评《清末学堂与近代中国教育财政的起源》：从学堂经费到教育财政

《清末学堂与近代中国教育财政的起源》, 蒋宝麟著，社会科学文献出版社2021年9月出版，344页，98.00元

一

古者立政安民，必求物尽其用，货畅其流。理财之义，既远且宏。传世先秦文献已多载及贡助之征、关市之税、山泽之赋等事项，又论量入为出、藏富于民诸原理。《尚书·洪范》所言“八政”，首论“食”（劝农业）与“货”（宝用物）；《史记》置《平准书》，专作《货殖列传》；《汉书》设《食货志》，皆关理财之事，而为专门篇章，历代正史多有借鉴。至杜佑作《通典》，切言“理道之先，在乎行教化；教化之本，在乎足衣食”（杜佑：《通典》“序”，中华书局1984年版，第9页），因以《食货》冠诸篇首；马端临《文献通考》因之，而益加详密，首论田赋、钱币、户口诸门，足征其要。

至于清代，理财之政既有旧制相因，又有新制继起，清季尤然。由逊清遗老主笔之《清史稿》，于其《食货志》中追溯称叹康乾盛世“永不加赋”之治；而论清季财政，则曰：“道、咸以降，海禁大开，国家多故。耗财之途广，而生财之道滞。……新政繁兴，孳孳谋利，而于古先圣王生众食寡、为疾用舒之道，昧焉不讲。”（赵尔巽等：《清史稿》卷120《食货一》，中华书局1977年版，3479页）诚然，从洋务运动到清末新政，五十年间百业待举，头绪纷繁，兴办教育尤为其中要项。所谓为政在人，育人由学，而兴学需财，清末尤亟。光绪二十二年（1896）九月，新授安徽巡抚邓华熙在赴任前陛见，君臣问对有此一节：

[光绪皇帝]又云：“凡事破除情面便好。用款必须节去浮费，款归实用才好。”奏云：“臣受皇上厚恩，当尽心竭力，用度可省便省，不至以有用之财办无益之事，有负委任。”上微点首，又云：“西学应办。”奏云：“学堂必须举办，才能造就人才。”上云：“苦于无经费。”奏云：“臣到任后察看情形，设法筹款奏明办理。”（邓华熙著，马莎整理：《邓华熙日记》，凤凰出版社2014年版，178页）

学务待兴而经费短缺，是清末面临的普遍难题。近代新式教育在变法图强的语境下展开，亟需扩大办学规模，以求普遍开启“民智”；而且，新式学堂在基础设施、教学设备及师资配置等方面，要求甚高，更增经费困境。不过按实而稽，所谓经费之裕缺，乃是相对而言的概念。不同时代兴办教育，皆会受到经费问题掣肘；而经费问题的背后，尚有复杂的制度与人事问题，相互纠葛。理财者更需关切者，其实是如何因势利导，有效筹集、分配和调用资财，以便物尽其用、事得其宜，以有限资源发挥最大功效。而在此种“理财”过程之中，往往会生成若干“经制”内外的“事例”；事例与经制又会相互塑造和转化，共同构成制度运作中的重要线索，当为后世研究者加意剖析。

蒋宝麟近著《清末学堂与近代中国教育财政的起源》，透过考察清末废科兴学过程中所牵涉的经费运作，从中揭示近代中国教育财政起源的路径与特征，值得留意（下文略称“该书”，引述仅夹注页码）。全书除“绪论”和“结语”之外，正文主体共分七章。第一章考察科举与学堂并立时代传统教育经费用途的转化；第二章分析科举制度停废之后旧有科举经费体系的转型；第三章论述清末中央、省、州县三级教育财政“层级”的初步形成；第四章回溯清末财政预算体系中的教育经费编制问题；第五章专门讨论公款公产与清末兴学的关联；第六章和第七章分别以京师大学堂及三江（两江）师范学堂为个案，解析清末教育财政在中央层级的演生过程，以及学堂经费在“省域”层面与中额-学额、省界意识等的复杂纠葛。以下拟先综论该书的贡献与价值，而后试举其中尚可益加完善之处；最后稍作拓展，略述该书选题及书写可能带给今后研究的启发之处。

二

关于清末财政问题，学界已有较为细致深入的专题研究；至其教育改制中关涉的经费问题，先行研究亦有涉及（详参关晓红：《晚清学部研究》，广东教育出版社2000年版；商丽浩：《政府与社会：近代公共教育经费配置研究》，河北教育出版社2001年版）。作者特为学堂经费及教育财政问题撰成专书，其对既有研究的拓展与推进之处，在以下几个层面尤其值得注意。

清末新政头绪繁多，诸项事业之中，教育既是与旧有系统纠葛甚深、又是需要“大破大立”的领域，无论是在机构、人事、经费，还是在教育与考试的形式及内容等方面，均是如此。而在行政领域，一旦关乎人事及财务，往往就会触及根本问题。清末官制改革及财政改革，其意义与难度之大，不言而喻。以目前学界研究较多的光宣年间清理财政为例，透过中央派出的财政监理官与各省抚藩大员之间的往复较量，已可得见财政问题复杂而重要之一斑。不过，前人研究之治教育史者，大多详于学制、学堂、师生、课程、教科、留学等事，即所谓“内部之史”，而略于专论诸如经费与财物等“外部之史”；其治政治史者，覃研其政治架构、制度变迁、人事纠葛以及中外交通/战事等议题，而对理财之事着墨不多；治财政史及经济史者最有可能切入此题，不过近代教育初期关涉的专门财政问题，似乎尚未进入其研究视野。由此留下近代中国诸项公共事业奠基初期，在财政史与教育史交叉领域各方研究都尚未深究之处，该书选题定位于此，甚为敏锐。推展而言，虽然教育事务仅为整体政制之一环，不过其牵涉面甚广。财自有其“政”，主要涉及经费的筹解与花销；财又关乎“政”，在所谓上下、“条块”关系的协调处理中，触及背后更大的政治系统问题。因此，通过考论专项领域的财政运作，亦可得见整体政治领域的重要面相。

研究进路关涉理论、方法及技术诸议题。若以寻常眼光去看，该书所要处理的学堂及财政议题，乃是传统“制度史”层面的问题，作者行文也很重视厘清制度。不过，在具体入手方式上，该书主要不是先从制度条文展开。对于源起初期的新制，实际亦少可以整体通贯的制度条文可资分析。因此，作者表明需要研究“教育财政的制度过程，力图展现时人的实践”（14页）。具体来说，该书侧重从“事”上入手，考察在清末兴学的过程之中，通过探索关涉教育经费的实际运作，从而逐渐塑造出具有近代意义的教育财政。此外，书中注重解析人的因素，并对于物（财）给予充分关注。简而言之，该书综合观照人、事、物的交互和运作，在此基础上讨论“制”的问题，既呼应了“活的制度史”研究，又尽量避免限入无序的人事琐屑之中，兼顾作为事实运作的“财政”以及作为制度设计的“财政”。此外，该书希望通过详细研究经费收支、国家财政等“事实存在的教育财政应有经过”，从中归纳或演绎出理解此过程的“新的模型”（17页），可见作者在整体方法论上亦有特别关怀和雄心。当然，此种“模型”之效力范围具体如何，尚可再加讨论，后文稍及。

对于部分“旧题”展开深耕和新探，该书同样有其独到贡献。通过几个精选案例的剖析，作者重新厘清了一些重要问题，对于推进既有研究甚有助益。比如，通过考察科举-学堂经费的转换，揭示以往内销款-外销款模式转化为国家-地方经费模式的导向与困境，再现围绕外销经费的提留问题，参与各方反复的上下拉锯和推诿拖延，以及各地之间情况的差异（51-91页）；针对学界熟悉的“庙产兴学”话语，重新考察“公款公产”集合概念的形成，以及在清末财政改制中，对于此类经费从定性到定量，从定量到取用之间的困难（188-217页）；通过京师大学堂、三江（两江）师范学堂的案例，从经费角度解明两所学堂初期运作中的若干问题。尤其是考察京师大学堂的运作对清末中央教育财政的塑造作用（218-254页），允称突破。学界此前已多留意并讨论在1905年学部成立之前，京师大学堂兼有中央层级“教育行政”的职能；而对与此关联的中央层级“教育财政”问题，则缺少专门而深入的论析。该书从经费与财政的视角，重新检视这些专题个案，既能深化和补正已有研究，又能避免陷入制度史研究中“见制不见人”以及“见枝不见叶”的困境。

至于其核心结论，该书题为《清末学堂与近代中国教育财政的起源》，实际上已经明确提示其基本进路及结论：通过清末学堂所关涉的教育经费运作问题，来揭示近代中国教育财政的起源；而不是像今日熟悉惯用的理路，在国家整体教育财政的框架之下，再去研究学制和学堂。此种思路看似“倒置”，实际符合当时的情形。正如书中所言，清末废科兴学，是将科举时代各项分别构成“内外”收支系统的经费体系，逐渐转为后科举时代相对独立但又存在分成关系的“上下”层级的教育财政体系（301页）。因此，清末教育财政实际是源于新式学堂兴办中的经费处理，而被“倒逼”初步形成（294页）；并且最后通过清理财政、编制预算而初步建立体制。由此初步完成从“教育经费”到分层级的“教育财政”的转型（187页），乃是“以新涵旧”（第3页）而非全然“破旧立新”的复杂过程。

总括而言，该书从清末新旧交叠、纷繁复杂的教育财政“乱麻”之中，捋出了若干重要的线索，并且剖析了一些细微的面相。尤为难得的是，作者写出了涉及“钱”这一人类的重要发明之时，其中遍在的“真实感”和复杂性。支撑此种考论和分析的基础，是其中对于海峡两岸清宫档案、官书典制，地方档案、史志、文书，私人文集、日记、年谱，以及报刊杂志等史料的综合运用；并且注重辩证采撷傅斯年所谓“经意的记载”及“不经意的记载”（17-18页）。此亦该书值得指出的另一特色。

河北成安县学堂

三

学术研究与写作之事，放言者易，亲为者难。以下仅从读者角度，尝试对该书提出一些补充期待以及尚可精益求精之处，并藉此提示关涉主题拓展及深化的可能，或可略供有志继续登高行远者参考。

书中部分内容，作为前期成果已在专业学刊发表；汇集成书之局部篇章结构，因此或可再加磨合优化。该书专门处理财政议题，因此每一章的标题之中，都有关涉“钱”的概念表述。比如，第一、第二章皆称“经费”，第一章侧重学堂经费，第二章侧重科举经费；第三、第四章皆言“财政”，第三章论其“层级”，第四章侧重“预算体系”；第五章则言“公款公产”；第六章论析“教育财政”；第七章复论“学堂经费”。整体而言，此种设计及表述，符合全书从“学堂经费”到“教育财政”的论述理路，有其一贯之旨。若再细察，第三章重点讨论清末教育财政之“层级”，作者虽已说明此种层级“不等同于现代意义的中央与地方财政关系”（20页），而且也留意将其中关涉清理财政和试办预算的内容归入第四章；不过，在这本讨论教育财政“起源”的专书之中，作为具有结果意义的“财政层级”专章在此处呈现，还是显得早了一些。如果对其内容稍作调整，置于第六、第七两个案例章节之前，乃至作为末章置于全书结语之前，文脉逻辑或会更加顺畅。此外，第五章专门讨论“公款公产”问题，从经费性质、运作形式及其大致时序考量，如果放到第四章讨论最后阶段的清理财政和编制预算之前，可能更好。

得陇而望蜀，从上述结构逻辑出发，笔者对于该书内容尚有一项补充期待。帝制后期中国的政治体系之中，州县以上属于所谓“治官之官”，州县一级方为“亲民之官”。教育作为关涉广泛的公共事业，需要触及地方基层，才能见其实效。该书设置的两个案例章节，借助京师大学堂和三江（两江）师范学堂，分别解剖清末教育财政形成过程中，中央及“省级”层面的具体运作情形。目前书中已对全国不同地方州县的学务经费多有申论，不过散在各章。今后若有增订，或可再结合地方史志、档案及文书及私人材料，详论一二典型案例，专章深入探讨教育财政在府州县这一层级的运作实况，会更理想。如此布局，也与书中设置专章论析中央-省-州县三级教育财政的架构，更能相互映衬。

对于“教育”与“财政”之间的双向互动，后续研究亦可再拓展发覆。兴办学务和清理财政，在晚清语境中皆被视为至关重要的事情：前者关乎“世运之明晦，人才之盛衰”（张之洞：《〈劝学篇〉序》，赵德馨主编：《张之洞全集》第12册，武汉出版社2008年版，157页）；后者则是“预备立宪第一要政”（《度支部清理财政处档案》，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第1册，北京图书馆出版社2007年版，109页）。该书主要解析清末兴学如何塑造教育财政，此一路向论述甚为详尽；同时或可再度回还，关注此种教育财政如何影响兴学形式及其政治效果。如此立言，该书不仅能拓展深化财政史研究，还能更大裨益于教育史乃至政治史研究。其实，在全书结语部分，作者总结清末新政研究的三个层面：政治、制度与技术（306-307页），已可见到此种关怀和“雄心”，该书选题确实可与这三个层面都发生关联。实际书写之中，作者自言在中观的制度以及微观的技术层面（第3页），着力较多；若能藉此在宏观“政治”层面再加贯串，读者更加有得。

由此出发，还可拓展观照近代意义上statistics和state之间的重要关联。近代国家的形成及其公共职能的发挥，其中有一要项，即以国家的名义和力量，开展各项全国性的调查统计，以此作为制定公共政策的关键依据。而事实上，今日解作“统计、统计资料、统计学”的statistics一词，与解作“国家、国务、政府”的state一词，两者在词根及词义上确有内在关联。此种搜集、分类及讨论关涉国家与社群状况之“数目字”事实，原本乃是政治科学之分支。循此检视清末民国历次教育统计的实施、各省财政说明书的编成，即已具备此种意涵。推展而言，此种近代新型教育财政的起源与实践，如何影响既有政-教系统，乃至如何作用于所谓中国“现代国家”的起源，均是富有意趣的重要问题。由此亦可得见，近现代国家行政所留下的数量庞大的调查统计，不仅可以作为历史研究的参考资料，其资料本身的宗旨意图、形成过程、内部结构及呈现形式等，也可成为重要的研究对象。

此外，作者将传统科举经费确切分为科场、廪膳及考棚三项，考论废科前后的经费转型问题，乃该书的锐见与贡献之一。而之所以需要做出此种必要区分，亦可在典制层面稍为读者提示。在清代规范典制之中，严格来说“科举”和“科场”仅指乡试及以上层级（包括文科、武科），其核心是乡、会两试；此亦该书所论“狭义科场经费”的典制依据，以及先行研究论及科举经费时“院试（考棚）经费却无踪影”（第10页）的原因所在。细察即可得知，清代《科场条例》所载规制，主要只限乡试、会试及殿试事宜；有关生童、贡监应试事项，则是由《学政全书》载录。即便是后修的《清史稿》，仍然对此作了必要区分：其《选举志》中有关贡监考试、生童考试等项，归入“学校”之卷；其“文科武科”（附繙译科）之卷，主要述及乡试及会试，兼及殿试（赵尔巽等：《清史稿》，中华书局1977年版，3099-3174页）。由此才更明晰，世所熟知的1905年停科上谕中，所谓“自丙午科为始”，即以常规逢“午”之年举行的正科乡试作为基准；而且先言“所有乡、会试一律停止”，再说“各省岁、科考试亦即停止”（中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第31册，广西师范大学出版社2008年版，114-115页），行文措辞非无典据。后世多以三级或四级考试笼统而论清代“科举制度”，专业研究中尚需辨析。明乎箇中分殊，对于今人理解何谓“科举”，何谓“停/废科举”，以及停科前后不同层级考试的断裂与衔接问题，均有裨益。

书中尚有几处微瑕，略举以供修订参考。比如，页4正文倒3行，“关”字之前或脱一“相”字；页13脚注行4，“近代”当为“近世”；页24末行“挤用”，应当改从《张之洞全集》作“济用”；页187脚注行1，“年读”当为“年度”；页243表中“教习、进士馆”之间不应断开，因为“教习进士馆”为当时专词；页257脚注行1“花木兰”之后应加“文化”二字；页325阿部洋著作题名中，“学校制”当作“学校制度”，“过程”当作“過程”。此外，书中部分细节论述若能随文略及其宏观制度背景，读者更加有得。比如论及清末官绅包括部分上层士绅参与地方办学，其中除了关乎士绅参与地方公共事务的“传统”，实际也关乎清末翰林院变迁及改制，准许乃至鼓励其人员参与办学以充资历，并以办学成绩作为官员升转的重要参照。

四

该书重点回应和解决的问题，就是清末教育财政“长期无专门研究”（第3页）。作者从民国史转入晚清史，自觉提出不同研究时段“瞻前”与“顾后”的话题，并称该书所论乃清末科举与学堂的“外史”，属于财政史的“边缘议题”，亦非教育史研究“主流”，甚至显得不太“财政”（333-334页）。除了谦辞成分，此种现状与论析的背后，实际触及相邻“断代史”和不同“专门史”之间，在口径、视野和方法上的差异与区隔，值得关注。当代史学研究高度专精，学者犹如“铁路警察”，各管一段；或似“工场技师”，各精一艺。有关邻近断代史的前后贯通和专门史的左右融通问题，学界多有反思和实践。通过该书的选题和论析，或许有助再度触动吾人思考其中问题，试析如下。

首先是晚清史与近代史的交互。该书题曰《清末学堂与近代中国教育财政的起源》，标题既有“清末”，又有“近代”，本身就有辩证的张力。学界虽然同是研究新政十年，但放在不同的视域之下，其面貌与意涵或会不同。在“晚清史”尺度上，这段历史是为帝制“画句号”；部分研究甚至因为采取“倒放电影”的逻辑，有意无意地将书写引向最终的“必然”结局。而在“近代史”视野下，这段时期是为近代“开新篇”；此后继起的“近代化”诸多事业，都是在此基础上加以调适和深化，财政问题亦然。

作者将该书自觉归位为“晚清史”，因为全书所采的基本架构，是基于清代中央-地方格局以及传统政区层级，循此考察在实践中初步形成的教育财政层级。而且作者指出，在此过程中，政区划分的相对“不变”与教育及教育财政的“变”共存（11页）。其中均可得见作者充分观照历史语境的书写实践。而就清末财政实践的影响来看，则兼具“近代史”的意义。书中揭示的是近代教育财政的“起源”，实际上宣统三年首次编制全国财政预算，旋因革命爆发，仅有预算而无决算；宣统四年财政预算则未及付诸实施。帝制废而共和兴，无论是在体制、制度、人员，还是预算方案、统计数据等文本方面，清末度支部和民初财政部之间，都存在诸多接续关系。尤其是清末癸卯、甲辰进士之接受“法政经济”再教育者，因供职度支部而深度参与此一过程，亲历其中转换（详参韩策：《科举改制与最后的进士》，社会科学文献出版社2017年版，301-307页；李林：《最后的天子门生——晚清进士馆及其进士群体研究》，商务印书馆2017年版，234-240页）。以致曾与其事者述称，辛亥鼎革以后，袁世凯将宣统四年财政预算置于案头，“手自批注”，并谓“前清预备立宪惟度支部最有成绩，馀皆敷衍耳”；至其结果，则是“民国以来[指其初期]，居财政要职者，半为清理处旧僚也”（罗继祖：《两启轩笔麈》，上海书店出版社2000年版，62页）。当然，此种制度与人事之衔接实际如何展开，具体影响如何，尚可详察深究。

换而言之，该书是以考析清末“画句号”的时段，带出近代“开新篇”的议题。学者未来尚可循此线索，继续深入研究。钱穆言及讲论制度的七项要义，曾谓：

制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立；它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了；它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度之后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相。否则仍只是一条条的具文，决不是能在历史上有真实影响的制度。（钱穆：《中国历代政治得失》，九州出版社2011年版，第2页）

其中所言义理，对于采取制度与人事并观、前期与后段互联的视角，以研究清末新旧交叠、中西杂糅，却多存续未久的诸项制度，进而解明其真相与影响如何，其“前身”渊源与“后影”流变何在，尤有裨益。

其次是断代史和专门史的汇通。以上所论，不管是说晚清史、民国史，还是近代史、现代史，主要都是依循时间断限的逻辑。该书还引出另一个重要的范畴尺度，即专门史之间的交互问题。无论是教育史还是财政史，都可视作“专门史”的范畴；而该书所讨论的教育财政史，实际上又是这两个专门史领域的交叉论题，但此前被两个专门史领域的学者相对忽略。在断代意义上的近代史研究中，专门史领域之间的“交叉留白”，应为今后研究可以着目的方向。

1904年天津水师学员合影

进而言之，该书还牵涉另一重要背景问题：中国的“教育财政”，何时/为何成为专门领域和专业问题？应当指出，其实是从晚清开始，“教育”这项历时悠久的活动，才逐渐成为设有专职部门、专业人士和专项经费来办理的公共事业；与此同时，新式学堂与学生数量增加，教育经费需求总数激增；而新式财政、特别是财政统计和预算决算成为更加专业的事务。所有这些背景，都不断凸显“教育财政”作为专业事业的必要，进而提示后之学者开展专门研究的可能。

而且，除了要看到专门史领域之间“汇通”的必要和价值，也应指出其中的困难与挑战。该书所论清末教育财政时段虽短，但其实牵涉甚广。做好此类研究，需要综合调用财政史、教育史和政治史等领域的学识和技艺，甚至包括对于“计量方法”的恰当采用与必要醒觉（18页）。即便只在教育史领域之内，若非对传统科举、学校、书院，以及晚清各类新式学堂的运作逻辑皆有认识，也很难见其要领，察其精微。在此意义上，该书展现了富有启发的探索实践。严耕望切论治史，指出“为要专精，就必须有相当博通”（严耕望：《治史三书》，上海人民出版社2016年版，第7页）。处此学术分工越益细密的时代，吾人或可三复此言。

最后还应指出，无论是清末重臣为举国谋“学制”，还是士绅民众为地域争“学额”，其中固然不乏“利”之驱动，其实也包含对于兴学事业“义”之裁量。教育作为影响国家民族、触及千家万户的公共事业，在不同时代都容易牵动广泛的关注，也容易引发激烈的争议。关涉教育历史与文化的学术研究，也因此得以历久而弥新。