。但权力分散，责任也就分散了。权力分散能避免权力被滥用，但伴随而来的责任分散，很可能会造成决策的平庸化。我在大学里面，相对能理解这里的逻辑。打个比方，学校以人才队伍建设为头等大事，现在学校要进一个人，如果是人事处或院系的领导单独决策，他会做大量的准备工作，深入去了解情况，并且会惴惴不安，背负很大的压力：万一这个人是人才，错失了怎么办？万一不是人才，进了他后面造成负面影响怎么办？可是如果把权力下放到多人组成的委员会，大家在决策的时候会轻松多了。如果错过了一个人才，或者进的人不合适，大家也不会有负罪感，因为不是一个人干的，大家都投了票或者签了字，权力和责任同时都分掉了。当然，如果大家都本着公心和专业精神，就会有好的结果。

清朝的部院奏折有点类似，部院大臣要集体上奏折进行决策的建议，他们的权力是分散的，避免滥用或是威胁君权。但大家的见识、立场都有差别，统一意见谈何容易呢？于是只能找平庸的中间路线，求得都愿意签名的处理方案。所以笼统地说集中或者集体决策好或者不好，都不太合适。比较理想的状态，是在上者有相对理性的共识，并且有一批具有专业和担当精神的人来做决策。

光绪帝如果生在承平之世，以他的能力，可能是清朝一个中上的君主。他主观上求治的意愿很强烈，但是那个时代不允许他做什么事情，反而把他的心性脾气变得有点扭曲，用人和做事过于急躁，所以一个人的能力和历史地位不能脱离环境去讲。上海图书馆藏有朱学勤书札，朱学勤是同治帝身边的领班军机章京，秘书里的头儿，他在信里说，同治皇帝才刚刚亲政一个月，“悉复道光年间旧制”，军机处“寅正（4:00）必须到值，卯正（6:00）已召见矣”，说他很勤政，“恐一年后自可主宰”。我们认为同治帝好像很荒唐，但是他身边的人有自己的观察。他的勤政跟前面的皇帝一样，但能做成多少事情，跟他所处的环境以及环境造成的个人性格有关。

您是做制度史研究的，现在有学者提出“活的制度史”，能谈谈您理解的“活的制度史”吗？

李文杰：我倒没想这么深，这个概念应该是邓小南老师提出来的，她提倡用动态眼光，写出制度的发展变迁以及制度与思想、社会、学术的相互关系。我们很多时候，都是按照她提倡的路子在走。

我对制度倒是有一些多余的想法。首先，我研究制度史的感想，就是历史上承平时间越长，施政者的改革意愿越小，制度惰性可能就越大。制度会消磨掉自主性，让施政者习惯在既存的框架里面行走。就像文书行政，越到后面文书越多，也越累赘。好像所有的程序都照着惯例走就可以了，这是最偷懒、最省事，也最能够免掉施政者责任的做法。这个时候就需要有改革的自觉性。制度很重要，但是变革也很重要，制度在原来的环境中生长出来的，环境在变，制度也要适时进行变革。

我们今天所讲的制度或者相当于制度的知识，在传统士大夫眼里被看成是经世之学，是要作实际运用的，经常会出现在科举考试的“策问”之中，但新史学起来以后，我们有意去撇清史学与现实的关系，耻于去谈史学经世的一面。我在写书的过程中，不是以细节的考证为最终目的。我会努力去想一些不同时代、不同社会共通的问题，例如，究竟怎样才能理性地做决策？怎么看待权力的分与合？虽然说今天的社会与我们研究的时代在时空背景上完全不同，但制度发展有内在的规律，制度有背后的精神在其中，发现这些规律，把握它的精神，对我们理解自己生活的时代至少是有一些帮助的。制度史不是死的知识。这是我对活的制度史的另外一个注脚。