高效运转，逢迎舞弊：秦汉皇权下的官僚群体

周秦之变

秦汉时代处于中国古代官僚制度发展的早期，呈现出与后代所不同的特点。需要明确的是，古代官僚制度设计包含推动国力壮大、满足君主需求和维护社会秩序三种目的，只不过在古代，国家和君主区分得并不是那么清楚，而对平民的福利又未必那么关注，所以官僚制度是配合集权制度存在的群体组织方式，而官僚群体又是为君主服务的工具。

秦汉时代两位君主秦始皇和汉宣帝两次提出对周代政治文化，即周政的反思。两个时代虽相隔久远，却反映出统一王朝政治文化上的共同性认识——如何处理法律与风俗、效率与公平、对内维持稳定与对外保持征伐等等矛盾之间的关系。本质上，这是处在历史早期的王朝探索专制皇权和统一国家的治理体制与权力限度的尝试。秦取周而代之，对周政采取了批评的意见；汉取秦而代之，对秦政却又保持一定程度的欣赏。秦汉的同质性远大于差异性，它们对周政的共同反思，又透露出早期国家建设的基本考虑。

秦初并天下时，有人建议仿效周的统治模式，通过分封王子镇抚远方六国故地。李斯说：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇帝认同此意见：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！”这段材料人所共知，由此秦朝确定了郡县制，奠定了后代统一王朝的基本央地关系格局。

汉宣帝批评喜好儒学的太子说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎！且俗儒不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守，何足委任！”甚至为此动了换太子的念头，要用“明察好法”的淮阳王取代“柔弱好儒”的太子。这段材料同样为人所共知。汉宣帝明确了汉朝继承秦朝的文法之治，又将其发扬为儒表法里的“霸王道”。秦建立的另一套因应统一王朝的制度，即自上而下的官僚体系、文书行政制度和律令体系，都被汉所继承。

周政是宗法之政、王道之政、儒生之政。它建立的根基是以血缘为基础的宗法制，以此生发出封建制，维持其运转的政治制度是礼乐等级制度，讲究尊尊亲亲，长幼有序，上下有差，本质上是一种尊重传统、关注风俗、提倡公平的制度。秦政是郡县之政、霸道之政、名法之政。它建立的根基是以战争为基础的军功爵制，配合战争形成的郡县制，维持其运行的政治制度是文书与法律制度，讲究按功授爵，君主集权，臣下听命，本质上是一种尊重能力、关注实际、提倡效率的制度。特别要指出的是，周政的话语体系中，王国建立的根源是天命赋予之“德”，而秦政中，国运的兴衰更主要依赖于战争中的胜利。秦政与周政的不同，反映出两种政治文化植根的社会土壤之间的冲突。

当我们讨论秦汉以降官僚制度时，必须意识到其与周代相关制度的不同。究其原因便在于官僚制度存在的社会基础发生了变化。在周代，官僚制度是维护宗法制的工具；在秦汉，官僚制度是维护君主专权的工具。这种差异的结果便是，从记录春秋以前情况的文献中，我们往往能注意到宗法制下的官僚因为其贵族身份，能保持相当的独立性和自主性。举一个极端一点的例子：晋灵公不喜欢赵盾，却不能通过罢免、废黜等手段除掉他，只能安排刺客去暗杀他。君主不享有绝对的权力，从此例可以看得一清二楚。

等到了秦汉以后，官僚制度是皇权的附属品，官僚群体要为皇帝服务，所以因一言以兴、因一言以废的情况就很常见了。比如李斯在始皇帝时，可谓言听计从。而到了二世时代，则屡言不中，最后更是因君臣关系疏离而死。从这个角度来看，决定秦汉官僚制度运作的核心不在官僚群体本身，而在皇权与皇帝。统治者的阅历、经验乃至性情、好恶，都成为了左右官僚群体运动的缰绳和马鞭。反过来说，在春秋时能看到一些佞臣，他们逢迎君主可以获得生活条件的改善，但是在政治格局中却难以突破世卿世禄的限制。而到了秦汉以降，臣子的地位混同划一，因“信任”而结成的私人关系往往可以作用于官僚体系。这一种情况，在侯旭东教授的著作《宠：信－任型君臣关系与西汉历史的展开》中已经揭示得相当详细了。

《宠：信－任型君臣关系与西汉历史的展开》书封

逢迎：官僚制度的委曲求全

始皇帝和二世皇帝控制的秦国官僚体系，就是高度运转的、服从于皇帝指令的系统。由于始皇帝是历史上第一个皇帝，所以他并没有先例可以效法，也没有经验可以学习。他既处于世卿世禄制度向中央集权官僚制度转型的临界点上，处于探索皇权边界与极限的状态中，故而当时人对他的评价往往是负面的。这种负面实际上是历史转折时人的自然反应。

替始皇帝寻求仙方仙药的侯生、卢生二人，因为找不到仙药，恐惧遭到责罚，故而找了一通理由说始皇帝的不好。理由之一乃是“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”。石是重量单位，按照当时的计量标准，一石就是一百二十斤。秦代的一斤相当于今天的半市斤，也就是250克左右。始皇帝一天看的奏疏按重量算，大概是30公斤左右。

这个重量的奏疏大致能写多少字呢？邢义田先生作过这样一个估算：如果按照江苏东海尹湾汉简的《神乌赋》和山东临沂银雀山汉简《孙膑兵法》的书写形式考虑，一根竹简上可以写38个字。《史记》的体量在130篇，字数在52万字左右。平均计算下来，《史记》全书需要将近14000枚竹简。如果使用干燥的木简，承载《史记》全书重量的木简大致重达45公斤，如果湿竹简，则可能重达58公斤。（邢义田：《汉代简牍的体积、重量和使用——以“中研院”史语所藏居延汉简为例》，《地不爱宝：汉代的简牍》，北京：中华书局，2011年，第11-14页）

这个数字就很惊人了。取一个平均数——50公斤作为《史记》52万字篇幅的重量，那么始皇帝一天的阅读量超过30万字。由此，王子今先生指出，侯生、卢生的批评，其实很可能只是对秦始皇行政风格的客观性描述。这一情形，其实和秦始皇琅邪刻石自我标榜诸言辞中所谓“皇帝之功，勤劳本事”，“忧恤黔首，朝夕不懈”，“细大尽力，莫敢怠荒”的说法大体一致。他的政治目标，可能确实是要实现会稽刻石所谓“皇帝并宇，兼听万事，远近毕清；运理群物，考验事实，各载其名；贵贱并通，善否陈前，靡有隐情”的境界。（王子今：《秦始皇的阅读速度》，《博览群书》2008年第1期）

在表现得如此精勤的皇帝身边，臣下恐怕也不敢有所欺瞒。事实上，欺瞒的情况一定屡见不鲜，往往是人主越聚焦于某些事项，对于该事之外的情况经常视而不见，这就给了臣下逢迎乃至欺瞒的机会。

比如叔孙通就是一个典型。陈胜、吴广起义之后，秦二世很反感朝臣汇报说东方有叛军，但毕竟负面的消息越来越多，他还想在大臣中间确认一下，听几句好话解解心疑。一般人都说，东方的陈胜、吴广就是叛军，我们赶紧发兵剿灭。只有叔孙通对秦二世讲，东方都是盗贼，只是一般的治安案件，郡守县令都能处理的。这种话自然是敷衍之辞，然而秦二世却很满意。一方面是说谎言的人，另一方是爱听谎言的人，不得不说君主专权发展到极致，便迫使官僚不得不委曲求全的逢迎了。

等叔孙通回家，他的学生们都表示不齿于他的行为。叔孙通则表示，今天倘若无此机变，简直性命不保。果然对那些认定东方是叛军的人，秦二世都有所处置。后来到了刘邦身边，叔孙通也并不固执一道，反而是根据刘邦不同时候的需求，提供针对性的意见。当时鲁地有人批评他不是真正的儒生，叔孙通也反过来说你们这些人才是“鄙儒”呢。

关于什么人才称得上“儒”，古今有很多讨论了。叔孙通算不算得上儒，不同的人也会有不同的意见。不过可以肯定的是，叔孙通一定算得上职业官僚。他适应了官僚制度的基本准则——服从皇权，抹杀个性。从这个角度来说，儒固守的标准乃是春秋时代宗法制和世卿世禄制时的规则，到了皇权时代，这些标准就显得有些格格不入了。儒生自然也会变，也会突破限定，于是就有了叔孙通这样的人。

秦绘车马图，陕西咸阳秦三号宫殿遗址出土，壁画内容为秦王出行时的车马仪仗之盛况

酷吏：职业官僚的极端典型

秦虽然创设了中央集权的官僚制度，但是其真正得到实践却要等到汉。汉代出现了大量执法严苛的酷吏，他们成为了维护皇权的最直接的工具。酷吏奉法办事，不容情面，是最典型的职业官僚，表现出极端的理性色彩。他们身上强烈的“工具人”属性，加重了平民对奉法为治的反感，放到后代来看，也会令人心生抵触。

汉景帝的时候有个人叫宁成，是个酷吏。宁成担任济南都尉，当时的济南守是郅都。郅都也是有名的酷吏。他见到丞相都不下拜，仅仅作揖了事。列侯宗室见到郅都都侧目而视，号称他为“苍鹰”。后代称官僚为“鹰犬”，或许与此有关。后来郅都做了雁门太守，匈奴人在他有生之年不敢入侵雁门。为了训练自己的骑射技术，匈奴人做了个偶人，叫它“郅都”，向它射箭都射不中。郅都名声远播外国。面对这样的长官，宁成对他也不客气，和他分庭抗礼。郅都也听说宁成和自己一样，于是主动结交。如此看来，酷吏在行事风格上的共同之处，往往促成他们在心理上的彼此认同。

酷吏这样的职业官僚因为敢于任事，往往受到头脑清醒皇帝的信赖和保护。汉宣帝时的京兆尹张敞，严格执法，所以不喜欢他的人很多。长安贵戚纷纷和汉宣帝说张敞有问题，汉宣帝经常不予理会。张敞的好朋友杨恽得罪了汉宣帝，被判处死刑。那些批评张敞的奏疏又雪片一样飞到汉宣帝跟前了，理由是张敞的好朋友是罪犯，他不可能安心为陛下效力，赶紧将他从核心位置上拉下来吧。

其他和杨恽有关系的人汉宣帝都予以处置，只有张敞，汉宣帝一直迟迟不动。这时候局面就很微妙了。在外人看来，张敞的结局已经很清楚了，反而只有张敞自己心里有数，皇帝要保全自己。故而他照常理事，安排手下的贼捕掾办事。这个贼捕掾脑子糊涂，不想遵命，就回家去了。有人劝他，你替长官把事情办了啊。贼捕掾说，张敞充其量还能担任五天京兆尹，我还给他办什么差。

这话传到张敞耳朵里了。朝中重臣，张敞现在是动不了了，一个小小的下属有什么动不了的，何况是贼捕掾，谁身上没几件不足为外人道也的阴私。张敞将贼捕掾下狱，严刑拷打，最后判处死刑立即执行。行刑的时候，张敞托人给贼捕掾带话，你看五日京兆可还行？

张敞的仇人们抓住这个把柄继续向汉宣帝报告，汉宣帝这次果断地批准将张敞免官。因为如果按照张敞和杨恽勾连的罪过处理张敞的话，那他可能要被收监，落到仇人手里就被折磨死了。现在按照滥用刑法的罪过处理张敞，无非是将他免为庶人。汉宣帝这么聪明，其中的轻重缓急，自己掂量得透。张敞也掂量得透，他很清楚皇帝在保护自己。

可以注意到，秦汉历史早期的官僚群体需要围绕着皇帝而运动。皇权的集中固然能带来官僚群体的高效运转，却也会造成他们的逢迎和舞弊。效率和公平之间的关系，单纯靠人格的保证与官德的约束是难以实现的。虽然有《为吏之道》一类的教材对官员群体加以约束，但实际工作中的问题却往往屡禁不止。其中的情状，值得人们深思。