读《街头官僚》：在个人困境中创造公共价值

《街头官僚：公共服务中的个人困境》[美]迈克尔·李普斯基著，韩志明、颜昌武译，中国人民大学出版社2024年2月，248页，88.00元

美国著名学者迈克尔·李普斯基的著作《街头官僚：公共服务中的个人困境》是街头官僚研究的开山之作，对不同学科的相关研究都有着广泛的影响。作为这本书的译者，我们在这里简要地向读者介绍一下街头官僚的理论和实践，以推动相关的研究和思考。

西方的街头官僚及其个人困境

在西方公共行政学的研究源流中，很多学者很早就注意到了基层或一线的官僚在政策执行中的作用，分析了基层或一线官员是如何工作的，探讨了他们拥有的自由裁量权及其后果。美国学者李普斯基1969年提出了“街头官僚”的概念，1977年发表《建立一个街头官僚理论》的文章，1980年出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》这本书。我们这个译本就是根据2010年出版的三十周年纪念版而翻译的。后续的研究者陆续接受了“Street-level bureaucrat”这个概念，区分或识别出不同官僚体制中基层的或一线的工作者群体，拓展了对街头官僚地位、角色、行为、能力以及心理等方面的研究。

李普斯基对街头官僚的定义比较宽泛，涵盖了社区工作者、公立学校的教师、行政执法人员、警察（狱警）等多种职业。不同领域基层工作者的工作环境及其业务性质差异很大。与具有较高级别的领导干部不同，街头官僚有着相似的工作环境，处于“金字塔”式科层体系的最底层，权力很小，地位很低，甚至收入待遇也相对较低，职业上升的通道非常狭窄。在等级森严的科层体系中，上下级的关系具有严重的不对称性，街头官僚只有上级，没有下级，工作都要自己去处理。他们人数非常庞大，占政府机关或公共机构人数的绝大部分。但他们经常被遮蔽在权力的阴影中，成为看不见甚至可以忽略的存在。

通常而言，专业主义的概念让我们认识并理解不同人群之间的专业差异性，而街头官僚的概念则引导我们跨越各个领域或任务的不同，深挖街头官僚这一角色在行动方式和品质上的共性。李普斯基从个体的进路出发，超越警察、教师或社工等具体职业身份的标签，锁定街头官僚这个特殊的群体。不论官僚机构的性质和类型，街头官僚都处于政策过程的末端，在现场向服务对象执行法律法规、规章制度和上级命令等。政府街头官僚工作的核心特征是直接与公民（管理和服务对象）打交道，具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断，其工作直接构成政府机关的产出，也被公民当事人所看得到、接触到和体验到。

正如本书副标题所示，街头官僚个人始终是在困境中开展服务的。困境来自如何在面对大规模服务对象的基础上，给予差别化或者个别化的响应，提供具有适应性和情境性的管理和服务。街头官僚的使命是落实法律制度，执行政策法规，遵守规则，照章办事。但规则永远是有限的，很难完全覆盖到所有的社会活动，也很难预先规划和设计街头行政的全部可能性，因此，在一般性的规则和特殊化的个案之间，必然存在着大量需要斟酌的情由及其细节，这就内在地需要酌情考量事理情法，建构了街头官僚自由裁量权，也规定了街头官僚的矛盾性处境。这个困境构成了街头官僚分析的基本底色。

“个人困境”集中体现了街头官僚的业务特性，贯穿在街头官僚的工作之中，是分析和理解街头官僚的统领性概念，渗透到街头官僚业务的各个维度。传统的理论告诉我们，政策制定者与执行者是截然分开的，但这是虚幻的。街头官僚为应对不确定性和工作压力而开发的手段，实际上构成了其所执行的公共政策。街头官僚执行政策的过程同时也是其政策再设计的过程。他们在将各种字面上的法律或政策应用到具体的场景以及个案时，不可避免地具有了“二次决策”的权力，需要对具体的事或情进行个性化的裁断。虽然法律制度不断推动管理和服务过程的标准化作业，但具体的作业往往是高度个性化的，需要因人因地因事因情而做出选择，在法律和情理之间维持平衡。

官僚体制具有对抗不确定性的巨大潜力，官僚的世界俨然是井然有序或井井有条的，剩下的便是循规蹈矩或照章办事。根据街头官僚组织目标及其政策规则来开展工作的过程，既是顺理成章和水到渠成的，也是高度公开透明的。但街头官僚个人却必须要面对各种各样的冲突和紧张，在纷乱而密集的压力和张力下履行职责。实际的政策冲突不仅是指各种利益集团之间的利益争夺，不同政策部门差异化的主张、利益和要求，还体现在街头官僚与管理或服务对象之间的日常斗争中。街头官僚根据自己的偏好和意志而履行职权，而公民也按照自己的意愿和要求评判街头官僚。公民希望街头官僚将更多的资源分配给自己，更多照顾到自己的利益和需求，而街头官僚却要立足于组织的目标，还要考虑到更大范围的服务对象。这就造成了广泛的挑战和困境。

必须要承认的是，具体的街头官僚个人也许渺小，但作为整体的街头官僚是不可或缺的。在凌乱而繁复的作业情境中，面对复杂而多变的当事人，街头官僚实际上是以个人代表政府，表达了特定的国家意志、政策要求和官员形象。对于管理或服务对象的当事人，街头官僚具有广泛的选择空间，能够处分或裁断当事人的权益，甚至是直接约束、惩戒或控制当事人，决定着当事人的福利及其命运。但随着法律和制度赋予当事人更多的权利，尤其是给与执法对象更多的权利，导致街头官僚不得已更多照章办事，寻求制度规则的保护。问题在于，街头官僚人微言轻，地位卑微，而且资源有限，能力严重不足，他们不是在做自己想做或是上级让他们做的事，而可能仅仅是在做他们能做的事。这样就既不能得到合理的指导，也难以处理各种挑战和难题。

李普斯基还坚持指出，街头官僚机构不仅要制定出令人满意的决策，而且心理和组织过程也要令人满意。不管是修改当事人的想法，还是重建自己的意识形态，街头官僚始终都面临着效率与责任等冲突性价值的拷问，相关的决策及其行动也要从这里找到依据。这就将研究聚焦到街头官僚发展出来的常规和惯例以及大量具有主观性的行动方式上来，其中主要的机制就是建立常规化的措施，简化工作任务，以控制复杂性的程度，提高业务过程的可控性，具体包括限量配给服务，对使用与需求进行限制；根据“治疗类选法”，区分不同的消费者，提供差异化的服务；想方设法控制当事人及其情境，避免当事人团结起来，寻求具有合理性和合法性的控制手段。

如何才能提供优质的公共服务当然很重要，而什么人来承担和履行公共服务的职责同样也很重要。以个人行动及其环境或境遇为取向的研究，可以深入解读和剖析公共服务的过程，尤其是其中无所不在的紧张情形甚至冲突关系，更是构成了街头官僚分析的主线与核心，赋予了相应的理论研究以强烈的现实性与紧张感。正如人们所经常看到的那样，大量街头官僚在压力下做事，面临多方面的约束或限制，经常是风里来雨里去，甚至要做出许多个人牺牲，虽然他们为社会公众干了很多苦差事，但却未必能得到公众的支持和感谢。

在具有高度可变性的互动情境中，街头官僚的行动及其选择既具有显著的个人特点，也具有某些普遍性的特征，比如更加重视有较高道德价值的人，而不一定是最需要服务的当事人。人们期望街头官僚能够公平对待当事人，但偏袒和不平等反而是普遍存在的现实。以个人为中心的研究策略也可以看到，社会分配的任务及其要求是无限的，能否成功处理当事人的问题是不确定的，而无条件的风险又是不可能的，所以很多街头官僚都会去寻找更有回报和奖励的机会。当然，在按照个人选择来设置和处理工作的过程中，街头官僚既要为自己的行动寻找合理化的解释，也要确保自己能够避免挑战、失控和麻烦。

此外，街头官僚提供公共服务的过程就是权衡多重价值目标的过程，他们必须考虑一些基本的价值目标，比如效率、公平、责任、透明、诚实以及情理等等。而这些目标都存在着因为个体、规则、关系或情境性差异而形成的不兼容性，其根源在于外部对街头官僚提出了可能是相互矛盾的要求，而且街头官僚自身也会在复杂的情境中进行个人化的选择。其中，在组织目标和个人目标之间存在着广泛的紧张，工作的目标与个人的能力也存在着紧张，响应某些当事人的时候又会忽略其他当事人，声称遵守规则的操作实际上可能是拒绝当事人的特殊要求。

中国古代社会的官吏分途传统

历史上的帝王将相位高权重，无论是攻城略地、开疆拓土，还是拯救危局、济世救民，这些震烁古今的丰功伟业让他们得以站在历史的聚光灯下，被记录在泛黄的史册中。而以街头官僚为中心来考察政策网络及其运行，可以深入考察政策执行终端的细枝末节，把握政策过程中的个体化单位及其敏感的互动关系，也可以超越诸如千秋功业、世界大同或天下为公的宏大叙事，在繁杂琐碎的一线工作中呈现各种无可逃遁的紧张和抵牾，在短兵相接的博弈算计中触摸真实的生活脉搏，在普遍性的制度规则与个别化的人或事中揭示难以消解的情理法困境。所以，聚焦街头官僚的研究提供了以自下而上地理解治国理政的重要路径，也展现了从日常或琐碎的政策细节来阐释治理活动的广泛可能。

中国很早就建立了中央集权的大一统国家，形成一元化的国家治理传统。两千多年的官僚体制绵延不绝，形成了官吏分途的政治传统，官是官，吏是吏。中国古代官僚体制的明线是“士大夫政治”，而与之相辅相成的则是“胥吏政治”。官吏分途是帝国应对规模治理巨大负荷的结果，是解决大国治理“委托-代理”困难的应对举措，核心在于集郡县之权力于中央，将实际的治理权下沉到基层社会。官吏分途的制度安排和组织行为给官僚体制打上了特殊的烙印，构成理解中华帝国运行逻辑的关键要素。

历朝历代，虽然中央政府直接任命的官员数量有限，但为了支持政府运作，各级政府官员或政府部门聘用了大量辅助性的工作人员，他们的名称具体包括幕宾、书吏、长随、差役、皂吏、刑名师爷、钱粮师爷或捕快等，各自的身份和角色不同，工作职权也不同。吏是“处官府职薄书者”，胥则是“任奔走供役使者”，特别是“吏多出于当地”，拥有丰富的地方性知识，长期守家带地处理实际事务，对民情和法规都非常熟悉，拥有较大的权力，甚至于可以做到“老吏欺官”，形成了根深蒂固的庞大势力，是决定地方治理或基层治理的关键因素。

对国家治乱的研究也必须要深入触摸政府的日常运作，看到政府运行的底层逻辑。大量的研究者看到官僚体制的胥吏群体及其作用，对此开展了深入的研究，形成了丰富的成果。从胥吏的研究中还可以看到，政府运作的核心是人的问题，人是决定政府运作质量的关键变量，决定了政府部门实际上是如何运行的，行政权力是如何得到应用的，政府能否恰到好处地发挥其应有作用。围绕胥吏的研究有助于从日常关系中揭开政府治理的黑箱，呈现基层政府运行过程的日常状态，尤其是有利于揭示政策活动或基层治理的底层逻辑。

国内研究街头官僚的热潮

2000年以来，国内学者开始了对于街头官僚概念的关注，管理学、行政管理学、公共管理学、社会学、政治学以及法学等不同专业都有相关的研究，推动了街头官僚研究的热潮。当代中国官僚研究的兴起绝不是偶然的，对街头官僚理论的兴趣也不是凭空而来的，其中体现了当代中国国家治理的巨大转型，即越来越多的法律制度需要得到执行，政府更多的管理和服务项目需要落实，越来越多的基层治理问题需要得到处理；也反映了理论研究者为现实寻找答案的研究策略，即通过自下而上的研究策略，深入探索政府管理运行的末端链条，理解公共管理和服务的内在规律，破解一线工作的难题。

在当代中国经济社会快速发展的进程中，政府的职责权限不断调整，管理和服务的事项越来越多，各种执法事务越来越庞杂，社会关系的调节更加敏感，特别是基层治理的重要性日益突出，需要大量的基层工作者，不管是政务服务、城管执法还是社区工作者队伍都急剧增长，引发了强大的社会关注。理论研究亦步亦趋，汇集形成街头官僚研究的潮流。具体的研究议题很宽泛，包括如何界定街头官僚的角色及其规范，街头官僚如何控制和支配资源，如何实现和落实组织的目标，如何调和相互冲突的目标，如何响应来自服务对象的反馈，如何控制和管理工作环境，尤其是如何应对和化解来自服务对象的挑战，获得有利于街头官僚履行职责的现场遵从，提高街头官僚工作的可控性和有效性。

街头官僚人数众多，事务繁杂，覆盖到政府管理的各个领域，嵌入在政府治理、社会管理和公共服务等各个环节，是政府运行必不可少的基础性组件，更是政策执行链条上的终端元件，是公共秩序的直接维护者，在公共价值体系中扮演着重要角色。正如李普斯基所揭示的，作为政府庞大的官僚体系的“螺丝钉”，街头官僚个人始终面临着广泛的困境，具体包括价值的紧张、权力的撕裂、目标的矛盾、角色的冲突、规范的张力、多元化的抵牾等。这些困境有政治性的，有社会性的，有组织性的，还有技术性的，甚至还有个体性的。这些既体现了政策执行的复杂性，也表明了社会内在的矛盾性，还显示了个人身份与组织角色之间的紧张性。

各种考验街头官僚的问题，不仅仅是街头官僚如何对待和处理其他相关当事人，而且还在于其他当事人如何才能更好地影响街头官僚。几乎所有的相关当事人，既可以是上级主管，也可以是服务对象，都利用各自的地位、权利和资源来影响街头官僚，以达成其公开的或隐晦的目标，比如上级通过价值标榜、确定目标、制定标准和开展考核等方式来约束街头官僚，要求街头官僚严格执行法律或政策，提高管理和服务的水平，包括不要将矛盾上交、敷衍应付以及逃避责任等；而社会公众则期望街头官僚不仅是循规蹈矩的政策执行者，而且还应该奉行专业主义的思维，发挥利他主义的情怀，主动利用他们的知识和技能，为当事人提供优质的待遇和保障。

在当今数字化发展的时代，数字技术的全方位嵌入也在改变街头官僚的工作环境，大量街头官僚正在成为某种意义上的系统官僚或“屏幕官僚”，依靠系统和屏幕来处理各自的工作，大量的时间和精力都是在应付系统的或屏幕的作业。但他们工作的核心内容仍然是落实和执行相关法律或政策，是与当事人打交道，面对面开展工作。这个过程中既有大量规范化和标准化的元素，也有无数难以结构化和体系化的内容，双边甚至多边互动的过程也并不是看上去的那样条理清楚，井然有序，而是始终包含了大量矛盾性的问题。

当然，作为街头官僚的管理或服务对象，公民也面临广泛的个人困境。个人通常是街头官僚的工作对象，是被动的、不得已的和非自愿的，在与执行相关政策的街头官僚打交道时，通常只能被动接受他们提供的信息、管理和服务，甚至还必须根据他们的安排来行动。而这些内容也不仅仅是福利、便利和支持，还包含了管制、制裁与惩戒等。这就形成了公民的服务需求与街头官僚的服务供给之间持续的紧张性。当公民遇到问题或困难的时候，人们需要街头官僚的帮助和支持，享受或消费街头官僚提供的服务，就会形成相对良性的关系。当公民存在违规或违法的行为时，街头官僚的执法往往会约束或制裁个人的行动，限制甚至剥夺个人的权益，因此必然容易引发激烈的冲突。所以，街头官僚也因其工作性质或业务内容而具有了友好性或不友好性。

应当承认，街头官僚的工作适配复杂多样的场景及其任务，是生动而鲜活的领域，构成了有血有肉的故事，有大量精彩的细节，也蕴含了独特的地方性叙事，给法律制度、政策规范、官僚机构、当事人及其社会关系带来重要的影响，从实践上来说，如何控制街头官僚的责任，防止小微权力的任性滥用，提高其业务技能水平，提高政策的执行力，提高薪酬和待遇，提升工作绩效，减轻日常工作负担，避免职业倦怠等，都是需要解决而又难以解决的问题。

越是深入街头官僚的真实世界，就越是能够清楚地看到，街头官僚的工作是非常凌乱的，且不可能是完美的，甚至也没有必要去追求什么完美。街头官僚个人也被真实世界所束缚、抑制和羁绊，也没有跳出这些问题的能力。在街头官僚作业的复杂环境中，到处充满了不同形态或不同程度的紧张和冲突，包括违法乱纪的问题、滥用权力的问题、以权谋私的问题、不恰当的区别对待问题、漠视当事人诉求的问题以及工作倦怠的问题等，呈现出高度混杂缭乱的局面。这种复杂性甚至混乱性是自然的，甚至也是必然的。这些并不是街头官僚的过错，不是他们所能主宰的，但却是诱发和导致街头官僚过错问题的重要原因，构成了街头官僚必须要面对和处理的难题。

最后，街头官僚不仅是日常生活中的重要角色，也是理论研究的重要富矿，包含了许多基础性的研究议题，包括如何遵从和执行规则，如何建立个体的自主性，如何避免价值冲突和利益冲突，如何提高情绪劳动的价值，乃至如何理解选择性执行或避责化行为的逻辑及其影响因素等。这些研究以街头官僚为原点，也牵涉到更加复杂的社会网络及其多元行动者，也牵引和撬动了更多问题的思考。未来的研究也许更多地要与数字化技术深度结合起来，寻找数字街头官僚特殊的行动逻辑；更多地深入到街头官僚个人，根据个人特性及其网络来分析个人是如何有效作业的，寻找科学而精准的优化方案等，从而努力去创造公共价值。