《国富论》中的政府职能理论

【编者按】2023年是亚当·斯密诞辰300周年。这位“经济学之父”身上充满着矛盾：他天赋异禀，14岁就读格拉斯哥大学，17岁入读牛津大学，25岁成为母校格拉斯哥大学的正教授；但同时又素有痴名：读书时经常发呆，懒得给朋友们回信，一生未婚也没有子嗣。他只留下两部著作——《国富论》被奉为现代经济学“开山之作”，《道德情操论》却被视为伦理学的经典。

300年来，亚当·斯密的思想仍影响着现代经济学的发展轨迹，他的形象也曾被蒙上历史的迷雾。为了还原一个真实的亚当·斯密，澎湃新闻推出“亚当·斯密300年”专题，邀请多位学人从历史、哲学、经济学等层面，多维度展示这位“现代经济学之父”的多重面貌。

亚当·斯密的经济理论与政治理论密切相关，某种意义上可以说，他是通过经济学说发展了近代以来的政治理论，正如很多研究者看到的那样，“尽管斯密赞同自由放任，仔细考察《国富论》，可以发现，他赋予政府各种各样的任务。”（[美]亨利·斯皮格尔：《经济思想的成长》，晏智杰等译，中国社会科学出版社2006年版，第222页）在《国富论》中，斯密着力对政府的职能做出了拓展，这一拓展还为近代政治提出了新的愿景，它们在近代政治思想史上具有重要意义。

政府的第三项职能

人们通常认为，亚当·斯密的《国富论》是一本经济学著作，它重点讨论国民经济与财富的起源，在《国富论》中，斯密既开创性地讨论了财富的三个来源——劳动、资本、地租，还详细地考察了经济史上的贸易往来，集中论述自由贸易的原则，反对政府干涉经济。在此意义上，它当然是一部经典的经济学著作，甚至如后代经济学家所称赞的那样，它是一部“经济学的《圣经》”。但实际上，《国富论》的影响从来就不单单发生在经济领域，“亚当·斯密的初衷无疑是为世界建立一种完整的社会哲学”，（[英]詹姆斯·博纳：《哲学与政治经济学——历史关系的考察》，张东辉、夏国军译，商务印书馆2021年版，第168页）在该书刚出版时，斯密的苏格兰朋友们就曾祝贺它在“政治科学”而非“政治经济学”方面做出的贡献，（[英]马克·戈尔迪、罗伯特·沃克勒：《剑桥十八世纪政治思想史》，刘北城等译，商务印书馆2017年版，第431页）也正是在《国富论》中，斯密专门讨论了政府的职能。

斯密指出，“按照自然自由的制度，君主只有三个应尽的义务——这三个义务虽很重要，但都是一般人所能理解的。第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。”（[英]亚当·斯密：《国富论（下卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第259页）这样，斯密就系统提出了政府的三项职能——防止外敌侵犯、保护社会治安与发展公共事业，每一项职能都不可偏废。

斯密提出的三项职能其实分别对应的是国防、社会治安和公共事业，其中发展公共事业构成了政府的第三项职能的主要内容，“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。……主要为便利商业社会，促进人民教育的公共设施和工程。”（[英]亚当·斯密：《国富论（下卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第293页）

在斯密之前，近代的政府职能理论主要以英国哲学家洛克为代表，洛克认为，政府的目的在于保护财产，为了实现这项目的，政府的职能只在于对内惩罚犯罪对外保护安全，其中保护安全重要的方面是建立国防防止外敌入侵，惩罚犯罪是针对国内侵犯他人自由与财产之人的惩罚。斯密在洛克的政府职能基础上增加了“建设并维持公共事业与公共设施”的内容，他指出，政府在承担公共事务方面具有不可推卸的职能，这些职能既包括兴建公共设施与公共工程——具体包括建设桥梁、道路、港口等工程，也包括维持公共事业——具体包括政府兴办教育，甚至还包括政府对教会的支出等内容，这些公共设施和公共事业是个人无法完成的，它们需要政府的参与。在此，我们看到，斯密并不是简单地主张政府的消极无为，而是把建设公共工程、发展公共事业作为政府的第三项职能固定下来了，这一定位具有重要突破性意义。

第三项职能的愿景内涵

斯密认为，政府不但要承担国防与社会治安方面的职能，还提出政府要发展公共事业，并把它看作是第三项职能。在斯密这里，这项职能是有目标指向的，其目标就在于为政府提供财政开支，实现富国裕民，富国裕民由此成了近代政治的一个新愿景。

1、增加政府财力

正如很多学者看到的，“尽管斯密强烈反对对市场机制进行干预，但是确切地说，他并不是反对所有的政府行为。一般而言，他支持政府提供军事保障、主持公正以及提供私人经营无利可图的公共工程和公共设施。”（[美]雷·坎特伯里：《经济学简史》，刘雁冰等译，中国人民大学出版社2011年版，第27页）我们进一步考察斯密所列的政府职能便会发现，斯密首先是从财政开支角度来论述上述职能的。在斯密看来，不仅他所扩展的第三项职能，而且他所坚持的洛克意义上的前两项政府职能的履行都需要政府开支，其中“建设并维持公共事业与公共设施”的职能更是需要财力的支持，“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。……主要为便利商业社会，促进人民教育的公共设施和工程。”（[英]亚当·斯密：《国富论（下卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第293页）斯密专门举例指出，“一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等公共工程。这类工程的建造和维持费用，显然，在社会各不同发达时期极不相同。”（[英]亚当·斯密：《国富论（下卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第293页）在此，斯密不仅扩展了政府的职能，还点明了经费对于履行传统职能的重要意义，正因为此，发展经济理所当然地成了政治的重要工作，政府为了更好履行职能（既包括前两项职能，也包括第三项职能），它必须着力发展经济、增加财力。

2、实现富国裕民

斯密的政府的第三项职能不仅提出了发展经济、扩展财政实力的要求，还进一步提出了政府发展经济所应该实现的目标——富国裕民，即国家财力充沛、民众生活富足。斯密指出，“被看作政治学家或立法家的一门科学的政治经济学，提出两个不同的目标：第一，给人民提供充足的收入和生计，或更确切地说，使人民能给自己提供这样的收入或生计；第二，给国家或社会提供充分的收入，使公务得以进行。总之，其目的在于富国裕民”（[英]亚当·斯密：《国富论（下卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第3页）。

实际上，在促进民众的生活富足的问题上，斯密再次对近代政治的定位做出了重要突破。我们知道，在洛克那里，政府只需对民众的权利提供消极性的保护，如果民众受到侵犯，政府将提供权利救济，这种保护是消极性的，政府并不主动去扩展民众的经济福利。而如今，斯密的政府职能正逐渐变得“积极”起来，政府开始主动关心民众的收入，这是一项扩张性的目标，它在保护现有权利基础之上承诺给民众“更多的”物质利益。在斯密这里，政府不仅要保护权利，还要更要让民众变得富裕享受更多的物质福利。这就在事实上为现代政治提出了一个新的愿景——发展，这是一个全新的、扩张性的愿景，在今日之政治中，人们越来越把经济发展、生活富足看作是美好政治的一个重要内涵，其实，这个愿景的理论表达正出自斯密，这是斯密在近代政治思想史上的重要影响。

《国富论》

对自由政治的重申

斯密主张政府承担经济职能、主张政治实现富国裕民，这一思想突破了洛克所主张的政治的保护职能，既扩展了政府的权力，也提供了一个扩张性的愿景，但是斯密并未走向大肆扩张政府权力的政治极权之路，他依然强调经济发展不得损害人的自由，也不能侵犯个人的财产，而且这两项因素还构成了经济发展的前提。在此意义上，斯密虽然主张政府的经济职能，但他依然坚持了近代政治的权利立场。

1、自由对于经济发展的重要意义

在政府的目的问题上，斯密的主张和洛克较为接近，他也强调保护财产和防止侵略“法律和政府似乎也只有这个目的：它们只保护那些积累了巨资的人，使他们能够平安地享受劳动的果实。……法律和政府还使人民能够安居乐业，不受外来的侵略”（[英]坎南编著：《亚当斯密关于法律、警察、岁入及军备的演讲》，陈福生、陈振骅译，商务印书馆，2005年版，第176-177页）。他认为政府的政策需要服从于这个根本目的。

在此基础上，斯密指出，只有在自由的条件下，才能实现最大程度的经济增长，“在私人行动获得最大自由的时候，私人利益最有可能与公共利益相结合。”（[英]詹姆斯·博纳：《哲学与政治经济学——历史关系的考察》，张东辉、夏国军译，商务印书馆2021年版，第182页）在论述政府职能的履行方式时，斯密更是直截了当地指出：“总之，一种事业若对社会有益，就应当任其自由、广其竞争。竞争愈自由、愈普遍，那事业亦就愈有利于社会。”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第311页）因为，只有充分的自由竞争，减少政府的干预，才有可能实现经济的发展。斯密还举了不同的例子来说明这一观点，他指出，“欧洲政策主要是依以下三种方式促成这样的不均等的：第一，限制某些职业中竞争的人数，使其少于原来愿意加入这些职业的人数；第二，增加另一些职业上的竞争，使超越自然的限度；第三，不让劳动和资本自由活动，使它们不能由一职业转移到另一职业，不能由一地方转移到另一地方”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第114页）。在他看来，限制竞争最后反而带来发展的不均衡，自由竞争才能实现最佳效果。同样的结论也适用于货币利息问题，斯密指出，国家总以为高利贷盘剥是不道德的，于是制定出法律来限定借贷利息，但事实证明，制止高利息不但无效，反而进一步助长了成本带来了罪恶，“经验告诉我们，这种法律，不但防止不了重利盘剥的罪恶，反而使它加甚，因为，债务人不但要支付货币使用的报酬，而且要对出借人冒险接受这种报酬支付一笔费用”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第337页）。只有政府放任自由经营，才可能出现最佳的结果。

斯密进而认为，自由的经济政策不能仅限于对内，对外也得实现自由的贸易，并且英国正因为奉行自由贸易政策而带来了发展，最终，在斯密看来，国家必须奉行自由放任的经济政策，只有自由的政策才能促进经济的发展。

2、财产安全对于经济的重要意义

斯密提出了经济发展的愿景，为了这一实现愿景，斯密还进一步论述了财产安全对于经济发展的重要性，虽然斯密的着眼点在于安全对于经济的影响，但是他对财产安全的强调还是回到了洛克的权利政治立场上。在财产安全方面，斯密尤其强调政府保护财产对于经济发展的重要意义。斯密根据大量的经济学事实指出了，只有实现了财产安全，人们才会有发展经济增加财富的动力，社会经济才能兴盛发达；反之，如果财产得不到保障，人民便没有创造财富的动力，社会经济最终也将衰退枯竭。“在一切生活比较安定的国家里，有常识的人，无不愿用可供他使用的资财来求目前享乐，或求未来利润。……如果不幸，国家专制，君主暴虐，人民财产随时有受侵害的危险，那么人民往往把资财的大部分藏匿起来。”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第267页）

为此，斯密从财产安全得以保障的程度来考察了历史上的不同时代的经济发展历程。在奴隶制时代，奴隶们除了求得生存之外并无任何个人财产，他们也就失去了创造财富的动力，不会再去创造大量的价值。“一个不能获得一点财产的人，食必求其最多，作必求其最少，除此之外，什么也不关心。”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第368页）而到了封建制时代，农民在缴纳地租后还能有部分结余，于是他们才有了改善生产的动力并最终推进了社会财富的增长，“农民租田都有一定的租期。所以，他们有时觉得，投下一部分资本改良土地，对自己有利益”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第371页）。由此，斯密得出结论：人们只有在自己能够享受到自己的劳动成果时，他们才具有创造财富的动力，“当人们勤劳的结果确有亲自享受的把握时，他们就自然会努力来改善他们自身的境遇，不仅要取得生活必需品，而且要取得生活上的便利品和娱乐品”（[英]亚当·斯密：《国富论（上卷）》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2019年版，第381页）。对于人们追求自己经济的行为，政府应保障这种逐利的自由，因为只有激发起创造财富的动力，社会的财富才可能在整体上不断增长。

亚当·斯密

斯密的政治思想史地位

正如本文开篇即指出的，斯密的影响不仅在于经济学还在于政治思想史，因此，我们完全可以在政治思想史的传统中对斯密做出评价。首先，斯密继承了洛克的传统，强调政府职责在于保护社会，防止外部敌人的入侵，同时，政府还需要尽可能保护社会成员，使其不受其他成员的侵犯，由此，他强调政府在国防与社会治安方面的重要职责，这些观点与以洛克为代表的权利政治主张相当一致。

其次，也是更具突破意义的地方在于，斯密认识到政府需要承担的公共职能，并由此职能主张经济对于政府履职的重要意义，主张政府必须具有足够的财力。在提出政府第三项职能基础上，斯密还进一步提出政治的目标在于“富国裕民”，这个目标既要让国家变得财力充沛，还要让民众变得富庶，这样的目标突破了洛克意义上的消极保护职能，在这方面，就如施特劳斯指出的那样，“尽管斯密继承了一种传统——洛克是这一传统的伟人，然而这一传统已经发生了性质截然不同的重要变化，斯密促成了这种变化的发生”（[美]列奥·施特劳斯、约瑟夫·克罗波西：《政治哲学史》（下），李天然等译，河北人民出版社1998年版，第730页）。自斯密开始，经济发展成为了近代政治的重要愿景，它对近代政治愿景理论产生了重要影响。

最后，我们还要看到，斯密虽然主张富国裕民的经济职能，但他依然坚持维护民众的财产与权利，并把国家看作是维护安全的基本保障，这就重回了洛克的权利政治立场，斯密所提倡的政府的第三项职能或者富国裕民的经济愿景与自由放任、与保护安全的传统并不冲突，甚至保护安全、自由放任反而成了思想经济增长、扩展经济职能的重要条件。

所以，总的说来，斯密是在洛克开创的权利保护的传统中对政府的职能做了重大拓展，这一拓展还对今日的政治职能与政治愿景产生了巨大影响，他确实使得近代政治思想传统发生了变化，但在促成这种变化之后，斯密并没有随着这种变化而去，而是再次回到了权利保护的传统之中，并且，在他的定位当中，权利保护与经济发展还实现了兼容，权利保护政治经济发展的前提。在今日之愈加重视经济发展的政治定位中，斯密的思想无疑给我们提供了诸多启示，这也是我们在今日纪念斯密诞辰的重要原因所在。