全球治理参与：中国距离“大国财政”还有多远？

|从中国现实来看，我们具备了一定的基础和条件，但大国财政没有建立起来，这与大国经济地位、大国治理不相匹配，导致了配置全球资源的能力不足、化解全球公共风险的能力不强、参与全球治理的深度不够等问题，这些制约了中国的影响力，未来中国大国财政的任务非常艰巨。

报纸原文：《中国离“大国财政”还有多远？》

作者：中国财政科学研究院课题组

提升配置全球资源的能力

在经济全球化背景下，资源在全球范围内配置成为必然。一个国家的发展能力，并不仅限于对国内资源的配置能力，而是在很大程度上依赖于全球资源配置能力。 

“全球资源”在此是一个广义的综合性概念，既包括化石能源、非能源矿产资源等自然资源，也包括资本、人才等社会经济资源和技术资源。资源已成为中国经济发展的一个硬约束。随着中国人口增加，工业化、城镇化进程加快，经济总量不断扩大，资源消耗呈刚性增长，中国已经是诸多初级产品的最大消费国。从资源储量看，重要资源人均占有量低。虽然中国主要矿产品产量总体保持增长态势，但是大宗矿产品的供需缺口依然较大，对外依存度居于高位。随着中国经济不断发展和规模日益增大，对资源依赖程度显著上升。在这种情况下，中国未来经济发展状况在一定程度上取决于中国利用全球资源的状况。然而，与这种需求相比，全球资源配置能力不足已成为中国经济发展的短板。一旦资源供给国掐住我们的“脖子”，中国经济发展将会陷入困境。

市场与政府是配置全球资源的“两只手”。市场是配置全球资源的基础方式，企业通过市场机制，实现资源的跨国流动。政府则通过规则制定权、能源定价权以及一些政策的实施，影响全球资源配置。这“两只手”在全球资源配置中相互依赖、相互支撑。一方面，“市场之手”是“政府之手”发挥影响力的基础；另一方面，“政府之手”为“市场之手”提供保障。所谓“有大家才有小家”。埃克森·美孚、摩根大通、通用电气、丰田汽车等行业巨头的背后，总有政府的影子。如果一个国家的影响力较弱，那么该国的企业很难在全球资源配置中占有主导地位。

从现实来看，中国全球资源配置能力不足主要表现在两个方面。一方面，市场与政府这“两只手”在配置全球资源中失衡。目前，中国在全球资源配置中主要依赖“市场”这只手，而“政府”这只手的配置能力相对不足，使中国在全球资源配置中处于不利的局面，这也在一定程度上抑制了企业“走出去”的能力。

另一方面，政府与市场这“两只手”自身都存在一些缺陷，制约了中国的全球资源配置能力。首先，从政府层面上来看，中国全球资源配置能力不足主要表现在以下四点：一是中国对于全球规则制定、能源定价等方面的影响力还不强。二是中国政策的独立性和自主性受到影响。例如，2015年8月，中国对汇率政策的调整，完善人民币中间价的报价机制，市场决定汇率前进了一大步，本来是符合西方国家所持的由市场决定汇率的观点，但却仍遭到一些国家的质疑和不满。三是采取的国际合作受到一些国家的歪曲和抵制。四是对于人力资源和科技的吸引能力还不足。

其次，从企业层面上看，企业“走出去”参与全球资源的配置，还面临着一些约束和障碍。例如，企业大而不强的问题比较突出，缺少国际知名品牌，对于资源的吸引能力还有所欠缺；企业“走出去”之后的战略考量不是很清晰，经营不能根据环境和市场的变化及时调整，存在文化上的水土不服等问题，这些都困扰着企业在海外配置资源，使其面临着战略困境、文化困境和经营困境。

中国在全球资源配置中能力不足，原因在于：一方面，不公平的国际规则制约了配置能力的发挥。包括世贸组织规则在内的许多国际贸易规则，都是在发达国家的主导下制定的，中国参与得比较晚，这些贸易规则主要为了保护制定国的利益，在一些规定上对中国及其他一些发展中国家是不公平的。例如，为了保护环境，中国加强对稀土的开采管理，却被世贸组织裁定为违反世贸规则。联合国《建立新的国际经济秩序宣言》第四条第5款规定：“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源，每个国家都有权采取适合于自己情况的手段，对本国资源及其开发实行有效控制。任何一国都不应遭受经济、政治或其他任何形势的胁迫，以至不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”根据这一规定，中国的行为完全是合理的。实际上，稀土储量同样很大的美国、澳大利亚和法国等已停止大规模开采或是根本就没开采，而如今中国稀土产量却高达全球90％以上。这就属于典型的双重标准和贸易歧视。

另一方面，中国的大国财政较弱。财政是政府活动的体现，正是由于大国财政较弱，与大国经济和大国治理不相匹配，导致了中国在规则制定和国际事务处理中的话语权不足，影响了全球资源配置能力。

增强化解全球公共风险的能力

财政是应对全球公共风险的主要工具。一方面，财政通过财政支出、税收等政策工具，直接防范和化解全球公共风险。另一方面，财政为其他应对全球公共风险的方式和行为提供保障。从表面上看，利率、汇率等政策属于金融政策范畴，但最终需要财政来承担。可以说，防范和化解全球风险的政策和措施，都可直接或间接地归结到财政。财政能力的强弱直接影响防范和化解全球公共风险的能力。全球公共风险的复杂化和传递性增强，对大国财政的能力提出了更高要求。近些年来，随着财政实力的提升，中国应对全球风险的能力也在提升。不过，在全球风险日趋复杂、影响不断加剧的情况下，相对于防范和化解全球公共风险的需要而言，中国的能力还不强，主要表现在两个方面：

第一，构筑风险防火墙、应对来自外部风险的能力不强。全球公共风险一般都是由一国爆发，然后传递到其他国家。大国财政应对全球公共风险，需要构筑风险防火墙，减弱或阻止全球公共风险向国内传递。从现实来看，中国构建防火墙的能力还不强，目前化解全球公共风险主要是“被动式应对”，尚未实现“主动式防御”。这主要表现在：对风险的预判性出现偏差、反应较为迟缓、应对措施滞后性和不完善、政策缺乏协调性等。在应对全球公共风险方面，之所以存在这种滞后和反差，一方面由客观原因造成，与中国的发展阶段和对经济增长速度的要求有关；另一方面，这也表明中国应对全球公共风险的能力还不强。

第二，承担大国责任、化解全球公共风险的能力较弱。化解全球公共风险，不仅要做好国内的“文章”，而且还要站在全球利益的角度，承担大国责任，与其他国家一起防范和化解全球公共风险。从现实来看，中国承担大国责任、化解全球公共风险的能力较弱。主要表现在：在应对全球公共风险上，参与的深度不够，与其他国家的信息共享和情报交换还不足、政策协调不够，等等。这其中的原因主要在于三方面：一是受制于国际规则的限制。现行的国际规则是在发达国家的主导下制定的，中国参与得比较晚，在国际政治经济舞台上的发言权还较弱，影响了大国财政作用的发挥。二是中国大国经济的地位还不牢固，在软实力上与一些发达国家还存在不小的差距，这也限制了大国财政发挥作用。三是在应对全球公共危机上，由于中国是后跟进者，存在经验不足、方式待优化等问题。

拓展参与全球治理的深度

近些年来，中国积极参与全球治理，在全球事务中发挥一定作用，但与大国经济地位相比，中国大国财政参与全球治理的能力不足、深度不够，主要表现在以下方面：

一是全球规则制定权有限。

二是重大国际事务的话语权不够。

三是参与的方式有待优化、领域有待拓广。中国在参与方式上多停留在呼吁、倡议，对于实质性的协调、协商和谈判影响力相对较小，缺少主导性和主动性。从参与的领域来看，中国在全球经济治理中作用突出，但在政治、社会、文化、环境等其他众多领域则更多的还是一个配角，与大国地位不相符合。

四是对中国国际战略支撑有待提升。一国参与全球治理的深度，通常与其国际战略有关，而一个适合本国需要的国际战略能否得到有效实施，依赖于财政的支撑。长期以来，对于财政的功能定位主要集中在国内治理层面，对财政在国际战略中的作用认识不足，致使财政对中国国际战略的支撑作用并没有完全发挥出来，抑制了财政在全球治理中的积极作用。

五是财政制度的示范性不强。财政制度还存有一些不科学、不规范、不合理之处，法治化、规范化有待进一步提升。特别是财权不统一、不协调，不仅影响了国内治理能力，而且也削弱了中国参与全球治理的能力，无法形成一个有力的“拳头”。

（“大国财政、大国经济与大国治理”课题组负责人：刘尚希。课题组成员：王朝才、傅志华、申学锋、赵大全、李成威、陈龙、苏京春。）

文章原载于社会科学报第1568期第1版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。