庚子至辛亥期间，随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚干政的影响力呈现减弱的趋势。然而，清政府中央集权的实际效力也并不显著，随着统治集团内部矛盾的激化反而有削弱之势，中央集权可谓有名无实。这样，便形成“内外皆轻”的权力格局。
“内轻”方面
从“内轻”方面而言，清政府虽然努力加强中央集权，但并没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权有名无实。
载沣摄政以后，便自代宣统皇帝为全国海陆军大元帅，任其胞弟载洵为海军大臣、载涛为军谘大臣，试图抓住军权，同时调整各部院大臣，多以皇族亲贵充任。此举激起了社会舆论的普遍反对。据英国《泰晤士报》驻华记者莫理循的观察：“摄政王最近的政策极不明智，他试图加强满人的权力，结果却适得其反。他分别任命两个弟弟担任陆军大臣和海军大臣，但这两个年轻的亲王均毫无经验和能力，没有受过专业训练，因而引起了广泛的不满，受到报界异乎寻常的大肆抨击。”御史们更是群起攻击。胡思敬奏请裁抑亲贵，有谓：“夫一国之大至要者为枢务，其次为兵权、为财权，一切悉委诸宗潢贵近之手。……宠之适以害之，恐亦非诸王贝勒之福也。”胡思敬所说尚为隐晦，江春霖则直参载洵、载涛两贝勒。山东巡抚孙宝琦也奏陈宗支不宜预政，清廷上谕虽称其“不为无见”，但随即话锋一转道：“然不知朝廷因时制宜之苦衷，且折中颇有措词失当之处，著传旨申饬。原折留中。”尽管非议四起，但这些都并没有改变亲贵专权的现实。
值得注意的是，亲贵专权实际上破坏了中央集权的效力。御史胡思敬从度支部尚书载泽把持盐政的事例认为，当时所谓中央集权，其实只集于少数部臣之手，而并没有真正加强皇权。有谓：“一二喜事之徒，方且鼓煽中央集权之说，以欺朝廷。臣见祖制未堕以前，以军机处出纳王命，以六曹总持纪纲，权本集于中央。祖制既堕以后，不但中央无可集之权，即我皇上用人大柄已渐移而之下，所谓集者，盖只集于三五要人之手耳。”这“三五要人”主要是指皇族亲贵。事实上，在清廷内部，皇族亲贵之间也是矛盾重重。朝中派系林立，内耗不已，政治则无所为。
恽毓鼎认为：“劻耄而贪，泽愚而愎，洵、涛童騃喜事，伦、朗庸鄙无能，载搏乳臭小儿，不足齿数。广张羽翼，遍列要津，借中央集权之名，为网利营私之计，纪纲昏浊，贿赂公行。有识痛心，咸知大祸之在眉睫矣。”如载泽，“缘内援而参国政，削督抚兵权、财权归中央，倚任东洋留学生，建铁路收归国有政策，力庇其姊婿瑞澂，皆其主谋也。”载泽虽极力主张中央集权，但在关键时候并没有承担。时人批评：“闻泽公[载泽]遍电督抚，言路归国有，由监国[载沣]一人所持主义，伊与盛宣怀皆不知。此等举动，殊属可笑。善则归君之义，岂未闻乎？事已至此，且须图谋救败之法，若君臣相诿，何益于事。且即主义实出于监国，伊为度支大臣，所职何事，乃谢以不知耶？近传其有告病之说矣。”可见，亲贵们确实是“借中央集权之名，为网利营私之计”。
辛亥前夕，清廷面临内忧外患危机，但皇族亲贵们却醉生梦死。“现在政府诸公仍在梦中，政出多门，贿赂如故，宫中三体，各怀意见，满与汉既分门户，满与满又分界限，京外又有畛域，中外又有猜嫌。国病如此，虽有医国手数辈，亦无能为力，何况竟无一人也。可叹可怕！”无论是摄政王载沣与隆裕太后，还是庆亲王奕劻与载泽等亲贵，都不是“医国手”的强力人物，无法挽狂澜于将倾，拯救垂死的清王朝。
其实，监国摄政王载沣在预备立宪时期实行的中央集权措施，既没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，反而使国家军力脆弱，财政匮乏。这可以武昌起义后清廷尴尬局促的应对为证。
清廷通过中央集权，把新军的指挥权、调遣权收归军谘府、陆军部，但事实上，军谘府、陆军部并不能有效地指挥和调遣新军。武昌起义之后不几天，清廷便从近畿与北方各镇新军中抽调部队，有梯次地编配三军：第一军进攻前线，第二军预备待命，第三军防守近畿。上谕称：“现在派兵赴鄂，亟应编配成军。著将陆军第四镇暨混成第三协、混成第十一协，编为第一军，已派荫昌督率赴鄂。其陆军第五镇暨混成第五协、混成第三十九协，著编为第二军，派冯国璋督率，迅速筹备，听候调遣。至京师地方重要，亟应认真弹压，著将禁卫军暨陆军第一镇，编为第三军，派贝勒载涛督率，驻守近畿，专司巡护。该贝勒务当妥慎筹备，加意防维，毋稍疏虞。”应该说，清廷最初的这个反应不可谓不相当迅速，但实际执行情况则完全不尽如人意。清廷抽调编配三军的部队主要是北洋新军的精锐，而北洋新军由袁世凯编练而成。关键的问题就在于此。袁世凯曾在北洋军中遍布党羽，“近畿陆军将领以及几省的督抚，都是袁所提拔，或与袁有秘密勾结”。他们只知袁宫保，而不知清朝廷。即使袁世凯被摄政王载沣罢黜回籍，但他“仍在暗中操纵一切”。
在清廷编配的三军中，第三军奉命防守近畿且不说，还有预备待命的第二军因滦州兵变事实上并未组成，单说那调拨前线的第一军，该军虽由陆军大臣荫昌直接督率，但并不能如意指挥。“荫昌督师，在当时已有点勉强，荫虽是德国陆军学生，未曾经过战役，受命后编调军队，颇觉运掉为难。其实此项军队，均是北洋旧部，人人心目中只知有‘我们袁宫保’”。荫昌虽出身德国留学生，并贵为陆军大臣，却不能自如指挥新编第一军，因为这是袁世凯的“北洋旧部”。于是，在各方面“非袁不可”的背景下，清廷被迫起用蛰伏多时的袁世凯。袁世凯随即奏请改派心腹旧将冯国璋为第一军总统，段祺瑞为第二军总统，得到清廷批准。随后，清廷召回陆军大臣荫昌，授袁世凯为钦差大臣，并谕令：“所有赴援之海陆各军，并长江水师，暨此次派出各项军队，均归该大臣节制调遣。……此次湖北军务，军谘府、陆军部不为遥制，以一事权。”可见，至少在武汉前线，军谘府、陆军部已经被迫自动放弃了军权，其所谓中央集权竟是如此脆弱，这大概非清廷始料所及。
至于财权，皇族亲贵载泽执掌度支部时，曾极力主张中央集权，以收束地方财政权力。但是，由于亲贵们争权夺利，往往借集权之名，而行搜刮财富之实，中央财政并无起色，反而前途甚堪忧虑。时人批评：“现时部中之经济，只知夺商办已成之利，攫各省已有之财，未见之利源则不知开辟，未成之商业则不予维持，仅新美其名曰中央集权、统一财政，因应如是也。不知中国膏脂将已吸尽，若不赶紧于路矿实业等事举办，恐不到九年预备，已有束手之势。”“以后中国筹款办事日难一日，官吏既不敢独任，舆论又言不顾行，官绅商民喧攘纷争，不知伊于胡底。国内乱起，外侮又乘之而入，在土崩瓦解之时代矣。”真可谓不幸言中。
武昌起义后，清政府国库空虚，筹集军饷非常困难。据署理度支大臣绍英日记载，当时度支部库实存现银9871万余两，辅币74万枚。绍英“竭蹶从事，艰窘异常。倘借款无成，实无善策。闻内帑尚有存储，第讨领不易，不知将来能办到否？”隆裕太后召见内阁总理大臣袁世凯商议和战大计与政体抉择时，老练的袁世凯以四两拨千斤的方式提出关键的军饷问题，直击清廷软肋，有谓：“政体本应君主立宪，今既不能办到，革党不肯承认，即应决战，但战须有饷。现在库中只有廿余万两，不敷应用，外国又不肯借款，是以决战亦无把握。”事实上，至少在财政上，清政府确实已没有决战的资本。袁世凯正是利用此点而挟持清廷，与革命党讲和。
其时，前方各路清军将领及各省督抚纷纷电奏，恳请王公亲贵毁家纾难，捐献私产。清廷“谕令宗人府，传知各王公等，将私有财产，尽力购置国债票”，但所得无几，杯水车薪，无济于事。据郑孝胥记载：“宫中存款已尽出，约九百万两，可支至十二月初旬耳。亲贵私蓄二千九百万，皆不肯借作国债，惟庆邸出十万而已。虽谓亲贵灭清可也。”又据许宝蘅记载，隆裕太后召见袁世凯时，又谕：“‘现在宫中搜罗得黄金八万两，你可领去用，时势危急若此，你不能只挤对我，奕劻等平时所得的钱也不少，应该拿出来用。’总理对：‘奕劻出银十五万。’太后谕：‘十五万何济事，你不必顾忌，仅可向他们要。’”袁世凯甚至以“库空如洗，军饷无著”为由，上奏“请将盛京大内、热河行宫旧存瓷器，发出变价充饷，以救目前之急”。清廷被迫允准。可见清廷财政已处捉襟见肘的无比艰难窘境。署理度支大臣绍英巧妇难为无米之炊，感触颇深，有谓：“计自暂署度支大臣两月，筹款维艰，智穷力竭。现在虽库款尚敷一月之用，而军用浩繁，终有饷项难继之一日，愧悚奚如。”他深感实在是无力回天，不得不托病请假，并奏请开缺。如同军权一样，清廷在财权方面实行中央集权的实际效力也是微乎其微。
“外轻”方面
从“外轻”方面来说，就是地方督抚权力被收束而明显削弱，在地方已没有强势督抚，也不能有效地控制地方军权与财权，没有形成强大的地方势力。
在清末新政与立宪的过程中，清廷加强中央集权，有意削弱地方督抚权力，也曾遭到地方督抚的抗拒。如两广总督岑春煊，曾力陈中央与地方相互维持之道，认为地方督抚权重亦不可削弱。他说：“中国各省辄藉口于因地制宜之习惯，于是彼一是非，此亦一是非，论者不揣其本，更托为中央集权之说，欲收一切财政、兵权，以为暗师日本削藩之议。不知中国幅员固非日本所可比例，且军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉。恭绎列朝圣训，于治臣御侮皆注重疆臣，以矫宋明重内轻外之弊，近如英之属地，美之各省，亦不能不委重权于驻守之臣及一省之长，更可证四方之与中央有相为维持之道也。”又如东三省总督锡良，则对于中央集权的祸害深表忧虑，有谓：“至于今日所最忧者，尤为中央集权一事。主是说者，鉴于外人讥我二十二行省为二十二小邦之说，思欲整齐画一之，意非不善。不知中央集权之制，揆诸中国历史及地理上各种关系，断难尽适于用，即西人亦能言之。”尽管岑春煊、锡良等督抚如此极力抗争，但他们还是没能改变清廷中央集权的既定路线。
清廷通过新政与立宪实行中央集权的结果，确实在一定程度上削弱了地方督抚的权力。资政院议员于邦华尖锐地指出，地方督抚无权办事的症结，就是清廷实行中央集权措施所致。御史胡思敬则从中央集权使各省“都成散局”的严重后果，论证新政足以招乱，有谓：“自中央集权之说兴，提学使为学部所保之员，巡警道为民政部所保之员，劝业道为商部所保之员，皆盘踞深稳，不敢轻言节制。而又司法独立，盐政独立，监理财政官气凌院司，亦骎骎有独立之势。一省之大，如满盘棋子，都成散局。将来天下有变，欲以疆事责之督抚，而督抚呼应不灵；责之学使以下各官，而各官亦不任咎。”这并非危言耸听，武昌起义之后地方督抚无力效忠朝廷的惨痛事实即为明证。
清末地方督抚权力削弱的表征有二。
一是没有强势督抚，也没有形成强大的地方势力。在清末新政时期，除直督袁世凯与鄂督张之洞任期较长以外，其他地方督抚任期多短暂，且调动频繁，较少久任督抚。据统计，其时总计有119个督抚，任职在2年以下者占80%以上，其中总督任职在半年以下或未到任者占551%，巡抚占494%，各省督抚调动频率大都在一年一次以上。督抚更调频繁，使政策的稳定性大打折扣，对地方政治颇为不利。光绪二十九年（1903）四月初五日，慈禧太后在召见四川按察使冯煦时称：“督抚确有一种毛病，好变更前任的事。”冯煦答：“不独尽弃前任的事不可，即不明变，而视为前任之事，不甚著力，属员亦窥伺意旨，相率因循，使前任苦心经营之事不废而废，最为可惜。”但与此同时，督抚更调频繁，也不容易形成地方势力，而有利于中央对地方的控制。著名督抚如袁世凯、张之洞、岑春煊、端方，是李鸿章、刘坤一去世之后最有影响的地方督抚大臣。在清末新政十余年间，岑春煊任督抚9次，端方11次。尽管岑与端也可谓当时难得的干才，但因过于频繁调动还是难有作为，也不可能在某处扎下固定的根基，其他平庸之辈更可想而知。任期长者如袁世凯、张之洞，其实也没有形成地方势力。清廷始终紧握对地方督抚的任免权。袁世凯虽久任北洋，并与庆亲王奕劻勾结，曾一度权倾朝野，但很快引起清廷警觉，其权力不断被削弱，终归被罢黜回籍。张之洞虽在湖北经营近18年，但一朝离开湖北后，湖北立刻大变，其继任者赵尔巽全改其制度。张之洞曾对袁世凯抱怨：“君言我所办湖北新政，后任决不敢改作。试观今日鄂督所陈奏各节，其意何居？且其奏调各员，均非其选，不恤将我廿余年苦心经营缔造诸政策，一力推翻。”可见湖北并不是张之洞永久的势力范围。宣统元年（1909）十月，直隶总督端方被黜，许宝蘅日记称：“匋帅在近日满汉大臣中最为明白事理，器局亦颇开张，虽所为不足满意，然亦不易得，今又被黜，益增无人之叹。”其时，张之洞已去世，袁世凯、岑春煊都被迫在野，端方又遭罢黜，环顾宇内，确实已没有强势督抚。到武昌起义前夕，如直督陈夔龙、江督张人骏、鄂督瑞澂等，都是与袁世凯、张之洞等人不可同日而语的平庸之辈，地方督抚并没有形成尾大不掉的地方势力。在某种程度上可以说，这大概就是中央集权的效力。
二是各省督抚不能有效地控制地方军权与财权，使地方军心涣散，财力竭蹶。这也可以武昌起义后各省软弱无力应对为证。清廷为实现中央集权，把各省新军的指挥权、调遣权统归军谘府、陆军部，削去地方督抚的兵权，是最为致命的。武昌起义之后不久，御史陈善同一针见血地指出：“各省督抚，膺千余里土地之重寄，为数千万人民之所托命，万不可无调遣兵队之权，以资震摄。苟既命以如此重大之任，而复靳兵权而不予，是不啻缚其手足而使临民上，欲求无事不可得也。疑其人而罢其督抚之任可也，任之而复疑之，缚其手足不可也。今各省会城之变，大抵皆坐此弊，则兵权集于中央之说误之也。……今则各省陆军皆一律归部直接管辖矣，各该督抚均不能直接调遣矣，若不速为变计，乱未已也。”
各省新军名义上归地方督抚节制，但实际上督抚很难调动新军。如湖广总督瑞澂，在武昌起义之后极力剖白，事变由“新军应匪”而起，并特别申明“陆军为统制专责”，统制张彪无法控驭，而巡防队又迭次裁撤，所剩无多，且分防各府州县，以致武汉兵力奇缺，“瑞澂以孤身处于其上，无从措手”。又如湖南巡抚余诚格，得知新军谋变，遂与司道及巡防队统领密谋，“将新军分调各府州县驻扎，以散其势”，但新军并不想动。“余诚格迭催新军开赴各属，各新军乃藉口子弹不充，请加发三倍，方能应调。余诚格不允，遂相持不下”。随后新军便在长沙起义。武昌起义由新军发动，各省响应者亦多为新军，地方督抚遂对新军避而远之。如两江总督张人骏所谓：“陆军名誉被鄂事牵累，不能用而反应防。各省情形，如出一辙，此间尤甚。”“糜无数金钱，久经训练之陆军，几等养虎自卫，可胜浩叹！”因新军不可靠，而巡防队又不敷调用，“宁省巡防止三十余营，分防至千余里之遥，零星散扎，均难仓卒抽动。浦口防军虽系长江游击之师，惟因事先后调往皖、苏各省及徐州等处已居多数，亦难一时调集。至赣、皖、苏各省兵力，更形单薄。下游地段绵长，非现有防营足敷防守”。张人骏奏请参照从前湘军营制，添募十营，名为“巡防新军”。军谘府、陆军部指示宜照章参用陆军教育，并“希勿用巡防新军名目”。张人骏只得遵照改称“江南巡防选锋队”。军谘府、陆军部竟然忌讳“新军”之名，颇可玩味。清政府在推行新政的过程中，在编练新军的同时，正逐步裁减绿营、巡防队等旧式军队。此时，为应对危局，陆军部奏请各省绿营、巡防队一律暂缓裁减，以辅陆军、巡警所不及。清廷允准：“所有宣统三年预算案内，各省奏明碍难裁减之绿营、巡防队，均著免其裁减；并四年预算，除直隶、江、赣等省仍照奏准各案办理外，余著一律暂免裁减。”然而遗憾的是，在新军一片倒戈的形势下，依靠旧式军队绿营与巡防队，并不能阻挡住各省纷纷独立的势头。
至于地方财政，其捉襟见肘程度与中央财政相比，可谓有过之无不及。两江总督张人骏所在江南地区，本是财赋裕足之地，但亦“库帑如洗”。张人骏不停地诉苦，有谓：“鄂乱事起仓卒，江南地处下游，向多伏莽，窃发堪虞。皖、赣逼近鄂疆，兵备均甚空虚，非缓急有备，实难肆应。即军队抢[枪]械，亦当预筹添购，米粟并须储峙，在在需款。……欲济眉急，舍息借别无办法。”于是拟借洋款五百万两，后又拟加借二百万两。又谓：“江南财政困难，至今已极，实无可移之款，息借之外债经分别抵还，已所余无几。即人骏所招之十营，亦尚在筹措前项勇饷。”于是又恳请度支部筹拨的款一百三十万两。事实上，不但部拨的款难有指望，息借洋债更无着落。张人骏几近绝望，“欲支危局，先求足用，帑项告竭，瓦解即在目前”。
江南如此，其他各省更是竭蹶不堪。各省督抚纷纷向清政府请拨的款，或奏请息借外债，使清政府应接不暇。陕甘总督长庚等致电内阁、度支部称：“宁夏失陷，土匪四起，藩库存饷仅支一月，有支无收，危急万状。惟有泣求钧阁部，速济的饷百万，由归绥、迪化分起汇解，以救倒悬。”又电内阁称：“比款既难划出，所有原议借三百五十万，即全归甘省担任。……乞速照会比使订借汇解，以济急需。”山西巡抚张锡銮电称：“晋省乱后，库空如洗。除不急之务暂停办外，目前紧要军警兵饷及善后急需，至少非有百万不办。日前请领二十万，望饬速发，以济眉急。”直隶总督陈夔龙电奏：“津市危迫，饷需万急，饬交涉使与各洋行商借银二百万两，一年归还，以本省各实业官股及烟酒税作为虚抵。”清廷允准其向各洋行商借，以济要需。
当清廷以部库空虚，要求各省筹饷接济时，东三省总督赵尔巽称：“奉库久罄，两月以来，全赖维持纸币，赖以支住，断无现款拨供汇解。”吉林巡抚陈昭常称：“吉省库储支绌，现币无多，全赖官帖周转。两月以来，添兵购械，所需至巨，均系勉力支持。如饷项稍亏，亦虞哗变，危险即在眉睫。现在全省绅民，对于财政监察甚力，即有现款外运，势必全力抵抗。加之人心浮动，讹言孔多，倘因而生事，祸患之迫，何可胜言。再四思维，实无他法。”据统计，宣统三年（1911），各省预算案内本来就有很大的财政赤字：不敷在一百万两以内者，有吉林、黑龙江、山东、山西、河南、甘肃、热河等省区；在一百万两以上者，有贵州105万，江苏108万，安徽、福建各115万，广西137万，湖南157万，云南193万，江西254万，湖北539万，四川774万。战乱突发，旧式军队绿营、巡防队暂缓裁减，还得招募新兵，军费急剧增加，使各省督抚焦头烂额。地方财政已到崩溃的边缘，面对革命风暴，地方督抚无力应对也就不足为怪了。
可见，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，即在此权力转换临界的关键时刻，武昌起义爆发，这无疑是对清王朝的致命一击。清末“内外皆轻”权力格局的表征在武昌起义之后非常明显：一方面，清廷没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制军权和财权。陆军部大臣荫昌不能指挥武昌前线的北洋新军，而不得不重新起用旧臣袁世凯。同时国库空虚，而度支部又无法筹集军饷。另一方面，在地方已没有强势督抚，其军权与财权均大为削弱。独立各省督抚既无法控制新军，也不能筹集军饷，大都成为无兵无钱的光杆司令，只能消极应对革命形势。因此，清王朝便无可挽救地迅速走向土崩瓦解。
值得进一步说明的一点是，当清廷中央与地方督抚的权威一并衰落之时，军人势力崛起，从而出现军人干政局面。后来，袁世凯正是依靠新军的力量，进入清廷权力核心，从中央而不是从地方控制清政府，从而攫取清朝政权和辛亥革命的胜利果实。这是军人干政发挥到极致的典型事例，而不是地方势力膨胀的结果。民初北洋军阀并非清末地方督抚，而多为清末新军将领。例如，冯国璋、段祺瑞起初并没有地方根基，只是因掌握大量军队而控制相应的地盘而已。即便是阎锡山、张作霖，也是以军人身份乘乱而起，以武力称雄，割据一方。北洋军阀的起源并非地方势力的兴起，而是军人以武力控制地方的结果。那种认为由清末地方势力直接蜕变为民初北洋军阀的观点，纯粹是与历史本真不相符合的逻辑推演。事实上，在清末武昌起义之前，并没有强大的地方势力，也没有地方主义抬头，所谓地方势力或地方主义，毋宁说是民初军阀政治的表征。职是之故，从军人势力的崛起与军人干政的角度，探究民初北洋军阀的起源与军阀政治，或许是一条更理想的路径。
（本文摘自李细珠著《地方督抚与清末新政：晚清权力格局再研究》，社会科学文献出版社，2018年5月。现标题为编者所拟。）
鄂公网安备 42010302001612号 