作者 | 宋伟，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
中国人民大学国际关系学院教授
“很多时候，领土争端者各有自己的理由和主张，更多的是国家利益之争，而解决这些争端要的是领导人的利益考量和政治决断。领土并不是简单地越多越好，关键是要治理好。”
直布罗陀（Gibraltar）位于欧洲伊比利亚半岛的东南端，面积约为6.5平方公里，是英国14个海外领地之一，也是目前英国在欧洲唯一的属地。从地理位置上看，它无疑是西班牙的一部分，事实上也是在1501年被纳入到西班牙的版图之中，而两百年后，在1701年开始的西班牙王位继承战争中，被英国、荷兰和奥地利组成的联军攻占。在1713年的《乌得勒支和约》中，直布罗陀被割让给英国，成为英国的海外殖民地之一。从1713年至今，英国和西班牙围绕着直布罗陀主权归属的争端，已经超过了近三百年的时间。
咽喉之地
在18世纪和19世纪，英国是近代国际体系中的霸权国，而其军事霸权主要体现在海上的霸权地位。除了装备精良的海军舰队以外，英国皇家海军也控制着海上交通大多数关键据点。在当时，全球性的贸易活动已经相当繁荣，殖民地向宗主国之间的利益输送也需要通过海上运输才能得以完成。因此，控制直布罗陀，无疑是出于地缘政治的考虑。直布罗陀海峡连接着地中海和大西洋，地理位置非常重要。海峡最窄处才13公里，最宽处也只有43公里，非常容易被封锁。俄罗斯的黑海舰队想要从地中海进入广阔的大西洋和全球水域，就必须经过这一海峡。1839年，直布罗陀成为英国的主要海军基地之一。
在1869年苏伊士运河开通以后，直布罗陀海峡的重要性进一步上升，它沟通了大西洋、地中海和印度洋。20世纪初期，英国又在直布罗陀与西班牙本土之间的中立地带筑起一道防线，并修建机场和军事基地，进而加强在该地区的殖民统治。在二战中，直布罗陀一直是英国海军和空军重要的港口和基地，在反法西斯盟军开赴摩洛哥、阿尔及利亚，开辟北非新战场的过程中发挥了重要作用。时至今日，从波斯湾出发的油轮经过直布罗陀海峡才能到达西欧和美国，仍然是发达国家海上能源生命线的咽喉之地。
西班牙的“决定”
在一战和二战中，经过综合权衡，西班牙都选择了中立，从某种意义上来说，该举措成全了直布罗陀海峡对于维持英国海上霸权的作用。毕竟，尽管英国控制了直布罗陀，但是海峡的大部分仍然掌控在西班牙手里。如果西班牙在靠近海峡的地区架设巨炮，很轻松就能封锁海峡。但是，西班牙的中立决定是理性的，因为它与法国相邻，如果加入德国一方，有可能导致全境被占领，而英国也有可能夺取西班牙在摩洛哥的两块飞地——休达和梅利利亚。在一战中，西班牙选择中立，出口战争物资，和美国一样也发了一笔战争财。
二战爆发后，作为一个已经衰落的老牌帝国主义国家，对于西班牙来说，保持中立、同交战双方做生意、获取援助，比冒险加入德国一方利益更大，尤其是对于当时的佛朗哥独裁政权来说。从1939年到1975年，佛朗哥统治西班牙长达30多年的时间，这与他左右逢源、明辨世界大势的能力是分不开的。虽然他曾经想趁着希特勒德国获胜的时机收复直布罗陀，但是最终没有采取行动。虽然没有能够冒险收回直布罗陀，但是从交战双方得到的援助使得西班牙从内战的萧条中很快摆脱出来，也避免了自身成为二战后的战败国。相反，由于坚决的反共姿态，佛朗哥政权继续得到西方世界的大力援助，自身的经济发展速度也非常快，在20世纪五六十年代曾经是世界上增长速度第二的国家，仅次于日本。
直布罗陀的二战转移纪念碑（图片来源于澎湃）
双方的博弈
1956年，西班牙加入联合国。从20世纪60年代开始，随着世界范围内反殖民主义运动的深入，佛朗哥政权也想借着这一浪潮，收回直布罗陀，因此在联合国开展了一系列外交活动。1959年，西班牙就要求联合国敦促英国归还直布罗陀的主权。1963年，联合国非殖民化特别委员会宣布讨论“问题”。1966年，联合国大会又通过决议，敦促“加快直布罗陀非殖民化”。这一态势引起了直布罗陀当局的紧张，绝大多数人不愿意归属到西班牙。1967年9月的地方全民公决，超过99%的人支持留在英国。1969年直布罗陀地方议会通过的自治宪法规定，直布罗陀是英国的一部分。这引发了西班牙的强烈抗议和制裁行动，一直到1985年，西班牙为了加入欧共体才完全撤除封锁措施。
尽管西班牙和英国方面一直在断断续续围绕着直布罗陀的主权归属问题进行谈判，但是双方并没有取得太大的进展。 尽管直布罗陀人和西班牙人可以自由跨境流动，但是西班牙也可以对直布罗陀人时不时以反走私为名采取一些检查措施。直布罗陀总人口3万人左右，岛上的蔬菜、粮食和淡水都依赖于外部供应。从西班牙的角度来说，表面上切断自来水供应就可以迫使直布罗陀屈服，但是这可能也会引发不利的后果，例如直布罗陀为西班牙人提供的数千个就业岗位。因此，总的来说，西班牙提出的方案大体上是“先共治，再移交”的思路，直布罗陀人仍然可以保留英国国籍和高度的自治权。但是，这一方案始终得不到直布罗陀人的认可。2002年的全民公决又以超过99%的多数决定继续留在欧盟。而在英国决定脱欧后，虽然95%的直布罗陀人希望留在欧盟，但是面对西班牙的压力，直布罗陀人表示，宁愿脱离欧盟也不愿意并入西班牙。
为了纪念1967年9月10日的公投，9月10日被定为直布罗陀的“国庆日”。图为庆祝“国庆日”的直布罗陀民众。
如意算盘
因此，在可见的将来，直布罗陀问题还将维持现状，继续作为英国的一个属地而存在。那么，从英国政府、西班牙和直布罗陀三方来说，它们各自的考量又如何呢？
首先，对于英国来说，直布罗陀已经不再具有所谓的重要地缘战略意义。事实上，现在英国海空军在这一地区已经只是很小规模地存在，地区的防务主要由直布罗陀当局自己负责。英国海军的存在曾经为这一地区提供了很高比重的经济收入来源，但现在已经下降到10%以下。直布罗陀现在更多的是靠国际金融业和旅游业来支撑当地经济。前面也已经提到，尽管直布罗陀海峡有着重要的地理位置，但是并不是单靠直布罗陀就可以足够控制海峡的，相比之下西班牙要控制海峡更为容易，只是在两次大战期间保持中立而已。
二战以后，美国在西班牙的罗塔海军基地部署了地中海舰队，成为统治这一海域的新霸主。英国的海上霸权已经消失不再，直布罗陀的战略地位自然也就不复从前。而且，英国和西班牙在过去三十年间都是欧盟的成员国，基本不可能想象西班牙会使用武力来收回直布罗陀——如果那样的话，西班牙一定会被逐出欧盟。而从经济的角度来说，直布罗陀总体上也无足轻重——地区生产总值不到4亿美元，人口3万左右。虽然聚集了数万家公司，但都是奔着“避税天堂”这一条件去的，也因此衍生了大量的欺诈交易和金融黑幕，时常被欧盟所指责，甚至有可能成为恐怖分子筹集资金的场所。
因此，对于英国来说，失去直布罗陀这一海外属地本质上并不是特别严重的问题。将直布罗陀归还给西班牙，自然会极大增进与西班牙的友好关系，也会给自己树立一个良好的、去殖民化的道德国家形象。但是，这么做，也会引发不利的后果。一方面，丢掉仍然具有一定地缘战略价值的属地，可能意味着英国一直努力维系的大国地位进一步受到损害，尤其是在英国有理由不归还的情况下——不管《乌得勒支和约》是否公平，它作为国际条约的合法性是毋庸置疑的，而且英国已经统治了直布罗陀300年，西班牙仅仅以所谓的地理接壤就要求归还显然是理由不充分的。一个拥有直布罗陀等战略资产的英国在美国的天平上也会有更重的分量。
英国脱欧
另一方面，则是来自直布罗陀人的强烈反对。经过300年的统治，直布罗陀人已经强烈认同英国的政治和文化，反对并入西班牙（当然很明显的潜在理由是跟着英国混比跟着西班牙混前途要光明得多）。在直布罗陀人坚决要求留在英国的情况下，放弃这一地区将意味着英国不能为其公民提供相应的保护、尽到英国政府的义务。这是英国政府所不能承受之重。英国的国际地位将受到更加严重的损害。
因此，在继续领有直布罗陀利总体上利大于弊的情况下，即便英国政府出于更多长远的考虑（改善与西班牙的关系、避免卷入直布罗陀可能的金融和恐怖主义风险）想要放弃这一地区，这也将注定是一个长期的过程。事实上，在英国脱欧之后，面对西班牙的压力，英国政府明确表示，直布罗陀的主权问题是不容谈判的。
其次，西班牙当然希望收回直布罗陀，这不仅有利于提升西班牙的国际声望，也有利于增强国内的凝聚力和政权的合法性。但是，西班牙不可能通过武力的方式来实现这一目标。既然不能通过武力收回，那么就必须和英国政府达成妥协，以及让直布罗陀当地的民众愿意回到西班牙版图之内。
尽管英国已经相对衰落，但是西班牙仍然与之相差悬殊。从经济角度来说，英国是世界上第五大经济体，原欧盟内的第二大经济体。西班牙是欧盟内第五大经济体，GDP大概相当于英国的一半左右。在军事力量上，英国拥有独立的核力量，军队人数是西班牙的两倍以上。尤其在海军方面，皇家海军仍然是世界上最先进的海军之一，也是为数不多的蓝水海军。如果真的使用武力，那么不仅可能收不回直布罗陀，还可能有更大的损失。
国际环境不可能支持西班牙通过武力收回直布罗陀。毕竟，西班牙和英国原来都是欧盟的成员，现在还都是北约的成员，拥有作为民主国家这一共同身份。如果在直布罗陀人不愿意归属西班牙的情况下使用武力，那么西班牙的民主身份必然遭到广泛的质疑，而且可能会引发北约的集体安全条款。尽管现在美国在直布罗陀问题上保持中立，但是相比英国而言，西班牙的重要性显然要逊色不少。
还有一点值得引起注意的是，西班牙在摩洛哥拥有休达、梅利利亚这样类似于直布罗陀的飞地。西班牙坚称它们的主权不可谈判，而摩洛哥则以直布罗陀为例证明自己领土要求的合法性。因此，西班牙国王卡洛斯一世曾表明，西班牙并不急于收回直布罗陀，因为将可能给摩洛哥以口实，收回的努力只是给国内做一个样子、给老百姓看的。因此，近年来，西班牙政府提出的方案都比较温和，例如同意先与英国长期共享主权，再逐步移交，以及直布罗陀地区仍然高度自治、可以保留英国国籍等。2004年，西班牙和英国同意直布罗陀人参与到谈判中来，这其实是默认了直布罗陀将会继续维持现状。因为直布罗陀人是坚决要留在英国的。
资料图：佛朗哥与希特勒
最后，从直布罗陀人的角度出发，他们表现出留在英国的坚决态度，这可能是由于多方面的原因。毫无疑问，经过300多年的治理，直布罗陀人已经习惯于英国的政治和文化，包括高度自由化的经济体系。直布罗陀人只是一个简单而笼统的称呼，其实他们来源于英国人、西班牙人、葡萄牙人、摩洛哥人等各个族群。经过长期的族群融合，直布罗陀人虽然还保留着很多的西班牙文化传统，例如天主教、讲西班牙语，但他们的民族意识已经转变为对“英国人”这一身份的认同。
实事求是地说，直布罗陀所享受的高度的自治，以及在英国庇护之下的种种好处，肯定也是西班牙所难以给予的。对于许多直布罗陀人来说，他们对于西班牙佛朗哥时期的独裁统治仍然心有余悸，包括1969年开始的十几年的隔离制裁措施让直布罗陀人有强烈的不满。相比之下，尽管是英国的殖民地或者说自治领，但是英国人在二战期间将直布罗陀人迁往英国本土，以免德国发动攻击而导致民众伤亡的做法，还是得到了直布罗陀人的内心认同。从经济的角度来说，当前英国经济表现是欧洲大陆最亮丽的国家之一，而西班牙则由于欧债危机的爆发长期陷入衰退，失业率非常高。相比之下，直布罗陀人不可能不更认同英国。
因此，即便2002年的时候英国和西班牙初步达成了共享主权的协议，仍然被直布罗陀人以将近99%的多数否决。对于直布罗陀人来说，即便是英国脱欧，他们也不可能选择并入西班牙来享受欧盟框架下的好处。这一选择包含了认同、经济利益、国际地位等多方面的考虑。对于大多数直布罗陀人来说，要么留在英国，要么独立，但加入西班牙绝对不是一个选项。无疑，这会让西班牙人感到很受伤。
直布罗陀街景，靠右行驶的车辆与红色电话亭
经验教训
直布罗陀争端的案例提供了什么样的经验教训呢？最重要的大概有以下三点：
（1）对于现代社会的领土争端来说，如果不是无人区，那么就必须考虑到当地居民的态度，尤其是在民主国家共同体内。西班牙之所以不能拥有足够的合法性提出自己的领土主张，很大程度上是因为直布罗陀人并不愿意加入。如果西班牙比英国更发达、更加强大，跟着西班牙混更有国际地位和前途，那么直布罗陀人并不会这么坚决。对于直布罗陀人来说，他们的族群归属已经不再重要，重要的是他们的国家认同。而要想得到他们对本国的认同，必须是依靠足够的吸引力而不是强制力。
（2）领土争端很多时候争端方都是各有自己的理由和主张，因此更多的是国家利益之争，而解决这些争端要的是领导人的利益考量和政治决断。对于直布罗陀来说，虽然在被割让给英国之前西班牙统治了两百年，但是英国的有效统治时期已经足够长，也通过自己的有效治理建立了统治的合法性。而西班牙作为老牌的殖民强国，虽然能够有效地利用联合国的机制来反对英国的殖民主义，但是它自己仍然在摩洛哥有着类似的殖民地，两者一对比不是让人感到非常滑稽吗？
（3）领土并不是简单地越多越好，关键是要治理好。以直布罗陀为例，尽管它发展成为一个高度繁荣的国际金融中心、自由港，但是也带来了相当多的负面后果，例如洗钱、毒品走私等等。如果不能对直布罗陀进行有效的治理，那么负面的一面可能会越来越凸显；如果想要对直布罗陀进行有效的治理，那么有可能会导致当地居民的不满。对于西班牙来说，也存在同样的问题。即便它能够收回直布罗陀，以现在的治理能力，也不能一定能继续确保直布罗陀作为一个国际自由港的繁荣。（完）
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嘉宾介绍
宋伟，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师。1997年进入北京大学国际关系学院读本科，本科、硕士、博士都在北京大学完成，博士期间赴日本早稻田大学留学，2007年获得北京大学和早稻田大学双博士学位。2007年起留校任教，先后担任北京大学国际关系学院讲师、副教授。2015年8月经人才引进到中国人民大学国际关系学院工作，担任教授、博士生导师。从本科时期起就在国内顶级期刊上发表学术论文，到目前为止，已经发表专著两部，学术论文五十余篇。
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