清代盐政是如何“生财”的？

2024年8月31日，由中共广州市荔湾区委宣传部、广州市荔湾区国家档案馆、广州市荔湾区文化广电旅游体育局、广州市荔湾区新时代文明实践中心主办，广东财经大学华南商业史研究中心承办，粤剧艺术博物馆协办的“荔泮芳华：2024年度荔湾历史文化科普活动之五——品读会”在粤剧艺术博物馆举行。中山大学历史学系黄国信教授与读者分享了他的新书——《规制如何生财：清代盐政基本原理研究（1644-1850）》，对话环节邀请申斌（广东省社会科学院历史与孙中山研究所的副研究员）、徐靖捷（广东财经大学华南商业史研究中心主任、副教授）和韩燕仪（中山大学历史学系的助理研究员）三位同样关注盐业史、商业史的青年学者一起就相关议题展开讨论。本文系演讲文字稿，经发言人审定，授权澎湃新闻首发。文字稿分两部分刊发，本篇内容来自黄国信教授的分享。

《规制如何生财：清代盐政基本原理研究（1644-1850）》，黄国信著，社会科学文献出版社

这本书研究清代盐政的基本原理，从清朝建立起，到1850年为止。为什么是1850年？因为太平天国之后，清代盐政的很多制度都有较大改变，反而1840年对盐政没有什么直接影响。

一、为什么要写盐

首先讲讲我为什么要写盐政。大家看我的书名，主标题叫“规制如何生财”，这是我研究清代盐政的重点，即清代盐政如何“生财”的问题。在中国古代，大概从春秋时期管仲开始做盐的专卖，到汉武帝真正大规模推行盐的专卖，然后从唐朝后期盐的专卖就一直延续下来。在传统中国，盐基本上是一个国家“搞钱”的很好的途径。

清初，顺治皇帝说盐课“关系军国急需”，因为当时一直在打仗，打仗就需要钱，他说盐课是我们“搞钱”的好办法。雍正帝也说盐政关系国计民生，国计就是财政。康熙皇帝也说盐课很重要，把盐课做好了，就可以增加国家收入。所以盐课在清代跟今天盐税在财政中的占比不大一样。当时盐课的收入在国家财政中占比是比较大的。

在国家垄断经营的情况之下，为什么清朝选择盐而不是其它物资作为不断增加收入的一个途径呢？康熙年间有一个官员叫余国柱，他上奏折说，国家财政收入里主要项目有三个，一个是田赋，一个是关税，一个是盐课。如果我们对田赋加税的话，老百姓就受不了，加关税的话，商人就不做生意了，只有盐课，有多少人吃盐，我们就可以收多少税。他说，当时户口在增加，所以就可以加盐税。

为什么在清朝盐的收入变得比较重要？当然有很多理由，今天主要讲两个理由。其中一个理由是清朝入关之前，满族人就有做生意的传统，所以入关后，他们很容易继承明代的盐政制度，对盐进行管制贸易，并且也容易从中拿到钱。另一个理由是，康熙后期清廷推行盛世滋生人丁永不加赋的政策，那么人丁延及来自农业的税收就比较稳定了。在这个情况下，如果政府需要钱，他们想到的就是增加盐课。所以，从顺治一直到康熙、乾隆年间，盐课从200万两最高增加到700万两，增长了好几倍。但是田赋主要在2000多万两，最多也只增加到3000万两左右。商税是在增加的，增加的还不少，但是总体来讲，它的份额比不上盐课。除了盐课之外，朝廷从盐业中获得的收入，还有捐输报效。在清代，政府控制盐的生产与销售，商人帮政府做生意，除了要交税，政府需要钱的时候也找他们要。因为在清廷的心目中，大家是一家人，你帮我做生意，所以我要钱的时候就直接找你拿。

举一些例子，乾隆十二年到乾隆四十一年，平定大小金川之乱打了很多仗，其中盐商的捐输报效，最多的时候一年是650万两银子，这差不多接近乾隆年间一年盐课正课的收入。乾隆五十三年，安南之役，还有廓尔喀之役，就两个很小的战争，乾隆皇帝又找盐商拿了320万两银子。

盐差不多是政府想拿钱就可以拿到钱的一个地方，所以盐非常重要，在传统时代，特别是唐朝后期以后一直到清朝，甚至到民国。所以，不把盐政和盐课的问题弄清楚，就很难理解传统时期的国家财政。

二、荔湾与盐的关系

今天的活动在荔湾区，那我们来讲讲荔湾跟盐的关系。我们来看这两张图，这大概是1880年前后的广州地图（图1），这是大家比较熟悉的一个人——潘仕成，海山仙馆的主人（图2）。

图1

图2

我们先看地图。当时广州城的中心是在巡抚衙门和总督衙门以及布政司署这一带，就是今天的南越王博物馆一带。布政司署后面有一条街叫司后街，就是今天的越华路。当时的一批盐商在这里建了越华书院，大量盐商的子弟在这里上学，实际上它也是盐商的一个社会活动场所。当时负责管理两广（即广东、广西）盐的贸易的衙门叫盐运司，办公机构叫运司署，在越秀区，不是荔湾。大量盐商实际上是在越秀区活动，高第街、濠畔街一带有大量的盐商。

当时，除潮汕外，全省所产的盐几乎都运到广州，然后从广州运往两广的各个地方，大部分要经过东汇关批验，东汇关在今天海珠半岛花园附近，就是中山大学北门附近。到了乾隆后期以至嘉道年间，西汇关也成了食盐批验的场所，它在粤海关西边一点点，这就在荔湾范围了。当然，盐与荔湾更重要的关系还不在这。1757年，即乾隆二十二年时，广州一口通商，外国商人不能进城居住，所以，十三行的行商为了跟外商做生意，也住在城外，就是西关一带。潘仕成就有一个房子在十七甫路，荔枝湾旁边的海山仙馆也是他的。这意味着什么呢？本来盐商是在越秀区活动的，后来潘仕成以洋商身份接手了广西临全埠（即今天的桂林临桂区和全州一带）的食盐贸易任务，成了盐商，他仍然住在荔湾。这使得荔湾也有一批盐商住居和生活。关于潘仕成，广州学术界有好多争论，讨论他到底是盐商还是行商。邱捷老师读了大量材料，发现南海县县令杜凤治的日记里提到了潘仕成，并且《咸丰同治两朝上谕档》里也讲到潘仕成，说他在同治年间做盐商亏了很多钱。杜凤治说潘仕成本来是洋商，后来做盐商，甚至被任命为广东盐运使，但是因为他不能在本省做官，所以就改任了浙江盐运使，但是没有到任。他在洋行做了很多生意，发了财，又拿做洋商的钱去办了广西的临全埠盐务，最后亏了两三百万两银子，被抄家了。

潘仕成有洋商跟盐商的双重身份。清朝一年的盐课收入才几百万两，他一个人在做盐的时候就亏空了两三百万两，所以最后被抄家了，梁嘉彬先生在《广东十三行考》一书里讲十三行行商很多都是盐商转充的，所以荔湾区其实是盐商跟洋商、十三行行商混住在这里的，所以荔湾跟盐是有很大渊源的。

三、清廷如何从盐中“搞钱”

回到我的主题：清朝政府如何从盐里搞钱。我们知道每个人都要吃盐，但产盐的地方比较有限，那么政府就先控制盐的生产，之后再控制盐的销售，这样资源就控制在自己手里了，就比较容易搞到钱。

把生产盐的人控制起来，生产的产品也控制起来，政府向他们征收盐课，这个盐课是什么？在产盐的盐场是产品，在流通环节是货币。政府为了控制盐的生产和贸易，设计了一整套制度。在贸易环节，清政府基本上是交给商人卖盐。具体的控制办法，首先，商人有准入限制，如果你想当盐商，要向政府申请，政府批准之后，会给一个许可。这个许可资格后来也是可以上市交易的。其次，就是盐的销售，政府是有配额的，这样就可以保证每个地方卖多少盐是有数量的，超过这个量的就是私盐。但这样子政府还搞不到钱，怎么样才能搞到钱？定价才能搞到钱。所以，第三个就是政府定价。 政府把盐商控制了，把配额控制了，老百姓要买到盐基本上只能走政府管控的销售途径。在这个情况之下，政府给盐定价，这个价钱里边就包含一个很高的份额，叫做盐课，是交给政府的钱。所以清朝人买盐的过程中实际上是向政府交了很多课税的。盐课隐含在销售价格里面，具体多少，消费者是不知道的。如果没有政府这一系列控制，让市场自由流通的话，盐的价钱肯定会低很多。商人或者在拿到销售许可证——盐引之前，或者在卖盐之后，就把这个钱交给政府，所以清廷一年几百万两白银的盐课收入就来自这里。但是，如果制度只设计到这里，市场上就一定会有大量在政府管控之外的盐，也就是私盐在流通。所以，政府必须实行第四个办法来管控，就是在产盐的盐场和整个流通过程中设置一系列的管理制度。比如说你要拿到盐引才可以卖盐，在食盐运输的每一个口岸都要检查盐引，给盐引剪一个角，表示本口岸已经查验过。当然还有许多其它环节的管控，比如盐场的生产者被要求同时点火煮盐，比如在食盐流通的重要口岸设置查缉私盐的队伍，等等。总之，整个生产和运输、销售的过程都实行了监控。这四种办法，如果用经济学的术语来表达，就叫“规制”。

所以，清朝怎么从盐里面搞钱？就是通过政府的规制，通过四个规制措施，从盐的定价里拿到大量的盐课收入。

清代的食盐贸易是有很强的计划性的，每个地方卖多少盐是有计划的，生产多少盐也是有计划的。徐靖捷老师写过一篇文章清楚地告诉我们，其实清朝如果不限制的话，盐的产量几乎可以无限，为什么？因为海水晒一晒就有盐了。所以政府就控制它，不让晒那么多，所以无论是生产还是消费都是有计划的。

但是清政府又不傻，他们是做生意起家的，他们当年打天下的过程中，靠做生意赚了很多钱。所以他们知道做生意不能够完全照计划经济来做，要用商人，所以整个流通过程除了进行监管、设置一系列制度之外，具体生意怎么做，则交给商人，商人像正常经营生意那样去经营就行了。所谓正常经营，就是我想去哪个地方卖盐，我就去申请哪个地方的盐商资格。至于卖多少价钱，在政府规定的范围内，结合市场供需关系可以进行一些浮动。在确保盐课收入之后，清前期，朝廷对盐价随市场供需关系的变动也是认可的，涨一点，跌一点都可以。盐商赚来的钱交了盐课后，想投资什么事情也行，所以商人聪明地以盐引作为媒介，创造了清代最大的资本市场。他们拿盐引这个卖盐的凭证，跑到市场上进行买卖，形成盐引市场，南昌大学黄凯凯老师有一本书很快会出版，就是研究这个盐引市场的，这个市场有点类似今天的股票市场，投机非常活跃。其实，从古至今中国人都很懂做生意，所以他们就把这个事情做起来了。可见，清代盐政就是计划跟市场结合的制度，政府通过计划和管制实现了对盐的生产与流通的控制，从中赚到了钱，所以我们就叫“规制生财”。这与规制经济学希望通过规制提高经济效率有完全不同的出发点。

前面讲了，政府赚的钱，除了盐课，还有一种就是报效，也就是直接找商人要，另外，还有一些杂款。杂款是什么呢？比如说我们要建一个书院，我们就找盐商要钱；我们要建一个育婴堂，收养那些无家可归的孩子，我们就可以找盐商要钱；我们要建一个义塚，收葬无人收埋葬的人，我们还是找盐商要钱。盐商是要交纳很多杂款。

但是有一个问题，政府从盐里面搞钱，政府掌握定价权，那政府会不会无限制地把盐价弄得很高呢？清朝前期，政府没有那样做，而是遵循了一个平衡的原则。首先，政府用商人做盐的生意，就不能把这个价钱定得非常高，高到老百姓不买特许商人的盐，而去买私盐。所以政府保持一种平衡，首先，盐价就不能高得离谱，要保证商人有钱可赚。其次，政府既要保证官员会努力去控制盐的流通过程，又不能让政府官员被盐的销售任务逼到走投无路。再次，政府既要防止盐场的食盐生产者走私食盐，又要保证生产者能生活得下去。所以，清前期政府是努力保持盐业相关各种力量的收入与付出之间的平衡的。

但是，清朝政府没有现在那么强的信息系统，它怎么保证得了平衡呢？他们有个办法就是——试错。比如加税、加价，加到发现不对了，加价，盐课收入反而降低了，就知道不能再继续加了，就要反过来降一点，让市场还能运行下去。历史上有很多关于盐法的改革，基本上都是试错之后的盐法调整。

大体上我就把整本书最核心的内容简单地跟大家交代了一下。我先讲到这里，谢谢大家！