苏北运河角力：新发现的周恩来致“联总”艾格顿将军函考释

在上海市档案馆新开放的中国福利会英文历史档案中，笔者发现一封周恩来写给时任联合国善后救济总署（简称“联总”）中国分署署长艾格顿将军（Major General Glen E. Edgerton）的英文信函，写信地点是南京，时间是1946年9月9日。该信未收录于《周恩来书信选集》，《周恩来年谱》及相关传记也无记载，应该是周恩来的一封佚信。此信对于增进了解抗战结束后国共双方在苏北的斗争及其复杂性具有相当价值。现将该信公布，并就其内容作一考释。

一、周恩来为何致信

该信译文如下：

亲爱的艾格顿将军：

我刚接到苏皖边区政府急电，称黄河、淮河、沂河和沭河连日水位大涨。8月24日，高邮和清江两地的码头水位已分别逼至5.5米和8.7米。翌日两地水位更高，竟达5.7米和9.07米，超过1931年洪灾时的水位。宝应至高邮段的运河堤坝已多处决堤，百姓危在旦夕。在各级组织干部的坚强领导和亲身参与下，军民团结协作，日夜护堤，抢堵决口。因此请您将以上情形转告政府当局，促其转饬江北运河工程局开放沿长江各坝，引上述四河之水入江，以免苏北人民遭受水灾之苦。

相同内容的中文信已于1946年8月31日写给蒋廷黻博士。

您真诚的周恩来

清末时的清江浦，可见当时运河景象

信中可知，由于黄、淮、沂、沭四河暴涨，导致苏皖边区水灾危机日益严重，尤其是苏北运河段水位过高，造成运河堤坝可能大规模溃决，极大地威胁运河沿线老百姓的生命和财产安全。同时，在中共和边区政府的坚强领导下，当地军民正在紧张地进行抢险救灾工作。周恩来希望艾格顿将军能将上述情况转告国民党政府当局，并敦促其下令江北运河工程局开放沿长江各坝，引大水入江，以缓解苏北灾情。同样的内容还写给了时任行政院善后救济总署（简称“行总”）署长的蒋廷黻。

事实上，在此之前，为了同样的目的，周恩来已多次作过类似的努力。

1946年入夏以后，随着汛期的来临，苏北运河水位增高，7月10日，周恩来接到苏皖边区临时参议会参议长田丰等人的电报，告知：“沿（运）河堤水势日涨，而归江各坝迄今闭塞未开，江水势必无法泻泄，水灾危机日趋严重。”7月16日，周恩来即以备忘录一件送达国民党行政院，要求开放沿江各坝。其后，又接到苏皖边区政府急电，周恩来即于8月28日将该电转给国民党行政院长宋子文。8月31日，周恩来再次致函宋子文敦促催办，并转知美国总统特使马歇尔、国民党政府国防部长陈诚和教育部长蒋梦麟以期引起各方重视。同日，苏皖边区政府主席团因苏北水势万分危急再次急电周恩来，请其向国民党政府继续交涉三事：（一）立即开放运河归江各坝，以泄运河之水；（二）停止轰炸运堤；（三）停止用飞机扫射修堤工人。9月2日，周恩来为此第三次致函宋子文，强烈谴责国民党政府的破坏行径，再次要求立即开放归江各坝。等到周恩来致信艾格顿将军时，又过去了一周时间，但国民党当局仍置若罔闻，拒不开放归江各坝。

由此可见，1946年夏秋苏北汛期到来之际，国共双方曾围绕运河展开过一场激烈的交锋，其背后深层次缘由值得进一步探究。需要追问的是，苏北运河对中共领导下的苏皖边区有何重要价值？国民党当局为何坚持不开放所谓的归江各坝？苏皖边区政府如何应对这一不利局面？

二、苏皖边区政府的运河治理

抗战结束后，根据中共中央作出的“向北发展，向南防御”的部署，中共中央华中分局和新四军华中军区于1945年10月24日在淮安成立。11月1日，苏皖边区政府在清江市宣告成立，华中东部四解放区（苏中、苏北、淮南、淮北）连成一片。其所辖地域南到长江，北抵陇海铁路，东至黄海，西迄涡河、裕溪口一带。全边区共辖江苏、安徽、河南三省境内的53个旧县治，共划分为8个行政区，与华中分局下属8个地委相一致，各行政区专员公署直属边区政府领导。

苏皖边区政府旧址

边区政府成立后，其施政的一大目标为发展大规模生产运动，恢复战争期间的消耗及解除灾荒威胁。生产运动能否取得成功，又和兴修水利工程联系紧密，特别是沟通边区南北的苏北运河。八年抗战期间，运河遭受严重水灾，同时堤防失修，水闸破坏严重，航运船只大量损失，已经严重影响边区人民的生产生活。

边区政府成立后，负责水利建设的领导部门建设厅随即成立水利局及测量队。1946年1月，测量队分赴运河各地段测量，以取得必要的数据，并做好预算及施工方案，为日后开工打下基础。是年2月，水利局工程（工务）科长钱正英（按：浙江嘉兴人，1939年入上海大同大学土木工程系学习，1941年加入中国共产党，1944年起长期从事水利工作，曾任水利电力部部长、水利部部长）在边区政府主办的《民主建设》创刊号上发表《江北运河初步调查》。文章认为：运河不仅是泗、沂、淮等河的宣泄枢纽，且在航运上能供给货物六百余里的廉价运输，还直接控制着盐河的航运，同时运河东岸十余万方里的农田灌溉也仰给于是。就其消极的泛滥影响而言，如中运河决堤，邳、泗、宿等县均遭淹及，若里运河决堤，里下河十县六万二千方里的农田悉变汪洋。因此，修复运河工程，建立水政管理，尽可能减少灾患，是淮北、淮海、盐埠、苏中四个分区生产建设成败的一大关键，是这些地区人民一致的呼声和热望，而尤以对盐埠、苏中的关系最大。这篇文章较为全面地反映出苏北运河对于边区发展的重要意义。

1931年洪水冲破堤坝，灌入高邮城区

通过文章不难看出，运河治理对于苏北地区的防洪尤其具有特殊意义。苏北是典型的“水利社会”，历史上黄河数次改道，淮河出海口淤塞，淮水悉注洪泽湖，再由宝应、高邮、邵伯等湖分泄运河，转输入江，然而湖水高于运河，而且运河河床本身因为泥沙壅积也有所抬高，以致高出平地，所以只能依赖运河东西堤岸。同时，沂河流量最大的一支分流也注入中运河。沂河和沭河则常形成交侵之局。1938年河南郑县黄河因故溃决后，黄水由中牟最终入淮，淮、黄交汇又入洪泽湖，该湖因黄河泥沙沉淀，大部淤平，容量大为减少，又造成运河水量增加。由此可知，运河早已不堪重负。要搞好苏北必先兴修水利，而兴修水利中心在于导淮。但在当时的有限条件下，尚不可能根治淮河水系，因此加固运堤，确保汛期安全就显得至为重要。

黄河洪灾的区域，1938-1947

钱正英文章中未提及的为何要及时治理运河的另一个缘由是帮助民众渡过灾荒。自1945年由春入夏以来，苏皖边区遭旱灾，到7月间又遭水灾，7、8月间又遭蝗灾，灾民占全区人口三分之二，进入1946年又遇春荒。为此，边区政府从组织灾民生产与进行社会救济两方面着手。社会救济所依靠的一个主要手段就是以工代赈，而大规模的运河修复工程无疑是推行以工代赈的重要平台。

正是出于以上原因，边区政府决心尽快启动运河春修工程。就在2月中旬，水利局召开境内运河各汛区修守员会议，整顿恢复了旧河工组织，并规定在职人员一律参加此次运河春修工程。边区政府还发布关于兴修水利的训令，并制颁《苏皖边区兴修水利暂行办法》，使运河春修工程有法可依。建设厅将运河分为三段治理。南段从平桥到邵伯长99公里，属第二行政区。平桥以上到淮阴双金闸（盐河口）为中段，长64公里，属第五行政区。北段从双金闸到邳县，长135公里，属第六、七行政区。三段工程于3月至4月之间陆续开工，做到领导有方，明确任务，干群协作，攻坚克难，讲究效率。

1946年3月23日苏皖边区政府关于颁行《苏皖边区兴修水利暂行办法》的训令

在施工过程中，政府行之有效的动员组织工作随处可见。如高邮县界首区定出修好运堤的办法：（1）每个小组配备或培养积极分子，起带头作用；（2）每晚工友小组开会，进行批评与表扬；（3）发动竞赛，奖励成绩好的；（4）上工前进行半小时教育。中段工程开工后，各级政府提出了“要想庄稼好，运堤先修牢”等口号，使群众明白，修运堤就是为自己。工友们说：“以前做工，粮食由保长、乡长领，土方准不准我们不知道，现在由小组长一起算土方，粮食也自己去领，完全是老百姓做主。”北段工程在进行时，干部们将全部工资变换粮食及时供给民夫，同时再三耐心说服教育民夫，使之切实认识到“政府修缮运河，是为人民治理水患”，自觉地订出做工规约，又自觉遵守。

1946年苏皖边区政府运河北段春修工程处委任方廷坤为宿迁县督工所工程师兼工务股长的委任状

运河春修工程的推进速度可谓惊人，到6月8日，即全部完工。总计动员群众近4万人，用费合法币8亿元。共修复残破堤岸247处，修筑埽土护岸工程21处，修治闸坝7处，中段并进行拆坝修滩工程，共计用土48万2865公方。由于以上工程的完成，使得抗战期间为敌伪及国民党部队毁坏而陷于支离破碎的运河堤顿然改观，恢复到抗战前的防水强度。由于采取了以工代赈的方针，使沿河13县的15万灾民（连民夫家属在内）得以安度灾荒。

此外，运河水运事业也初步恢复。1946年4月，边区政府所在地清江城内成立永丰运输公司，拥有拖船4艘、驳船11艘和部分汽车、马车。轮船每日由清江开高邮来回班。不久，因战争而停航的镇江各轮业在清江的代办机构，也相继恢复了营业，但航班不够正常，忽开忽停。7月，清江城还首次召开各轮业公司代表会议，讨论恢复交通正常秩序、沟通物资交流、活跃城乡经济的有关事宜，并宣布成立航业公会。

三、国民党的军事进攻及对苏北运河的态度

苏皖边区的存在和壮大，让国民党政府犹如芒刺在背。

因为从政治上而言，苏北离国民党统治的中心区域——南京上海地区，不过一江之隔，中共又着力将苏皖边区打造成“民主政治模范区”，此举无疑会大大增加对国民政府的政治压力。再从军事上而言，以蒋介石的军事战略，他最为关注山东战场，但要解决山东，必先拿下苏北。在国民党眼中，苏皖边区尤其是苏北犹如一只“拦路虎”，必欲占之而后快。因此，在全面内战爆发初期，“苏北实际成为国共双方全力争夺的最重要战场”。另外，从经济角度来看，中共领导下的苏皖边区社会生产生活秩序逐步恢复，综合实力稳步增长这一局面，自然是国民党政府不愿意看见的。

对于国民党而言，如果内战发动时间延后太久，就意味着中共解放区的实力将更加强大，所以迟打不如早打。因此，国民党选择在1946年夏初向苏皖边区开展全面进攻，的确会起到打乱边区生产计划、抑制边区发展势头的效果。

1946年1月国共停战协定公布后，国民党军队即在“抢占战略要点”的密令下，先后占领六合、靖江、泰兴、海门等城，此后也从未停止过军事进攻。5月以后，何应钦、白崇禧、汤恩伯等国民党高级将领，先后往来于徐州、南京、扬州、南通之间，调兵遣将，积极作全面进攻布置。6月中旬，华中形势异常紧张，国民党以27个师的大军，向苏皖边区包围进犯。7月中旬，国民党军对苏皖边区的攻势，已由长江沿岸的南线扩展至西线（津浦路）和北线（陇海路），激战全面展开。

此时，苏北早已进入汛期，按照惯例，运河沿线军民正在组织进行紧张的夏防工程。在军事优先的战略指导下，国民党尽可能地混淆视线、消耗边区“元气”，对关系到苏北人民生命财产安全的水利事业加以各种破坏。早在运河春修时期，国民党军即对在邵伯以南做工的民夫开枪射击，并用飞机对宝应做工的民夫扫射。7月以来更对各地运河堤岸作连续性的轰炸扫射。此后，邵伯一带的国民党军又不断干扰夏防工作的正常进行。同时，国民党宣传机关颠倒黑白，散播谣言，一面在报纸上否认边区的水利建设成绩，一面又派飞机到高邮上空散发传单宣称：“共军破坏运堤，沿河一带受淹。”

面对苏北运河水位持续升高危及运堤安全，边区政府和周恩来多次要求开启归江各坝以泄运河之水的紧急情况，国民党当局更是置之不理。

淮河水系向来有两条出路，一为归海五坝，二为归江十坝（按：归海五坝在高邮境内有南关、新坝、中坝、车逻，在江都境内有昭关坝。归江十坝分别为拦江坝、褚山坝、金湾坝、东湾坝、西湾坝、凤凰坝、新河坝、壁虎坝、老坝、沙河坝）。一般原则是“三分入海，七分入江”。归海五坝不轻易开启，因为会造成兴化、宝应等地的里下河地区泛滥成灾。归江各坝则是每年汛后在归江河道上筑柴草坝蓄水灌溉，便利通航，汛期再拆坝排洪，自清以来其启闭向有成例（按：归江坝的启闭标准，均视里运河的水位高低而定。1833年（道光十三年），清政府规定以昭关坝水位为准，里运河水位涨到5.27米，开东湾坝及新河坝；涨到5.59米，开凤凰坝及金湾坝；涨到5.9米，开拦江坝；涨到6.22米，开壁虎坝。各坝均启放后，而里运河水位仍上涨时，即开放湾头老坝、土山坝（即褚山坝）；沙河坝启放水位则无明确规定。当昭关坝水位降到4.32米时，各坝依次堵闭）。

南关坝旧址

归江十坝位置示意图（其实归江十坝只是统称）

但是，早在6月初旬，扬州国民党当局即曾违例堵塞运河涨水入江之拦江各坝，致使高邮、宝应、兴化等县遭受水患。到8月，运河水势续涨，以清江为例：14日水位为8.1米，17日为8.53米，18日即为8.86米，且有续涨之势。只要控制在扬州国民党当局手中归江十坝的拦江、褚山两坝开放，运河涨水入江即可免于成灾。但该两坝虽经边区政府一再请其开放，但始终堵塞如故。同时，东海国民党当局在淮海地区堵塞蔷薇河，使沭水无法畅流入海，从而更加重运河负担，以致淮海北部及洪泽湖沿岸一带洼地遭受水滥之灾。国民党这样做，无非是“以水代兵”，辅助其军事进攻。

在全面军事进攻期间，国民党军试图早日打通运河沿线。在两淮保卫战中，运河是国共双方军队反复争夺之地。9月15日下午，进犯两淮的国民党整编74师58旅在码头（淮阴西18里）、杨庄（淮阴西26里）之间，该师51旅在淮阴西南30里的张陈集耀家渡一线配合行动，在飞机大炮掩护下，强行渡过运河。16日飞机轰炸乡河西堡，将清江市西8里许的大堤炸中，水淹附近许多乡村。国民党军于19日占领淮阴后，21日上午又沿运河东岸南下，中共部队阻击于板闸，并于当晚主动撤离淮安城。两淮的丢失，在政治经济上均有较大影响，而且将中共部队在苏北的活动范围压迫到沿运河以东的狭长地带。10月8日，国民党整编25师攻占高邮，与6日攻占宝应的友邻部队会合，打通了运河线。

四、中共的应对之策

1946年夏秋之际，苏皖边区的军事斗争和防汛斗争可谓同时进行。对于中共而言，军事斗争关乎边区存亡，防汛斗争则关乎民心得失，不能顾此失彼。因此，在残酷的战时环境中，中共和边区政府仍时刻注意运堤及沿线群众的安危，想方设法闯过难关。

首先，在与国民党的舆论斗争中争取主动。中共中央始终关注苏北地区的防汛斗争，通过报纸和广播，一方面针锋相对地揭露国民党试图通过宣传挑唆和人为扩大水灾从而辅助其军事进攻的阴谋，另一方面及时报道苏皖边区政府和人民合力抗灾的消息，这样外界就不容易被国民党的宣传机器牵着鼻子走。从7月至9月，参加国共南京谈判的周恩来在百忙之中又向国民党反复交涉此事，并转知美国总统特使马歇尔。国民党出于一己之私，不想做实质性表态，更不会做实质性改进，但在道义上毕竟是站不住脚的。结合当时的实际情况，9月9日周恩来致函“联总”艾格顿将军，恐怕也收不到任何实际效果，但至少可以让“联总”知情，引起对方的同情和理解。中共中央和周恩来在对外舆论上的上述行动，对苏北人民的斗争是一种有力支持。

其次，竭尽全力保住运堤，重点是运河南段，尽可能降低边区人民的生命财产损失。7月底，边区政府发布《关于夏季防汛给一、二、五、六、七等专署沿河各县政府的训令》。该训令要求：沿河各级政府必须明确认识运堤夏防工程的重要与紧急，各分区一律组织运河夏防委员会，要在多地设立水位站以及时掌握水情，为防止特务破坏沿运各区乡须布置民兵站岗放哨，并号召地方技术人员及各级旧河工人员踊跃参加护守堤防、保护农田。边区政府还拨出华中币1900万元（合法币1亿2千余万元），准备修建运河的南、中两段夏防工程，以保障沿河数百万人民生命财产的安全。因为扬州国民党当局继续阻塞运河归江各坝，致使运河水势上涨不已，无法宣泄。截至8月4日，运河南段水位已涨达4.7米，比应防设水位犹高出3.33厘米，而且连日大雨尚有续涨之虞。为此，苏皖边区建设厅、运河南段工程事务所自8月1日起即进行全线设防，专署颁布“紧急护堤办法”，同时沿堤各级党委政府均亲自领导群众全力防守。仅界首至邵伯一段，就设有13个工防棚和毡棚，由3名富有运河工程经验人员配合江（都）高（邮）护堤大队，不分昼夜巡逻护卫。邵伯以南一段，因常受国民党军袭扰，由驻邵伯的新四军担任护卫。8月23日，国民党整编25师由扬州仙女庙水陆进兵，分路向邵伯方向联合进犯，与新四军连战数日，于26日溃退。与此同时，运河水势更加凶猛。周恩来致艾格顿将军的信中提及，8月24日高邮码头水位是5.5米，8月25日是5.7米，实际上后面还曾升至5.86米，给护堤工作造成极大压力，出现多处险情。危险期持续了36天，因防护得法，终于化险为夷。周恩来信中所称的“军民团结协作，日夜护堤，抢堵决口”可谓这一时期防汛斗争的真实写照。到10月6日，护堤工毕撤防时，共做工程255段，用费达华中币1480万元（当时每元合法币35元）。其中主要工程有高邮南归河二坝的加高，宝应、北闸、窑口40里之西堤加高，高邮西堤1200丈石工的抢筑，以及邵伯以南被国民党军炸掘段的修建等。等到防泛撤销时，防委会还发给治运防泛员以10、11两个月的薪粮，责成其继续护堤。

1946年新四军布质佩章

最后，发动地方武装力量保卫水利。苏北运河能够焕然一新，是边区政府和人民群众共同奋斗的结果，来之不易。两淮保卫战以后，中共主力部队逐渐向苏北北部乃至鲁南地区移动。上文提及，1946年10月初，国民党军已将运河线打通。次年1月10日，国民党整编74师占领沭阳。至20日，国民党军又占领陇海路东段，苏北全境沦为敌后。运河沿线城镇虽暂时被国民党军占领，但中共广泛组织游击队和民兵保卫运河。当时活跃在运河两岸的有淮阴的黄驭游击队，淮安的保田队，江都的万国林游击队。民兵方面，仅从10月至11月，兴化、宝应、高邮等地民兵就对国民党军和“还乡团”造成相当的杀伤和形成有效的威慑。如10月25日，高邮县下面的界首区民兵逼退草庵等国民党军的六处据点，恢复运河东侧农村200方里。在此情形下，国民党方面实际上很难真正控制运河全线。

结语

通过深入解读新发现的周恩来致“联总”艾格顿将军函，可以明白苏北地区是一个典型的“水利社会”，谁能较好解决“水”的问题，谁就能得到民众的认同，其中运河的治理又是一大关键。苏皖边区政府利用抗战结束后难得的相对和平之机，采取各种措施，促使边区社会经济有了很大的恢复和发展，对国民党造成很大的政治压力。边区政府不惜投入巨大的人力物力，先行修复好战争时期受损严重的苏北运河，将其牢牢掌握于自己手中，的确是一着妙棋，如此不仅起到保生产、通航道、安民心的作用，而且在军事上也有很高的价值，在战时能避免边区被分割为东西两半。对此，国民党想必也是心知肚明，大为恼火，所以才会在运河的春修和夏防工程期间屡屡加以破坏，并在汛期时违反历史惯例，始终不开启运河归江各坝，同时又在军事上极力争夺运河沿线。中共则始终坚持将军事斗争和防汛斗争相结合，保卫运河水利成果。因此，国共双方的这场运河角力，在宏观层面固然有内战全面爆发的历史因素，若从微观角度考察，其背后还带有强烈的地缘政治色彩，这一点同样不可忽视。

1946年国民党的全面进攻可谓咄咄逼人，不断“攻城略地”，就在周恩来致函艾格顿将军不久，国民党军占领“两淮”，一度使中共军队陷入被动局面。但这样的“胜利”没有维持多久，次年5月被全歼于孟良崮的国民党整编74师恰是当年在苏北骄横一时的王牌主力军。在苏北地区，中共始终坚持武装斗争，游击队和民兵活跃其间，国民党并没有真正控制运河沿线。在接下去的淮海战役期间，苏北人民出人出力出物，踊跃支前，帮助中共取得战役的胜利。