清政府没有铸造计量银币，因此不能用货币贬值来缓解19世纪20年代至40年代因为国内白银短缺造成的严重通货紧缩。这些年间严重的经济萧条和失业问题，最终在1851年触发了太平天国运动，并给清政府带来增加军费的压力。从1851年到1868年，为了镇压太平天国运动、捻军起义以及广东、福建和西南地区爆发的其他小规模起义，政府开销的军费总额高达3亿两白银。这对在19世纪50年代年收入仅约4000万两的清政府来说，不啻是天文数字。
为了应付困境，清政府除了开始征收间接消费税外，还试图通过发行纸币，铸造贬值的铜钱甚至铁钱来弥补赤字。来自厘金的税收，很快成为政府重要的收入来源，它帮助清政府在1864年平定了太平天国运动，并在70年代中期剿灭了捻军起义。然而，纸钞的发行——实际上是15世纪初以来中国政府首次大规模发行钞票的尝试——却彻底失败了。清政府于1864年废止了纸钞，继续实行原有的分散型财政制度。
大清纸币
既有的文献认为，发行纸钞只是孤注一掷的“通胀融资”（inflationary financing）的一个例子。然而，这些纸钞和大钱（即面值较大的贬值铜钱）并未能广泛流通。时人已经注意到，虽然1857年纸币和恶铸大钱在京城造成了严重的通货膨胀，但在北京城外几十里的郊区，物价仍然较低而且稳定。19世纪50年代以后各地编纂的地方志，大多没有提到这些纸钞。纸钞未能流通，意味着清政府没有从纸钞发行中获得经济利益。这与日本明治初年不兑换纸币的成功流通形成了鲜明对比，尽管日本政府直到1886年才实现了纸币的可兑换性。国家发行的纸币与民间银行发行的银行券有着根本的差异。国家在其领土内，可以利用政治权力赋予其发行的纸币以法定货币的地位。因此，不可兑换本身并不必然导致纸币的失败。那为什么19世纪50年代的清政府，甚至无法迫使自己的军队和督抚接受政府发行的纸币呢？
有些货币史家仍然认为，滥发纸币代表着清朝专制政府对市场和商人利益怀有敌意。但是，这种观点没有考虑到18世纪中叶以后清政府在粮食贸易、煤炭开采等领域针对市场和商人的实际政策，这些政策显示清政府官员愈来愈认识到市场运作的重要性。事实上，1853年前的货币改革计划条理清晰，推进谨慎。清政府发行的纸币，分别以在经济生活中使用的白银和制钱计价。中央和省级财政官员都明白，官府发行的纸钞要获得成功，需要能够在商业交易中得以流通。为了确保纸币的价值，清政府在城市和主要市镇设立了官钱局，这是在具有一定的储备金基础上发行和流通纸钞的金融中介机构。政府动员民间金融商以当时的钱庄模式来管理这些机构，并试图利用公款支持其运作。然而，这项制度建设的尝试未能成功。
为什么中国19世纪50年代发行的不兑换纸币失败了呢？为什么中国发行纸币没有像日本明治时期那样，成为激励国家当权者寻求财政集中管理的动力呢？社会经济条件对制度发展的影响，是不可忽视的重要因素。18世纪中叶以后，清政府在处理货币问题上尊重市场的政策框架，这对其渐进流通纸币的计划至关重要。然而，这种渐进的方法，实际上并没有起到应有的作用，因为在经济核心地区的长江中下游发生的残酷战争打乱了地区间的私人金融和贸易网络，扰乱了政府正常的财政运作。在这样的状况下，银票（即以白银计价的纸钞）流通十分困难。
清政府官员在1855年之前没有找到有效的方法来流通银票，反而决定采用以制钱计价的宝钞代替银票。这是清政府第一次认真地尝试用铜本位制替换银本位制，并用钞票作辅助手段。这一想法自19世纪20年代以来就在经世学派的官员和学者中得到深入讨论。而“改（银）票用（宝）钞”这一决定，对保证纸币可兑换的制度建设产生了深远影响。在19世纪50年代饱受战争蹂躏的国内经济状况下，清政府不能用粮食或食盐来担保纸币的价值，只能用铜钱来兑换纸币。此外，跨地区运输大量笨重而低价的铜钱极其困难，迫使中央将宝钞兑换的问题转嫁给各省政府。对以制钱为单位的纸币的依赖，使兑换工作高度分散。在这样的战时经济运作中，清政府显然难以建立集中的财政制度以保障纸币的价值。清政府失败的纸币试验表明，要使制度建设持续迈向集中化，需要相应的社会经济条件，例如繁荣的跨地区贸易和全国性的金融网络。
货币问题与国家纸币
18世纪的清政府在管理货币、规范金融市场方面的经验，对其19世纪50年代货币政策的制定有着重要的影响。维持银两和制钱之间1∶1000的官方兑换价，是清政府的重要政策目标。18世纪初，清政府对“钱贵银贱”现象（即制钱相对于银两的高价值）非常关注。乾隆在位时期（1736-1796），清政府制定了一系列立足于市场经济的政策来管理货币。
这些政策有两个重要特征。首先，政府的目标是保持白银与制钱之间的供需平衡，而不是依靠严厉的行政手段进行控制。例如，面对1两白银只能兑换约700到800文制钱的市场汇率，清政府下令各省开铸制钱，希望增加新铸制钱的产量来提高银两的相对价值。出于同样的考量，中央政府还下令将地方政府存留的制钱，定期投放到市场以兑换白银。当然还有一些更直接的行政干预手段，如禁止跨地区运输制钱、限制私营商铺和当铺囤积制钱等。但这些行政手段，仅被清政府视为缓解经济生活中制钱短缺的“权宜之计”，而非“经久可行”的措施。
其次，清政府对商人的利润动机采取了现实的态度，认为强迫私人经营者遵守与其经济利益相抵触的政策是不切实际的。比如，在18世纪中叶，清政府的财政官员已经注意到，“铜贵钱重，则有私营销毁之弊；铜贱钱轻，即滋私铸射利之端”。这给政府带来了极大的困扰。换言之，当制钱中铜的市场价值较高的时候，常有人将官铸制钱熔化取铜；而当制钱中铜的价值低于铜钱的面值时，常有人伪造官铸制钱以牟利。在1736年年初，一份题为“奏请弛铜禁，以资鼓铸，以便民生”的奏折中，户部尚书兼内务府总管海望指出，这两种行为与铜的市场价格密切相关。海望认为，既然“铜器为民间必需之物”，“是以钱文轻重，必须随铜价之低昂而增减之，庶可杜私毁私铸，不必屑于禁铜之末”，即政府应该取消对铜的贸易、生产的限制，根据市场价格来调整制钱中的含铜量。针对禁止私人使用铜器或销售铜的所谓铜禁政策，户部尚书署理湖广总督史贻直进一步论证道，“铜禁适得其反，禁铜愈严，铜价愈昂，而私销制钱之获利愈高”。史贻直的奏折，得到了乾隆帝“明晰妥协，情理允当，朕嘉悦览之”的激赏。
由于经常调整制钱的含铜量不具备可行性，如何增加铜的供应量以降低市场上的铜价成了政策关注的焦点。为此，清政府采取了许多措施鼓励私人投资，例如向民间商人开放由国家控制的铜矿和铜贸易。这么做的目的是增加市场上铜的供应量，这不仅可以用于国家铸造制钱，而且可以满足民间社会对铜的需求。这些措施与雍正在位时期（1723-1735），政府试图对铜实施国家垄断的铜禁政策有着根本的不同。
为了更好地满足各地对制钱的不同需求，中央给予了各省一定程度的自主权以决定其铸造制钱中铜的含量和成色。18世纪70年代以后，由于云南铜矿产量大幅提高，铜和制钱的短缺得到了缓解。白银和制钱的市场兑换率，接近官方的1∶1000。在这种情况下，清政府重申了国家对铸币的主权，改变了以往对私铸铜钱（即所谓私钱或小钱）的容忍态度，下令将其兑换成官铸制钱。
清政府也意识到私人信贷工具如汇票和本票使用的日益增加。19世纪上半叶，城市的钱商、当铺，甚至米铺、盐铺经常发行以制钱计价的私人本票（即钱票），用于日常交易。1836年，清廷征求各省督抚对这一现象的看法。大多数议复都确认了私人钱票和汇票对经济生活的重要，认为禁止私人票据毫无必要，甚至是有害的。各督抚建议进一步规范私人票据的发行，以确保其信用，防止蓄意欺诈。比较有代表性的做法包括，官府规定只允许信誉卓著的商人发行私人票据，并规定发行票据必须由其他商铺以“联名互保”的方式共同担保。在处理私人票据兑换遇到的法律纠纷时，清政府慎重区分了有意欺诈和流动性不足导致无法兑现这两种不同的情况。比如，如果钱庄在无法兑换其所发行的票据时宣布破产，政府通常会给它一段时间将存款退还给客户。如果它能做到，就不会受到惩罚。
然而，清政府在19世纪上半叶发现，其早先处理货币问题的成功经验难以用来缓解因白银不足而造成的严重通货紧缩。为了解决这个棘手的问题，许多经世官员和学者想到了用官铸制钱来取代白银。由于制钱不适于跨地区长途贸易和批发贸易，为此，他们提出了一些解决措施：一是发行“钱钞”，即以制钱计价的纸币；一是铸“大钱”，即铸造大面值的铜钱，如当十文、当五十文、当百文、当五百文，甚至当千文的大钱。
不过，清政府对发行纸钞极不情愿，因为纸币在中国历史上的记录可谓毁誉参半。拥护者常常会引述南宋（1127-1279）时期纸币的积极作用，反对者则会提到14世纪末和15世纪初纸币过度发行造成的恶性通货膨胀。针对铸造大面额铜钱的建议，户部官员认为，这些铜钱的面值与实际含铜量之间的巨大差异，将会诱发令政府防不胜防的私铸铜钱现象。
直到1851年太平天国运动爆发，政策讨论尚未形成任何具体意见。当年11月，清政府户部的白银库存只剩下187万两。政府收入几乎无法支付1851年至1853年间战争和河工总计超过3000万两白银的特别开支。由于捐纳制度已经不足以解决财政困难，清政府被迫寻找新的出路。
通过铸造计量银币来增加收入的措施被再次提起。1854年2月，国子监司业宗室保极建议铸造名为“银宝”的计量银币，政府能凭借铸币所用银的面值和实际价值之间的差异，从中获利。1855年，福建巡抚吕佺孙也提出了类似的建议。他向朝廷呈上两枚他让福建工匠制作的银币样品。尽管如此，户部担心政府不能强制民众使用新银币，因此拒绝了这一提议。
弥补财政赤字的另一种方法，是向商人借款。清政府在1850年使用过债券。票据由京师内务府设立并管理的官号发行，户部指定将价值为50万两白银的银票用于江苏丰县的河工。河道总督把这些银票卖给商人，商人随后又拿银票去京城用于捐纳。虽然这些债券没有利息，却让政府和商人摆脱了在北京和江苏之间运送白银的负担。然而到了1853年，与太平军的战争导致各省上缴京城的京饷数额急剧下降。由于无法预料各省的税收能否按时运抵京城，户部官员对通过发行类似1850年银票这样的“期票”（即短期信贷票据）来增加政府收入的想法几乎没有兴趣。19世纪50年代，清政府也不愿利用高利率吸引商人的借贷。
清朝银票
在1851年至1853年间，户部官员主要关心如何通过发行纸币来满足政府支出的需求。纸币的倡导者经常用私人钱票和汇票的使用来说明政府纸币的可行性。例如，福建巡抚王懿德认为，如果私人钱铺发行的钱票在市场上可以被接受，那么可以合理地假设，国家发行的纸币也能被市场接受。在他看来，国家发行纸币有两个特殊优势是民间金融商无法拥有的。首先，私人钱庄可能破产倒闭，而国家银行则不会；其次，每年的税收和政府支出构成了稳定的现金循环，可以支持大量官钞的流通。此外，江苏巡抚杨文定也就纸币发行问题咨询过苏州商界。他认为，政府也可以利用纸币来缓解白银短缺导致的长达数十年的通货紧缩，而经济的复苏，又会给国家带来更多的税收。
1853年年初，失控的财政赤字迫使清政府铸造大钱和印制纸钞。1853年6月，户部决定在北京限量发行面值10文的铜钱（即当十大钱）。新发行的大钱得到市场接受。受此鼓舞，户部要求各省采取类似措施。
在纸币发行方面，西道监察御史王茂荫因其1850年关于发钞的奏折而广为人知，户部因此于1853年2月请求将其调任户部右侍郎兼管钱法堂事务以参与相关政策的制定。户部最初计划首先让江苏进行纸币试验，然后再将政策推广到全国各地。但是，闽浙总督王懿德认为这么做不切实际，因为一个省发行的纸币可能无法在其他省流通。他建议在中央的协调下，所有省份统一进行试验。
1853年4月5日，清政府首次在北京印制银票（官票），总额12万两。面额分别为一两、三两、五两、十两和五十两。这些面额是为了方便市场交易而设计的。1853年8月7日，清政府下令各省发行银票，总计175万两。1853年12月17日，户部进一步发行铜钞（宝钞），其面额分别为五百文、一千文、一千五百文和二千文。两种钞票之间的官方兑换率定为1∶2000，即1两银票等于二千文铜钞。1854年8月12日，户部决定用纸钞代替面值较大的铜钱，如当五百文、当千文和当二千文的大钱，因为这些大钱未曾得到市场的认可。由此可见，对清政府来说，发行钞票比铸大钱更为重要。
根据户部的设想，银票可以在远距离长途贸易中取代白银，而铜钞则可用于当地的小额交易。户部还设立了官票局和宝钞局来管理这两种钞票。虽然伪造政府钞票被定为死罪，但政府并没有禁止使用私人票据。尽管发行钞票最初是为了满足政府开支而采取的紧急财政措施，清政府希望在战争结束后纸钞能继续流通，从而缓解19世纪20年代以来白银短缺给中国经济带来的困扰。户部官员明白，最重要的事情是让新印制的纸币能在经济中流通起来，用他们的话来说就是，“使造一法、制一币，官自发之，官自收之，而民不肯用，则不行；即官用之于民、民用之官，而民与民不便、商与商不通，则终不行”。
户部要求各省在其省会城市设立官钱总局，并在重要市镇和军队驻扎重地设立分局。这些金融机构的运作，类似按照一定的保证金比例发行钞票的银行，可以依靠政府资金作为部分现金储备来兑换发行的纸钞。户部还要求各省政府动员信誉卓著的商人管理这些官钱局。这项计划预备用三年时间，逐步将纸钞在政府开支和税收中所占的比例提高到50%。渐进流通纸钞计划的基本原理是，如果必须用政府发行的纸钞来支付一定比例的税费，那么人们将不得不从官钱局购买纸钞。一旦政府纸钞的信用度建立起来，人们就会把它用于纳税以外的其他途径。在1853年12月17日的一份奏折中，户部官员强调了跨地区贸易对纸钞流通的重要作用。他们的结论是，“今举行钞法，将以惠民，则请先恤商”。
官钱局将公款用作现金储备，这就与私人钱庄区别开来。理论上说，政府和民间金融商都可从这些新制度中受益。在前现代经济中，国家的税收和支出规模是任何民间金融商都无法相比的。如果官钱局开始在省府州县存入公款、收缴税款，并作为出纳机构支付政府开支，将大大提高管理这些政府资金的民间金融商的信用度。在不同地区设立的官钱局也可以跨地区汇寄政府资金。如果这些钞票在市场上流通起来，政府自然会从中受益。
一些官员也特别指出，发行官票有利于跨地区贸易的商人。例如，广西道监察御史章嗣衡认为，中央政府和各省政府应该统一使用银票。章嗣衡的提议依据私人汇票的运作，商人可以来京城出售商品，然后将银票带回，而这些银票可以在州府当地兑换成白银。这样一来，政府就可以免除将征收到的税银运往京城的负担，而商人也可以免除从京城运回白银的麻烦。江南河道总督杨以增提议，户部应允许各省使用银票向京城交付税款或其他指定款项，因为发行的银票总额不到户部年度税收额的10%。在杨以增看来，如果各省商人对银票有信心，他们会为了方便继续持有这些票据，而不是立刻将其兑换为白银，这样就减轻了政府兑换这些钞票的压力。
户部发行的银票以库平两为单位。各省银票则以地方银两甚至外国银元为单位。事实上，当时中国的银两标准有上千种。然而，这些不同的银两单位能够很容易地转换成一个共同单位，因此，缺乏统一标准的银两单位并不构成流通政府银票不可逾越的障碍。例如，晋商在19世纪30年代建立的金融网络连接了20多个主要城市和集镇，他们经常将各地不同的银两单位转换成“本平”这样一个通用的汇款单位。
就像18世纪铸造制钱时一样，清政府允许各省拥有一定程度的自主权去尝试发行纸钞的新方法。例如，江苏政府发现，从户部收到的银票，其面值往往超过5两白银，这对普通的市场交易来说大了一点。于是，它要求设立在重要集镇清江浦的中和官钱局按照户部银票的形式，印制从1两至5两不等的小面额银票。江苏巡抚向朝廷上奏称这一措施实属“因地制宜”，因为要获得朝廷的许可，再从户部那里收到所需印制的银票，需要长达数月的时间。朝廷立即准奏。浙江大美字号官钱局和福建永丰官钱局也获得中央批准，不仅发行按当地银两标准计价的银票，而且还发行了按洋银的“元”计价的银票。在中央与地方的互动中，如果省政府找到流通纸钞的有效方法，便会向朝廷报告，就像1853年征收厘金时所表现的那样。然而，中央和省级政府在纸钞流通方面都遇到了很大的困难。
改（银）票为（铜）钞
战争引起的天下大乱，严重影响了各省向京城运送征收到的税款。结果，京城和满洲的民用和军事开支迅速耗尽了中央政府的白银库存。1853年9月26日，户部手头只有大约10万两白银。这些银两甚至不足以支付京城驻防八旗一个月的军饷。此外，到1854年3月，各省预期上交的京饷只能冲抵460万白银支出的20%。
1853年3月，太平军占领扬州，切断了江西、安徽、湖南和湖北各省经大运河到北京的漕粮运输。北京约80万的人口，不得不依靠江浙两省通过海运经天津送达的少量粮食供应。华北和华南之间的贸易联系也被切断。1853年10月，太平天国北伐军逼近天津的消息，在北京引起了极大的恐慌。一个月内，100多家票号被迫关闭，其余的钱庄和典当行也都停止了借贷。许多晋商大号纷纷逃离北京和天津。通过私人汇票汇兑白银的交易停止了。
由于受到京城白银短缺的压力，户部只允许人们在京师官钱局将银票兑换成铜钞或制钱，而不允许兑换成白银。这些规定显然不利于建立银票在市场上的信用，并立即遭致政府内部的批评。为了增强人们对银票的信心，户部右侍郎王茂荫极力主张政府允许商人在各地政府兑换银票。然而，户部担心保持银票的可兑换性，只会促使商人将纸钞兑换成银两，而这将很快耗尽政府已经非常有限的白银储备。
户部的担心正反映了清政府在银票发行初期所面临的两难困境。这些纸钞是用来弥补政府赤字的；而对于利用有限的白银储备以纸钞形式来调动更多财政资源的计划而言，市场经济参与者的信任至关重要。但是，商人对清政府财政枯竭的状况心知肚明，他们怎么可能对银票的价值抱有信心呢？在这种情况下，保持银票的完全可兑换性，就将在短时间内耗尽政府的白银库存。然而，没有可兑换性的保证，很少有人会信任这些票据。
在各省设立的官钱局也难以推动银票的流通。在战时的政府财政运行中，各省都没有足够的资金供应官钱局以维持银票的兑换。19世纪50年代，清廷将在和平年代本该运往京城的绝大部分税款直接分配给军用粮台。位于战争地区的省政府也不得不把税收转运给军队。这些税收包括从商业交易中新获得的厘金，这是省政府增加收入的一项重要来源。省政府的其他资金，也经常直接送到军队驻地，而不是像往常一样送缴省库。因此，省级官钱局大多资金不足。要保证银票的完全可兑换性，其发行量会大受限制。
此外，银票也不容易通过军费和河工费用来支出，这是这一时期政府开支最大的两个项目。河工官员需要把白银转换成铜钱，以便从附近的农民或小商贩那里购买原材料，并向民夫支付工资。同样，军费开支的很大一部分是士兵的口粮。只有大粮商或大盐商才有足够的财力，在为军队提供物资时接受银票，以等待将来的兑现。然而，连续不断的战争，以及由此造成的跨地区贸易中断，致使实力雄厚的商人遭受重创。
到了1853年，晋商建立的跨地区汇款网络已经被彻底摧毁。1853年3月，太平军宣布定都南京后，展开了一系列军事行动来控制江西、湖南、安徽等省的粮食供应。长江沿岸的重要交通线成了主要战场，严重阻碍了跨地区的粮食贸易。10月22日，王茂荫上奏说，由于太平军的阻碍，安徽庐州地区的余粮无法出售给邻近的江苏。同样，由于商家无法将余粮运往其他省份，山西粮价几乎下跌了一半。淮南生产的盐也运不出去，江西、湖南两省却严重缺盐。1853年，华北主要产盐区长芦盐场的盐生产和销售已经完全停止。与南宋通过“盐引”（盐商向朝廷支付费用取得的合法售盐凭证）来协助流通政府纸钞的盐商不同，清朝的盐商在朝廷需要他们帮助流通纸钞的关键时刻却已经破产了。
因此，从军队收到银票的供应商，只有将银票卖给那些想用于捐纳的人这一条途径。这是一条非常有限的渠道，因为那些已经捐纳过的就不再需要银票了。河南巡抚英桂向朝廷报告说，银票不受民众欢迎，因为这些银票只有在叛乱被镇压后才能兑现，而这在当时看来前景渺茫。
很多奏折都报告了银票遭到拒收的情况。山东巡抚张亮基上奏称，粮台从当地市场购买物资，只能使用白银而不能使用银票。中央分配给徐州粮台价值20万两的银票不能用于当地的小额交易，户部敦促粮台向当地士绅和商人寻求帮助，以便将这些银票兑换成白银或铜钱。在江苏的一些地方，士兵的军饷是用钞票发放的。官员强调，必须保证这些钞票能在官钱局兑换成铜钱，以防止因无法使用而导致兵变。
由于军队和河工官员不得不用白银从当地商人那里购买物资，他们也不愿意接受省政府的银票。负责将税款送交军队和河工的地方政府或榷关官员把这当成他们在收税时拒收银票的最佳借口。正如江南河道总督庚长所言：“现在藩关运库所收之款，多解大营，而兵勇不能用票。是以征收衙门借口大营之不用，遂寝阁不办，而官票成为废纸矣。”
由于各省督抚的首要任务是将征收到的大部分税款送缴军队，他们不愿承担兑现由其他省份发行或从其他省份收到银票的额外负担。例如，贵州巡抚蒋霨远以贵州缺银为正当理由，干脆拒绝兑现江南粮台或他省督抚发行的银票。江苏省政府只能在当地使用本省的银票。福建巡抚王懿德上奏朝廷称，永丰官钱局发行的银票几乎没有在福建省之外的地方流通过。
在交战地区，对银票需求的低下与对铜钱需求的旺盛形成鲜明对比。如果士兵要在市场上购买食物，他们必须用铜钱支付，所以军队开拔到哪里，当地铜钱的价格就比银两涨得快；要是士兵用银两来支付，他们甚至买不到足够的食物来填饱肚子。为解决这一问题，江苏省政府在山阳、清江浦等集镇设立了三个官钱局来发行铜钱，以应付士兵、小农和零售商的需要。
在经济上悬为孤城的北京，对银两的需求也大幅下降。银两相对于铜钱的价值在1853年年初暴跌。为了应对京城因私人钱庄倒闭而导致大量民众失业的问题，官员敦促政府发行以制钱为单位的官钞，并借给零售商和店主，以取代私人钱票。1853年5月，户部在京城设立乾豫、乾恒、乾益、乾丰四个官号，以办理兑换钞票业务。他们用宝泉局和宝源局这两个铸钱局发行的制钱作为现金储备来发行铜钞。这些机构类似内务府于1841年设立的五家官银号。1854年，户部开始使用这些铜钞来支付京城驻防旗兵的军饷。
宝源局制造的铜币
由于京城和各省银票流通不畅，1855年3月28日，户部决定将银票换成小面值的铜钞，即所谓的“改票用钞”。至于各粮台持有的银票，常常被兑换成小面额的粮台票，用于当地交易。在京城，户部特许民间商人管理的宇谦、宇丰、宇升、宇恒、宇泰的“五宇”官号来打理京城铜钞的发行和兑换。1855年11月22日的上谕，敦促各省政府在三个月内设立官钱局，以便流通铜钞。除了支付政府开支外，户部还希望铜钞能补充制钱的使用，并在市场交易中取代白银，从而缓解因白银缺乏造成的市场萧条。
做出“改票用钞”决策之后，清政府仅为特殊目的发行过数量非常有限的银票。例如，1860年12月15日，山东巡抚文煜请求户部颁发官票174500两，以供江北粮台偿还所欠商人债务。这种银票类似于平定太平天国运动后，清政府发给官兵的欠饷劵，属于无息债券，而不是市场上的通用货币。
但改票用钞的决策，使铜钞的可兑换性问题严重恶化。这些铜钞显然比铜钱更容易运输，但兑换是另一回事。战争摧毁了云南铜的生产和运输。清政府敦促各省寻找新的铜矿，甚至试图从蒙古、朝鲜获取铜。这些尝试都因当地缺乏铜矿而受挫。
铜的严重短缺，极大地影响了铸钱局发行铜钱的数量、成色和质量。只要一文钱供应不足，当五文、当十文、当二十文等面额的铜钱就难以在市场上顺利流通。然而，铜的缺乏导致铸钱局难以承担一文制钱的铸造。户部官员对这种情况感到绝望。用他们的话说：“现当部库支绌，铜斤短少之时，若停铸大钱，则经费藉何补苴；若专铸制钱，则局铜不敷提取。上筹国计，下念民生，顾此失彼，几无两全之策。”北京、山西、直隶、河南、福建等地的铸钱局甚至去铸造铁币、铅币，乃至大面额的铁币，这些都无法在市场上流通。
由于京城无法从其他地区获得足够的原铜或铜钱供应，户部便将兑换铜钞的负担转嫁给各省督抚。户部将发行的铜钞分成两类。一种叫京钞（市场上也叫长号钞），可以跨省使用，但只能在京城兑换；另一种叫省钞（市场上也称短号钞），省政府必须在上面加盖钤印，因而有责任确保其可兑换性。
但商人将各省发行的铜钞带到京城，京师官钱局却拒绝兑换。户部官员以京城铜钱储备不足为由，斥责各省督抚没有妥善管理各省发行的铜钞。江南河道总督庚长、河东河道总督李钧都上奏朝廷称，如果从户部收到的用于支付河工费用的铜钞不能兑现，那就没有商人愿意接受这些钞票了。由于户部无法向位于江苏和山东的两个河道总督衙门运送所需数量的铜钱，只好要求他们设立自己的官钱局，以兑现所收铜钞。而邻近各省由于没有足够的铜钱储备兑现为河工发行的钞票，因此在收税时拒收纸钞。结果，这些钞票在市面上变得一文不值。
在京城，户部甚至没有足够的铜钱来担保自己发行的铜钞。因此，它命令五个官号将这些纸钞作为资本，并要求它们发行本票，以支付驻防旗兵的军饷。官号本身没有足够的铜钱来保证兑换，只能用官方的铜钞来兑换本票。到了1859年1月，户部不得不动员京城50家钱庄来周转这些政府铜钞。京师自太平天国运动以来，在财政和跨地区贸易上均处孤悬状态，这意味着这些民间金融商无法将他们收到的铜钞转变成资本，用于与其他地区商人进行的长距离贸易。此外，1860年与英法两国的冲突在京城引起了巨大的金融恐慌。人们争先恐后地用钞票兑换铜钱，总计高达1000多万吊（1吊合制钱1000文）。到了1861年9月，再没有人愿意在京城的市场交易中接受铜钞。
这些大幅贬值的钞票，为地方官员提供了在税收中谋利的机会。他们强迫人们用铜钱或白银交税，然后以折扣价从市场上购买钞票，以凑足税收中政府要求的钞票比例，交给上级。只要纸币和金属货币的价值存在显著差异，中央政府就很难阻止官员的这些牟利行为。解决这一困境的方法之一，就是像日本明治政府在1868年至1870年所做的那样，把纸币作为唯一合法货币，以消除地方官员利用市场兑换差价套利的机会。事实上，这种方法对清朝官员并不陌生。在银票的使用问题上，闽浙巡抚王懿德于1854年4月23日提议，中央和地方各级的所有公共支出和税收都应该只用纸钞。这样做便是向全国表明，官方发行的钞票就是法定货币，从而为钞票创造需求。然而，当时清政府正与太平军打得难分胜负，哪里敢采取如此激进的纸币政策。
并非所有的官钱局都历经了挫折。至少有两个案例表明铜钞在当地可以成功流通，但两次的铜钞发行量都不大。江苏徐州粮台设立通源官钱局，通过从商业交易中以铜钱收取的厘金，确保其发行铜钞的可兑换性。这些钞票用来支付徐州驻军的兵饷，并可以在邻近地区流通，这一状况持续到1862年。受此经验的鼓舞，漕运总督吴棠计划筹集更多资金在淮安设立通源总局，并在邵伯、清桃等处添设分局，以便发行更多的铜钞来支付驻军的军饷。同样，西安官钱局发行的铜钞也被当地人所接受，流通铜钞的总额约30万吊。
但我们很难确切地知道，为什么这些地方的成功经验没有鼓励清政府去找到更好的方法来维持铜钞在全国的信用。由于发行铜钞失败的例子太多，特别是在京城，户部可能对此过于沮丧，因而认为上述成功纯属偶然。此外，地方的成功经验并没有涉及如何协调大量铜钱跨地区转移的关键问题。而这种转移能力，对于确保全国铜钞的可兑换性至关重要，尤其是在那些铜钱供应不足以兑换铜钞的地方。
在19世纪50年代后期，中国大部分地区的白银价格开始下跌，重新回到使用政府更为熟悉的白银成为可行的替代方案。银价下跌意味着财政可以回到使用白银而无须继续进行纸钞试验。在福建，永丰官钱局发行面值总计为391600000串（1串合制钱1000文）的铜钞，在市场上几乎一文不值。结果，福建省政府决定停止发行纸币，并使用白银来兑换这些铜钞。在山东，由于白银贬值，省政府得以在税收和政府支出上用白银代替铜钱。同样，当白银价格跌破官方水平时，直隶的百姓更愿意用白银纳税。在这种情况下，清政府正式废除了纸钞的发行。
19世纪50年代，清政府未能利用发行纸币来克服财政危机。这说明了在国家建立必要的制度安排以支持新的信用工具方面，社会经济环境的作用相当重要。在英国和日本，中央政府试行短期信用债券或纸钞的初期，都在市场上遭遇了缺乏信任和大幅贬值的情况。但是，从这两个国家向现代财政国家转型的过程中，我们都可以观察到一个相互促进的互动过程。一方面，国家对没有担保的信用工具的依赖，迫使国家集中征收、管理其税收，而财政的集中又增加了国家可动用的收入，以保障市场上那些信用工具的信用。另一方面，随之而来的市场信任又促使国家进一步加强财政集中，以确保国家信用工具在金融市场上的信用。
然而，中国在19世纪50年代叛乱和内战的分裂状态，既损害了国内经济，又使政府不得不进一步下放财政权以维持军事行动。因此，这样的社会经济环境对于展开相互促进的制度建设极为不利。尽管一些官员提议，利用国家强制手段使政府发行的纸钞成为法定货币，但在与太平军作战失利的情况下，清政府似乎不敢实施这样的政策。这与1868年至1871年间日本明治政府发行不兑换纸币的政策比较，是非常有意义的。明治政府当时虽然根基尚未稳固，但在国内不需要面对另一个敌对政权的挑战。因此，强制不兑换纸币成为法定货币更具可行性。这样一来，明治政府可以确保征税官员不会到市场上购买打折的纸币，再以其面值向政府上交所收税款。此外，日本明治初期，国内经济和出口的扩大导致强劲的货币需求，这有利于中央政府发行的不兑换纸币被市场接受。
明治政府发行纸币的努力，也得到了民间金融商建立的金融网络的支持。与政府合作的金融商，可以利用存储稳定的政府税收以提高其在金融市场的信誉。而政府既得益于税收从地方到中央的快速汇兑，又得益于金融商将经济落后地区以大米交纳的税收兑换为货币。然而，在19世纪50年代的中国，京城与全国各地的税收和长途贸易的运输渠道都被战争切断。战争摧毁了既有的跨地区金融网络和交通设施，导致银票流通不足。1855年改银票为铜钞，则进一步分散了财政运作。铜钱运输带来的难题，使得朝廷无法有效地协调各省兑换铜钞。朝廷也不能用谷物或食盐等商品，来担保已发行铜钞的价值。
19世纪50年代中国的社会经济状况，与18世纪初的英国也形成鲜明对比。英国国内和对外贸易的中心是伦敦，大约有70%至80%的关税都来自伦敦。与此同时，在向现代财政国家转型的过程中，英国参加的主要战争要么在海上，要么在欧洲大陆。中央政府很自然地将各地征收到的税款集中到伦敦，以便向陆军和海军提供物资，而国内金融和运输网络并未受到多大伤害。
有趣的是，当清政府在1862年决定废除纸钞的时候，随着清军重新控制长江中游地区，长江三角洲地区开始出现一种民间金融商与政府合作的新形式。1860年，浙江巡抚王有龄不仅将粮食和弹药的供给委托给徽商胡光墉（胡雪岩），而且还将公款存入胡光墉成立不久的银号。与英国和日本的同行一样，胡光墉充分利用与政府的关系，迅速在金融市场上建立起自己的信誉。到了19世纪70年代初，他的阜康银号已跻身中国最大的本土银行之列。
随着金融汇兑网络的逐步恢复，地方政府开始通过民间金融商，特别是晋商，将部分京饷汇往北京。例如，1859年，福州海关要求一位民间商人在一年内将两笔款项汇往北京，每笔价值5万两白银。1862年和1863年，广东、福建、上海各地海关，以及广东、四川、浙江、湖北、湖南、江西各省政府，都开始借助晋商向北京汇款。虽然每笔汇款金额不超过5万两，但汇款路线表明，晋商已经恢复并扩展了自己的金融网络。这一网络不仅将北京与上海、广州、福州、宁波等沿海城市联系在一起，而且还将它们与成都、汉口、南昌、长沙等内陆城市连接起来。有证据表明个别督抚甚至在此之前就与晋商合作汇寄各项公款。这标志着民间银行家已经开始广泛参与政府资金的汇兑。
有了这些发展，为什么清代中国不能在19世纪末建立现代财政国家呢？考察19世纪70年代至90年代中国政府与经济的互动，我们将会看到，一个充满活力、拥有广泛金融网络和征收富有弹性间接税收潜力的国内经济，在支持建立现代财政国家制度的互动进程中，只是必要而非充分的条件。
（本文摘自和文凯著《通向现代财政国家的路径：英国、日本和中国》，生活·读书·新知三联书店，2023年12月。）
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