民国7年秋天，段祺瑞所领导的督办参战（第一次世界大战）事务处之下，成立了一个西北边防筹备处，由徐树铮任处长，作为把“参战”改为“边防”的一个准备。边防筹备处成立后，刚巧遇上俄国革命，共产党夺取政权，使外蒙古有心脱离俄国控制而倾向中国。
外蒙古的独立，是帝俄策动外蒙的哲布尊丹巴于辛亥年阴历十二月二十八日在库伦登基，号称“大蒙古国”，年号“共戴”。民国成立，一切正在草创，遂予帝俄以可乘之机。民国2年11月22日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权，并允许不派军队进驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民。民国4年6月7日中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。到了民国6年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。8年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来策划组成一个包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国，在日本控制之下。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。松井和布里雅特人的会议及宴会照片后来被中国参谋本部得到。这时，外蒙古的许多王公鉴于独立的失算，又怕日本乘机侵占，所以酝酿重新归属中国。
外蒙的内向，给徐树铮一个发挥野心的好机会。徐树铮是一个极有政治野心的人。北京局势的混乱，使他不能施展抱负，而他一举一动又容易引起政治风波，加上段祺瑞的督办参战处已不见容于国人。刚好他担任西北边防筹备处处长，正遇上外蒙古内向问题，因此他便于8年4月17日提出了“西北筹边办法大纲”，6月10日经国务会议议决照办，6月13日政府特任他为西北筹边使，6月24日又命他兼任西北边防军总司令。
当时总统徐世昌非常赞成派徐树铮筹边，以调虎离山。因为他留在北京搞风搞雨极为不妥，倒不如请他向边疆发展，少一个麻烦。
西北筹边使的官制于7月18日公布，其职权如下：
（一）政府因规划西北边务，并振兴各项地方事业，特设西北筹边使。
（二）西北筹边使由大总统特任，筹划西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜，所有派驻该地各军队，统归节制指挥。关于前项事宜，都护使应商承筹边使筹助一切，其他长官佐理员，应并受节制。
（三）西北筹边使办理前条事宜，其有境地毗连，关涉奉天、黑龙江、甘肃、新疆各省，及其在热河、察哈尔、绥远各特别行政区域内者，应与各该省军政最高长官及各都统妥商办理。
（四）西北筹边使施行第二条各项事宜，应与各盟旗盟长扎萨克妥商办理。
（五）西北筹边使设置公署，其地址由西北筹边使选定呈报。
（六）西北筹边使公署之编制，由西北筹边使拟定呈报。
当西北筹边使新命甫下时，北京派驻库伦的都护使陈毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的问题。陈毅字士可，湖北人，是晚清中兴名将陈湜的孙子。张勋复辟时被任为“邮传部侍郎”，复辟失败，逃出北京，在黄村车站被捕，当地驻军剪去他的辫子，叫他具结，永不参加复辟才放他走。民国6年8月他被任命为都护使。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨自治后，活佛哲布尊丹巴为政教领袖，于是喇嘛专权，王公受排斥，只因喇嘛有俄人为靠山，可以为所欲为，迨俄国内乱，无力兼顾，王公乃发动撤销自治，其目的不是在归附中央，而是在恢复前清的旧制，借以重掌政权。代表蒙古公王集团来和陈毅接洽的，是外蒙古自治政府中的外务总长车林多尔济。
陈毅和车林从8年1月中旬商谈撤销自治问题，一直没有具体的发展。到了8月4日，库伦大会开会，王公喇嘛之争益烈，王公们为了重掌政权，决心牺牲自治，故授权车林与陈毅具体磋商，双方决定了两项原则：（一）恢复前清旧制，五部直属驻库大员（以代替活佛）。（二）设置地方自治议会，由王公组织之（以排斥喇嘛）。以上的协商和条款，均系秘密进行，俄人及喇嘛毫不知情。
陈毅把交涉情形电告北京政府，国务院于8月21日提出阁议讨论，当时对于条件内容并无任何意见，不过认为在程序上必需由外蒙王公先用全体名义呈请政府恢复原制，然后政府根据外蒙的请求再与磋商条件。国务院根据这个意见训令给陈毅，陈却没有办到，只是继续和王公们磋商条件，同时敷衍政府说外蒙古希望先以非正式商妥协商各项条件，才能安心撤消自治。
陈和车林商妥的条件，于10月1日派秘书黄成垿把条件草案送到北京，这就是外蒙善后条件六十三条，其中重要的事项如下：
一、中央政府无论何时何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙毕，盟长、将军、扎萨克，高卓特巴等原有之管辖治理权，永远照旧。中央政府并不得施行殖民事项，将蒙旗土地改归他人所有。
二、设驻札库伦办事大员一员，乌、科、唐、恰，可设参赞人员，帮办参赞一员。正副人员，必须一蒙一汉，并且轮流更换（如第一任汉正蒙副，则第二任蒙正汉副），而汉员必须以文职为限。即在北京之蒙藏院，其正副总裁之一，亦必须以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙驻军，其计划布置及额数，由驻库大员及帮办大员会同商定。遇有紧急事项，增派军队，事定仍须撤回。
四、内地人民建筑房屋，经营商工等业，以及开垦，种菜，伐木，割草，必须先取得该管扎萨克之许可。
五、开发矿产，兴办铁道，电报，邮政，必须由驻库大员及帮办大员会商办理。如必须借用外款，并必须先得外蒙地方议会通过，始得办理。
陈毅和外蒙古王公们的交涉有个最大的阻碍，就是陈毅所选的对象根本没有力量，外蒙古自治政府的一切，完全操纵在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政府的领袖，活佛只信赖喇嘛。现在陈毅和王公商量外蒙古撤消自治就是对抗喇嘛，王公们想借北京政府的力量来推翻喇嘛，喇嘛既然有势力，当然不会轻易就范，所以成功的希望不会太大。
陈毅想透过王公去说服喇嘛，又透过喇嘛去说服活佛，可以说只是一厢情愿；而王公们又不断供给陈毅错误情报。8月19日陈毅给北京外交部电报说：“至喇嘛方面，王公既愿，彼必无词。且活佛亦久向中央，殊无可虑。”9月26日陈毅又有电报说：“喇嘛方面，经王公竭力疏通，亦全体通过，册封一事……复经回禀活佛，亦奉允许。”可是这封电报发出后的第五天，10月1日，哲布尊丹巴活佛却写了一封致徐世昌总统的信，叫墨尔根堪布等五个喇嘛于10月9日带到北京，信内略云：“今突由中国驻库办事大员陈毅，提出取消自治……并提出所拟60余条前来……于是本外蒙大众，咸以单独破坏协约……徘徊犹豫，本哲布尊丹巴呼图克图汗，亦多忧虑，实深不安。”这封信很明显地看出活佛是不同意六十三条的。
哲布尊丹巴接着又于10月24日给徐世昌第二封信：
“大总统钧鉴：顷据库伦陈都护使声称，给予请求取消我外蒙自治公文，并编造蒙古以后遵行条件六十余条，与各赛持私室传观会议等情。本处当以如果大总统知悉此事，宜暂候如何平定谢米诺夫所招之乱党，并招集本蒙古各王公扎萨克会议，解决内患等情，函至大总统去后，今蒙古各扎萨克大致尚未到齐，间有来者，不但不愿取消自治，希望仍旧存在，即库伦所有众蒙古喇嘛民人所属人等一闻知此举，亦议论沸腾。据此以观，非惟本外蒙各官民等，咸称仍旧保存旧制，难于迫其遵从。即取消自治之举，亦非出自我蒙赛特等之本意，只系陈都护使授意，借边患未平宜取消自治等词，迫令出此。
本呼图克图汗至再思维，我外蒙不惑谢党谄言，一意恪守三方协约，保持自治。今复违反协约，请求取消自治，实多不合之处。而库伦陈都护使对于此案，异心不息，反根据与各赛特私议事件，不体众议，再三勒迫，近日益甚，由应在买卖城驻扎之防兵内，拨出支队，分驻逼迩库伦学经及喇嘛等地点，擅占外国商人房院。似此种种滋事情形，委实有拂众议，鄙心殊抱不安。深信前此我大总统密谕亲王朝克图尔巴达尔胡之仁谕，为此列举情形，密请鉴核。特派萨密迪巴克什诺门罕北勒岗禅呼图克图达木唐巴札尔，前去与我大总统献帛请安。恳将在我边地内人地不宜之陈都护使立予调任，自治官府仍旧存留有效。若是，则黄教益形尊重，逐渐扩张，永昭仁慈。中华大国与外蒙古之睦谊，益觉敦重无极矣。谨呈。
哲布尊丹巴特派地位仅次于他的嘉亨尊活佛，亲持这封信，送往北京，嘉亨尊于26日启程，11月1日到京。
哲布尊丹巴既然表明了反对撤治的态度，于是陈毅和王公们只好片面进行了。王公们决定单独具名递送一件呈文，由陈毅于10月29日、30日电达北京。这时的王公们已势成骑虎，在外蒙的自治政府看来，王公们这项向北京政府请求撤销自治，无异是外蒙自治政府内部发生了政变。
北京方面，这时的国务总理已是靳云鹏，他在收到陈毅专人带来的六十三条后，立即召集各部开会商讨，并于10月20日电告陈毅说：“徐筹边使日内赴库，抚视所有军队，对蒙方面并无直接任务，蒙事仍由都护使完全负责，以明权限。”
在段系中，靳云鹏和徐树铮是不合的，因此靳内阁当然不愿意见到徐树铮在蒙事上立功。陈毅以为外蒙撤治交涉，始终是自己一手经营，当然不愿徐树铮干涉，所以陈当于收到靳阁20日来电后，立即复电询问国务院：“前送条件，徐使曾否得阅？”
徐树铮当然知道这个秘约，所以他于11月1日电告北京，对于六十三条件表示有“七不可”。同时要求待他召集一个会议研究后再作决定。靳云鹏对徐电大为反感，提交国务院会议时，靳认为此案已经阁议通过，就唯有决定去做，不可出尔反尔，自损威信。并且对徐要召集筹边副使等开一个会议，认为筹边会议只可在边防范围内讨论问题，而外蒙撤消自治案，已经政府交给陈都护专办，就不必他人越俎代庖；至于后果如何，等办理后再说，纵有不便，再行取消也没有损失。靳且指示照他的这番意见电告陈毅。
原来，陈毅的秘书黄成垿携带六十三条密件到京时，徐树铮尚在北京，黄到后六七天，陈毅有电给徐树铮说：“黄成垿有秘密要务赴京，到时祈面晤”。可是黄成垿由库伦动身时，陈毅又曾嘱咐黄避免见徐，不要让徐知道此事，所以黄在北京尽量避免见徐。有一天黄在国务院碰到徐，黄不知陈毅有电给徐，所以见到徐时支吾其辞，只是说这趟是因私事请假赴奉天，陈都护嘱就近到北京来催队伍。
徐树铮于10月23日由北京启程赴库伦，动身前一天，往谒徐世昌，大徐问及小徐有关外蒙古撤治事，小徐答称没有见到原案，大徐即令他向国务院秘书厅去调卷，卷调来后，原来是陈毅送来的秘件，上面有外交部所加的签注。徐因系奉总统命令，所以携带该件北行，10月29日抵达库伦。陈毅并不知道他送去北京的全案已在徐树铮手中，所以对徐尚支吾其词。而徐则于11月1日电告北京反对这份条件，认为有七不可。
这件案中，陈毅不希望徐树铮介入，是认为已成的功劳不愿徐分享。国务总理靳云鹏则因与小徐有夙怨，自不愿见小徐立功，所以搞得非常复杂。
陈毅可能不懂利用王公和喇嘛之间的矛盾，达成政治上收回外蒙主权的目的，他只是很呆板地和车林商讨办法，所以《外蒙善后条例》简直就是陈毅帮忙蒙古王公向中国“争取”自治，而不是“撤消”蒙古自治。当时外交部对这个六十三条的批评是：“如就条件全文加以研究，则名义上政府虽收回统治之权，仍属有限制。外蒙虽有取消自治之呈请，而按之条件，自治之精神与基础仍属照旧存在。……至于对俄国各条……则俄国在外蒙一切利益，并未因之受有损失。”
徐树铮也向政府就此条例作如下的建议：
“陈使所拟外蒙撤消自治善后条例，中有不妥之处，拟俟恩副使不日到库会同熟商，昨经陈明在案。兹先将管见所及，及连日采访蒙人言论，陈请鉴核。
查原件共六十三条，其紪纇之大而显著者，约有数端……蒙在元金之际，雄武甲欧亚，而一蹶不振，极于今日，病在宗教限严，人口不昌，又土地属人私有，不能以政规法令，使民服习，逐渐昌盛其事业。利弃于地，日即穷困，所谓窖金而食脱粟，政府亦无如之何也，治蒙之要，既欲导之富庶，被以文化，即不得不渐有兴革；纵不宜强拂旧习，要必预留相机因应地步。此项条例乃举其历来锢疾，更从而护以重障，是不撤自治，尚可于中国领土名义之下，因势利导，权宜措施。既撤之后，反无术可进以文明，是曰坚固蔽之障，不可一也。所贵乎撤消自治者，非贵乎其名也，贵乎政府获设治之实耳。今则政权统于中央，不过首条中笼统语，而余数十条皆增重蒙古王公把持之力。或虑深言之蒙人不应，故姑从其情以诱之，然后施以强力，以期得志。抑知国家行大政，胡可诈骗从事？伊古以来，又岂有诈骗而能久者？是曰乖轻重之宜，不可二也。撤消自治之后，关税如何改定？财政如何整理？农商矿业如何振兴？一未计及，但言王公扎萨克喇嘛岁俸念经等费，率由政府支给。树铮诚愚，不知从何处支给？若曰取之于蒙，则蒙民既须供应中央，而喇嘛王公之权存在，自必照旧供应，以蒙民之困苦，宁忍更令增此输纳乎？若曰取之帑储，则今日帑储之穷，自顾且不暇，何暇顾蒙？恐今日制定条例，明日即失去政府威信，蒙情乃他向矣。且帑储即有余力，亦无辇金而瞒漏巵之理。是曰戾财政之情，不可三也。……夫诱掖蒙人撤消自治，美名也；展开地方，浚发民智，美事也；得名而有益于事，美之美者也。若徒鹜虚名，而不审其于事有碍，非谋国之至者也。树铮料理军事而来，本不愿妄有渎议，惟边防所寄，亦不应懈职责，专志一意，惟以国家疆域蒙民利乐为念。谨用略陈所怀，上烦聪听，如有百分之一稍可采纳，拟请饬下陈都护使及各副使另拟简括条文。
其条文大意，在树铮愚见，以为政财大权，由政府斟酌情形选员督理，遇事与王公扎萨克商酌妥洽，然后施行。宗教荣典，政府一意优崇，有加无已。王公喇嘛岁俸以及地方经费，由政府从优核给，所有封册荣典，一概照旧。地方安危，一律由政府保护，外交一律由政府交涉，寥寥数条足矣。盖文字愈繁，罣漏愈多，名种意见，愈见丛杂，将来阻梗愈无限量。不如统括言之，蒙心尚可获安，而无阻于启化之计也。”
徐树铮早在接任“西北边防筹备处”处长之初，对蒙古一切外在关系，即已注意及之，故于日、俄对蒙的一切阴谋企图，无不了如指掌。他认定蒙古对中国之徘徊观望，与都护使陈毅之久无成就，皆由日、俄之盅惑所致。故当他入蒙之前。先购置了80辆大型卡车，作为日后运兵之用。80辆卡车，在今天看来，固然算不了什么，而在民国10年以前，却是个惊人数字。
徐树铮在决定入蒙时，即命准备入蒙的西北军第三旅褚其祥部，先由宣化（在北京与张家口之间）徒步开至多伦（在张家口北480公里处），然后乘上备好的这80辆大型汽车，向库伦去的大道进发。自多伦至库伦约为两千华里，途中多为沙碛，以汽车输送，需时五至六天始可抵达。徐为了保持军容的整肃，特规定七日期限到达。他自己的座车并与先头部队按日徐行。至10月29日，徐于抵达叨林（距库伦140里）时，忽然停车不进，拿起电话叫接驻库伦的日本武官松井中佐的办事处。他的日语原极流利，用不着舌人代译，当松井接电话时，徐先说出自己的姓名和使命，然后开门见山地说：“根据我派驻库伦的办事人员报称，贵国派驻库伦的武装部队多达两千余人，请问是否真有此事？”徐在此以前，曾侦得库伦有日本兵约100余人，现在故意作此夸大之语，只不过要松井承认日本有驻军在库伦耳。果然，松井听到徐的诈语后，急忙辩道：“你这一情报是不确实的，我这里实在仅驻了120名武装部队呀。”徐听罢松井这一坦白的承认，即时大笑说：“我并非准备与你们对垒作战，你们的驻军数目多少都与我无关！我所要问的是：你依据中日两国何项条约，公然在中国领土内的库伦驻军？”这时松井才明白徐的谈话用意所在，但一时却找不出适当的答复，嗫嚅了半天，才强辩说：“这是我国政府因为库伦地方不靖，怕外交人员的生命得不到保障，才派来少数军队，以策万全，并无其他用意。”徐以松井的答词已越出范围，乃不再客气，决然答道：“两国之间，凡在任何一方面有所措施，而又牵涉到对方国家的利益时，必需根据事实，征得对方国的同意行之。你们现在驻军库伦，既无条约依据，又未得到中国政府同意，显然是违法行为。就请你在三小时之内，将你这120人的武器，送缴我驻库伦的办事处去，倘若超过了时限，则我所率的部队进入库伦时，如双方发生冲突，其一切责任须由阁下负之。”松井慑于徐的理直气壮，又怕徐果真带来了大量军队，其后果更难想象，乃借词拖延说：“阁下的要求未免太苛，而且也非我的权责所能答复，必须假以五天时限，等向政府请示后再作答复。”此时徐已听出松井语气中，含有畏葸之意，只是想借此拖延时间而已，当以斩钉截铁的口吻答道：“此事的根本错误，系出于日方，阁下是代表日本政府的负责人，当然有责任替政府认错，并且也有责任改正这种错误。现在就请你拿出‘负责’的勇气，作一肯定的答复吧！”松井听徐的口气，料已没有回旋的余地，只是嘴对话筒，干咳无语。于是，徐乃故意为他留一缓冲余地，说：“我们之间的谈话，就此告一段落，我现在就命令我的部队，将行程向后展延一个小时，希望你在这段时间里，和我的办事处长解决此一问题。我只凭我的办事处长一个电话决定行止了。”说罢之后，他犹恐对方再事罗嗦，乃不等对方回话，即将话筒一挂，扬长而去。果然不过半小时，库伦办事处的电话来了，向他报告说：“日本武官松井，已将驻库伦军队120人的武器，全部缴来。”于是徐立即下令，命80辆卡车，载着武装整齐的雄师，浩浩荡荡，开进了库伦。
徐树铮与驻库伦办事处长通过电话之后，即意兴豪迈地站在大道旁边，目送一辆一辆的兵车，向库伦方向驰去。他料知日本驻军解除武装之后，蒙人因失去奥援，对于将来取消自治的交涉，一定顺利无阻；但又想到国内的政争和内战，正在方兴未通，就在得意与感慨交织的情形之下，以“早发叨林”为题，作了七言律诗一首。诗曰：
冲寒自觉铁衣轻，莫负荒沙万里行，
似月似霜唯马啸，疑云疑雨问鸡鸣。
中原搅辔信孤愤，大海回澜作夜声，
且促毡车趁遥曙，沉沉阊阖渐清明。
当他挥军进入库伦时，为了向蒙人炫耀武力，预先命令各部队长，每一辆卡车，限载20名官兵，并将每一士兵所携武器，尽量显露于外，使自车外观之，真合了俗语所谓“铠甲鲜明，枪刀如林”了。待兵车进入库伦市区，又特意绕着几条店铺连绵、人烟稠密的街巷，徐徐前行，然后才开向库伦西郊的红城（袁世凯当国时命令修建的驻军区域）。但当车辆进入营区之后，并不准士兵下车，而由军官监视着，要士兵们都俯伏于车厢之内，然后自外以巨幅帆布覆盖，使车外看不到车内有人。安排妥当之后，将车重又开离营房，于离库伦不远之处，又重行杂入新来的兵车行列以内，一同进入库伦市区。就这样往往返返，把那些未见过世面的蒙古人，看得眼花撩乱，简直就不知西北军开来多少人马？接着，当日上午日本驻军的缴械事件，同时传遍库伦全城，使一般蒙古人对这位少年英俊的徐将军（徐是时的实际年龄40岁，不过看起来好像三十许人）敬若神明一般。
库伦西郊的红城营房，原是袁世凯派人督建的，其规模之大，足够五个师居住。徐树铮此番仅带来一旅人，其编制名额虽较一般部队为多，但8000多名官兵总无法住满这样大的一所营房。但徐对此亦早有安排，他在军队到达之前，即规定每一个连应住入容纳一团人的营房，且须在各营门外边布满卫兵，并严禁当地人民接近营区，以免泄露真相。因此蒙人以为各营房内皆住满军队。其数目至少应在5万人以上，却不知尚不足1万人。由于徐这一布置，对蒙古人的心理作战，已收了显著的胜着。
徐树铮于民国8年10月29日抵库伦后，即感觉蒙人秉
性多疑，如在谈判交涉时用翻译，不但将会失去原意，尤容易导致误会，故于抵库的第三日，即请来一名翻译人员，向之习学蒙语，并告左右人：“在我学习蒙古文之时，非有特别重要事故，概不会客。”当他在北京时，对蒙古语言亦曾留意及之，故仅费去两周的“恶补”时间，对蒙古普通语言即能畅谈无阻。及至11月14、15两天和蒙古“总理”巴特玛及各喇嘛会谈，就是他亲自用蒙语发言，而不用翻译的。由于他洋溢的天才与灵敏的手腕，仅在库伦住了22天（8年10月29日到达库伦，11月21日动车回京），即成功地使蒙古自动撤销自治。
小徐在库伦，于11月6日见到了哲布尊丹巴活佛。11月10日和陈毅谈到六十三条件问题，陈还是吞吞吐吐。小徐曾有电给徐世昌，报告当时情形，电云：
“顷陈使面约树铮明晚到署商酌蒙事条文，届时当约集李恩两副使，并率褚旅长其祥，杨参议志澄会同往商，庶免一二人偏见难洽。如虑人多泄密，树铮可以军法处之。
查陈使原拟条例定稿之初，树铮即有所闻，渠遣秘书黄某甫到京，亦即知之，因未来见告，故亦不过问。黄到六七日后，陈使忽电树铮，谓黄有秘要赴京，到时祈面晤。讵黄晤时，踌躇其状，闪烁其神，吞吐其词。询其有何秘要，则云无他事，因请假赴奉，故都护嘱便道一催队伍耳。树铮更笑而遣之。树铮启行前一日，谒大总统叩辞，奉询及撤治条例事，饬取阅研考。归向院秘书厅借得外交部签注原件，即携之北行。途次，日夕审核，颇悉利弊所在。意到库陈使必以见商，故早作准备。又来时，本望以筹边事业，问诸陈都护及各副使，公共计筹，明年开春，即可兴办。一备国家另设官额，一使外约之官，潜移默化，渐致为民治之区。于行时亦经陈明大总统鉴核，奉谕‘甚好，问陈为助，自是善策’。故停车之即夕，即取治蒙条例秘案，倾诚相示，而渠始终意殊不属，略与谈及撤治事，其闪烁吞吐，亦与黄同。树铮不便再言，是以电陈意见，拟俟李恩两副使到后，公共商酌。嗣知陈使接政府中人秘授意旨，嘱其不须以条文相示，意在勾结一二蒙员，自行分报办理。
查树铮自到库之日起，一言一动，每日必电陈政府鉴核，事因所见所闻，或所意揣，无不分析明白，自问无负于政府，无负于道义。树铮在外之将，权宜甚大，岂好为驯谨哉？只以历年来国家威信，不出都门，天下蔑视者多，故欲率为矩式，纳人以轨物耳。今再敬陈管见，祈赐察照。
东电请核示之原议七不可，及条文大义，既奉钧院公电，大总统谕许为卓识远谋，明晨公议时，自当抱定此旨，和衷商洽。又条文中有与筹边使官制职权搀越者，概予削去，然后责成陈使妥办；如不能办，即请责成树铮妥办，办妥后仍移交陈使坐承其功。树铮亦本边使职权，力自图之。树铮只重国事，决不以荣枯毁誉介意。总之，西北筹边使为外蒙已定之官，官制及其职权，为国家已定之法律，命令不得有所变更，速发亦属无效。树铮承命守职，一日不离职，一日即暂死守更职之义，无论外交，无论蒙情，无论土地，均应负其全责。明日卸职，即可幅巾骑驴，逍遥湖上；今日未去职，即丝毫不容人侵犯，故作侵犯，即是破坏法律。民国以法律为保障，破坏法律即是破坏民国，即天下之公敌，虽有周亲，亦必仇之！树铮忝为国将，与国同休戚，保法律即保国家，皆天职中所有之事，又不仅边使官制而已也。谨电陈鉴核。制树铮。灰（十日）”
徐树铮抵库伦后立即发现陈毅处理外蒙撤治案抓不到重点。徐的特点最显明的是才气高，能把握问题重点，恃才傲物，不易与人相处。这两个特点在库伦都充分发挥出来。他认为陈毅言过其实，所以他于11月11日给北京政府的电报就直率地指出：
“陈使言过其实，急切功名，而心思不能沉细；自觉明于万里，其实蔽于目前。其人真实何如，树铮不敢断言，惟心目中见为如此，故实不敢尽情信任……”
同时他不理国务院的指示（不许他过问蒙事），而专断地自行把这事抓过来处理。13日他给北京政府的电报中便明白说出他的决定：
“……然敢断言，经年累月，亦非渠（陈）所能了。盖渠判事不切，物欲蔽之，初步已蹈荆棘，纠缠不清，此时若树铮撒手不管，则立即中止耳。如此中止，听取国家损威失重，非树铮所忍出也。……钧电志在撤治，请坐待撤治可也。前电言定否只在三五日内，现布置已定，不烦一兵一矢，一发而中，幸之幸也。发而不中，树铮箝口结舌，息影南归，静俟陈使办结之日，敬领溺职之罪耳。”
在这期间，他不只是强夺了陈毅的交涉权，同时他也对外蒙统治者哲布尊丹巴发动攻势。他给北京政府的电报叙述各情甚详：
“昨晚活佛派人请燕，伊柬不如礼，当经拒出。另派蒙总理兼内务长巴特玛王来请，亦经严词面数活佛之非，婉词深慰巴王之老而多劳，并告以活佛多病，死期不远，嘱其为黄教自爱，渠深领感而去。然其人颇具邱壑，亦颇谙外邦情势，撤治事，多向此人身上加工，定可得手。语之陈使，极以为然。陈使即嘱向喇嘛一派示威，树铮言边事与兵事通，不外恩威并用四字，而用恩用威，先后彼此，颇费斟酌。以抚蒙而论，蒙性多猜，威则不易近，故必先恩以结之：恐其久而易视也，然后威以折之。蒙无实力，必悚而就范；再待以恩，以结其心，则不思勾结外援，乃永无反侧矣。武侯擒纵遗法，可师其意，而稍变通之，以策久远，非仅今日计也，陈使亦以为然。此非空言所能了，必时时留意，事事经心，乃得缓缓入手耳。树铮能否自行其言，仍盼庙算枢谋，随时督诲，俾获成效。谨用陈明，伏祈核察。制树铮。元（十三）”
徐树铮施出他的混身解数，向巴特玛大施压力，其间经过曾于11月14日他给北京政府的电报中详载：
“活佛前最重要者四人，一总理兼内务长巴特玛多尔济，一大沙毕商卓特巴，一绷楚克，一棍布，均最高之喇嘛，活佛惟其所左右，王公皆侧目而视。王公之赞允撤治，名为情殷内向，实与喇嘛争权，事成权归王公，政府无大便利。陈使前拟六十三条，虽不适用，确曾煞费经营，而喇嘛从中牵掣，活佛虽大开会议，皆喇嘛令王公分谤之策。盖会议时，活佛并不质询可否，但问汝辈不以为然耶！则王公什人而九高声应诺而散会矣。陈使虽欲速定，而明知喇嘛为祟，无术制之。又过听王公之请，益忤喇嘛不敢相近，牵掣愈力。此树铮所谓‘听信陈使自办，即经年累月亦不得定’也。
树铮察知此情，擒贼应先擒王，王公可暂从冷淡，一意向喇嘛市好，俾知依附，然后济以恩威，期遂吾计。本意与陈使协同妥办，奈每与晤谈，稍及喇嘛，渠即苦口向树铮代王公求情，一若树铮与王公有深仇大恨不能相容也者，故前电有‘不敢尽情信任’之说也。自严谕岱青王绷楚克后，迭向喇嘛中人日加灌溉。又深知巴特玛因前充商卓特巴为活佛所夺，又年轻者皆封亲王，而伊只有王衔，心中亦多不平。且现任总理，手执政柄，其人又颇谙外事，可谕以利害，故专意结之以信，感之以情。每于大议场中，当众极与谦下，尊以老辈，誉以清操，讽以活佛多病，可接其任。看操之日，示以军规之严，军容之肃，兵士放假观剧，苦乐与共，俱知军心之固，期可入我彀中。连携与谈，皆谓现公与喇嘛相持不下，非黄教之福，宜劝活佛立功自固，勿久执迷。其实活佛应否，全惟此四人是视。而四人之中，巴年最长，位最高，活佛信任较薄，故属其尽力以自托于中央，树铮亦许以全力相辅，巴甚感戴。数往谒佛，往来三数日，佛仍推宕不应，托词非待会议，既声言外交有关。昨晚遂与勒限，谓外交有中央政府在，会议无可待，活佛向来办事不待会议，今不能独待，我只责求活佛与执事两人意见，他有异言，我自当之。执事如此高年，不惮奔走，以谋黄教之安，而活佛罪恶已极，尚不肯发一言，徒令喇嘛假威福以祸王公，王公不平即久，必思报复，争乱相寻，则黄教已矣！黄教去，蒙古必如散沙，则外蒙已矣！是执事有爱外蒙爱黄教之心，而活佛持之以酿乱也。外蒙为国家领土，我为外蒙长官，有弹压地面之责，不能坐视。请往告活佛，明日速应则已，不应当即拿解入京，听政府发落。巴又稍以俄人及蒙兵为言，意在谓如是必致惊恐地方。树铮谓即有惊恐，是昏佛使然，非我之咎。然执事至此，尚为此言，意令倾佩，真黄教之主也。渠许再往面佛力劝，更略谈其不平之事。树铮许以事定后，王衔立可册真，并其弟皆与双俸。渠更约明晚再见。今晨独坐默念，万一佛再不应，安能经行拿解？当即坐罪彼四人，责以不能善辅活佛，姑作拘禁之状以恐之，再图别策，庶刚柔相济，而不损国家之威。
正自筹酌，巴忽匆匆而来，握手告语云：昨晚别后，连夜面佛，痛陈利害，继之以泣，佛感悟，遂允撤治。惟言陈使偏袒王公，所拟条件，决不愿用。又前三音诺颜之死，佛之野子袭封，出自陈使指使，而彼今辄举之以为佛罪。加汗增入京，佛曾专函令谒大总统，请撤换陈使，故今日之事，佛不愿其与闻，亦不愿他喇嘛王公预其事，但由树铮与彼换交商定条件，具呈政府可矣等语，并缕举活佛恳代维持往事数件。树铮以机不可失，遂许以今夜偕其谒佛面商，决不令佛有失体面，或喇嘛王公有何不均。巴称谢而去。临行又坚请守密，深盼定后再告他人云云。俟议定后，详电驰报。”
外蒙古的独立，是帝俄策动外蒙的哲布尊丹巴于辛亥年阴历十二月二十八日在库伦登基，号称“大蒙古国”，年号“共戴”。民国成立，一切正在草创，遂予帝俄以可乘之机。民国2年11月22日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权，并允许不派军队进驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民。民国4年6月7日中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。到了民国6年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。8年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来策划组成一个包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国，在日本控制之下。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。松井和布里雅特人的会议及宴会照片后来被中国参谋本部得到。这时，外蒙古的许多王公鉴于独立的失算，又怕日本乘机侵占，所以酝酿重新归属中国。
外蒙的内向，给徐树铮一个发挥野心的好机会。徐树铮是一个极有政治野心的人。北京局势的混乱，使他不能施展抱负，而他一举一动又容易引起政治风波，加上段祺瑞的督办参战处已不见容于国人。刚好他担任西北边防筹备处处长，正遇上外蒙古内向问题，因此他便于8年4月17日提出了“西北筹边办法大纲”，6月10日经国务会议议决照办，6月13日政府特任他为西北筹边使，6月24日又命他兼任西北边防军总司令。
当时总统徐世昌非常赞成派徐树铮筹边，以调虎离山。因为他留在北京搞风搞雨极为不妥，倒不如请他向边疆发展，少一个麻烦。
西北筹边使的官制于7月18日公布，其职权如下：
（一）政府因规划西北边务，并振兴各项地方事业，特设西北筹边使。
（二）西北筹边使由大总统特任，筹划西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜，所有派驻该地各军队，统归节制指挥。关于前项事宜，都护使应商承筹边使筹助一切，其他长官佐理员，应并受节制。
（三）西北筹边使办理前条事宜，其有境地毗连，关涉奉天、黑龙江、甘肃、新疆各省，及其在热河、察哈尔、绥远各特别行政区域内者，应与各该省军政最高长官及各都统妥商办理。
（四）西北筹边使施行第二条各项事宜，应与各盟旗盟长扎萨克妥商办理。
（五）西北筹边使设置公署，其地址由西北筹边使选定呈报。
（六）西北筹边使公署之编制，由西北筹边使拟定呈报。
当西北筹边使新命甫下时，北京派驻库伦的都护使陈毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的问题。陈毅字士可，湖北人，是晚清中兴名将陈湜的孙子。张勋复辟时被任为“邮传部侍郎”，复辟失败，逃出北京，在黄村车站被捕，当地驻军剪去他的辫子，叫他具结，永不参加复辟才放他走。民国6年8月他被任命为都护使。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨自治后，活佛哲布尊丹巴为政教领袖，于是喇嘛专权，王公受排斥，只因喇嘛有俄人为靠山，可以为所欲为，迨俄国内乱，无力兼顾，王公乃发动撤销自治，其目的不是在归附中央，而是在恢复前清的旧制，借以重掌政权。代表蒙古公王集团来和陈毅接洽的，是外蒙古自治政府中的外务总长车林多尔济。
陈毅和车林从8年1月中旬商谈撤销自治问题，一直没有具体的发展。到了8月4日，库伦大会开会，王公喇嘛之争益烈，王公们为了重掌政权，决心牺牲自治，故授权车林与陈毅具体磋商，双方决定了两项原则：（一）恢复前清旧制，五部直属驻库大员（以代替活佛）。（二）设置地方自治议会，由王公组织之（以排斥喇嘛）。以上的协商和条款，均系秘密进行，俄人及喇嘛毫不知情。
陈毅把交涉情形电告北京政府，国务院于8月21日提出阁议讨论，当时对于条件内容并无任何意见，不过认为在程序上必需由外蒙王公先用全体名义呈请政府恢复原制，然后政府根据外蒙的请求再与磋商条件。国务院根据这个意见训令给陈毅，陈却没有办到，只是继续和王公们磋商条件，同时敷衍政府说外蒙古希望先以非正式商妥协商各项条件，才能安心撤消自治。
陈和车林商妥的条件，于10月1日派秘书黄成垿把条件草案送到北京，这就是外蒙善后条件六十三条，其中重要的事项如下：
一、中央政府无论何时何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙毕，盟长、将军、扎萨克，高卓特巴等原有之管辖治理权，永远照旧。中央政府并不得施行殖民事项，将蒙旗土地改归他人所有。
二、设驻札库伦办事大员一员，乌、科、唐、恰，可设参赞人员，帮办参赞一员。正副人员，必须一蒙一汉，并且轮流更换（如第一任汉正蒙副，则第二任蒙正汉副），而汉员必须以文职为限。即在北京之蒙藏院，其正副总裁之一，亦必须以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙驻军，其计划布置及额数，由驻库大员及帮办大员会同商定。遇有紧急事项，增派军队，事定仍须撤回。
四、内地人民建筑房屋，经营商工等业，以及开垦，种菜，伐木，割草，必须先取得该管扎萨克之许可。
五、开发矿产，兴办铁道，电报，邮政，必须由驻库大员及帮办大员会商办理。如必须借用外款，并必须先得外蒙地方议会通过，始得办理。
陈毅和外蒙古王公们的交涉有个最大的阻碍，就是陈毅所选的对象根本没有力量，外蒙古自治政府的一切，完全操纵在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政府的领袖，活佛只信赖喇嘛。现在陈毅和王公商量外蒙古撤消自治就是对抗喇嘛，王公们想借北京政府的力量来推翻喇嘛，喇嘛既然有势力，当然不会轻易就范，所以成功的希望不会太大。
陈毅想透过王公去说服喇嘛，又透过喇嘛去说服活佛，可以说只是一厢情愿；而王公们又不断供给陈毅错误情报。8月19日陈毅给北京外交部电报说：“至喇嘛方面，王公既愿，彼必无词。且活佛亦久向中央，殊无可虑。”9月26日陈毅又有电报说：“喇嘛方面，经王公竭力疏通，亦全体通过，册封一事……复经回禀活佛，亦奉允许。”可是这封电报发出后的第五天，10月1日，哲布尊丹巴活佛却写了一封致徐世昌总统的信，叫墨尔根堪布等五个喇嘛于10月9日带到北京，信内略云：“今突由中国驻库办事大员陈毅，提出取消自治……并提出所拟60余条前来……于是本外蒙大众，咸以单独破坏协约……徘徊犹豫，本哲布尊丹巴呼图克图汗，亦多忧虑，实深不安。”这封信很明显地看出活佛是不同意六十三条的。
哲布尊丹巴接着又于10月24日给徐世昌第二封信：
“大总统钧鉴：顷据库伦陈都护使声称，给予请求取消我外蒙自治公文，并编造蒙古以后遵行条件六十余条，与各赛持私室传观会议等情。本处当以如果大总统知悉此事，宜暂候如何平定谢米诺夫所招之乱党，并招集本蒙古各王公扎萨克会议，解决内患等情，函至大总统去后，今蒙古各扎萨克大致尚未到齐，间有来者，不但不愿取消自治，希望仍旧存在，即库伦所有众蒙古喇嘛民人所属人等一闻知此举，亦议论沸腾。据此以观，非惟本外蒙各官民等，咸称仍旧保存旧制，难于迫其遵从。即取消自治之举，亦非出自我蒙赛特等之本意，只系陈都护使授意，借边患未平宜取消自治等词，迫令出此。
本呼图克图汗至再思维，我外蒙不惑谢党谄言，一意恪守三方协约，保持自治。今复违反协约，请求取消自治，实多不合之处。而库伦陈都护使对于此案，异心不息，反根据与各赛特私议事件，不体众议，再三勒迫，近日益甚，由应在买卖城驻扎之防兵内，拨出支队，分驻逼迩库伦学经及喇嘛等地点，擅占外国商人房院。似此种种滋事情形，委实有拂众议，鄙心殊抱不安。深信前此我大总统密谕亲王朝克图尔巴达尔胡之仁谕，为此列举情形，密请鉴核。特派萨密迪巴克什诺门罕北勒岗禅呼图克图达木唐巴札尔，前去与我大总统献帛请安。恳将在我边地内人地不宜之陈都护使立予调任，自治官府仍旧存留有效。若是，则黄教益形尊重，逐渐扩张，永昭仁慈。中华大国与外蒙古之睦谊，益觉敦重无极矣。谨呈。
哲布尊丹巴特派地位仅次于他的嘉亨尊活佛，亲持这封信，送往北京，嘉亨尊于26日启程，11月1日到京。
哲布尊丹巴既然表明了反对撤治的态度，于是陈毅和王公们只好片面进行了。王公们决定单独具名递送一件呈文，由陈毅于10月29日、30日电达北京。这时的王公们已势成骑虎，在外蒙的自治政府看来，王公们这项向北京政府请求撤销自治，无异是外蒙自治政府内部发生了政变。
北京方面，这时的国务总理已是靳云鹏，他在收到陈毅专人带来的六十三条后，立即召集各部开会商讨，并于10月20日电告陈毅说：“徐筹边使日内赴库，抚视所有军队，对蒙方面并无直接任务，蒙事仍由都护使完全负责，以明权限。”
在段系中，靳云鹏和徐树铮是不合的，因此靳内阁当然不愿意见到徐树铮在蒙事上立功。陈毅以为外蒙撤治交涉，始终是自己一手经营，当然不愿徐树铮干涉，所以陈当于收到靳阁20日来电后，立即复电询问国务院：“前送条件，徐使曾否得阅？”
徐树铮当然知道这个秘约，所以他于11月1日电告北京，对于六十三条件表示有“七不可”。同时要求待他召集一个会议研究后再作决定。靳云鹏对徐电大为反感，提交国务院会议时，靳认为此案已经阁议通过，就唯有决定去做，不可出尔反尔，自损威信。并且对徐要召集筹边副使等开一个会议，认为筹边会议只可在边防范围内讨论问题，而外蒙撤消自治案，已经政府交给陈都护专办，就不必他人越俎代庖；至于后果如何，等办理后再说，纵有不便，再行取消也没有损失。靳且指示照他的这番意见电告陈毅。
原来，陈毅的秘书黄成垿携带六十三条密件到京时，徐树铮尚在北京，黄到后六七天，陈毅有电给徐树铮说：“黄成垿有秘密要务赴京，到时祈面晤”。可是黄成垿由库伦动身时，陈毅又曾嘱咐黄避免见徐，不要让徐知道此事，所以黄在北京尽量避免见徐。有一天黄在国务院碰到徐，黄不知陈毅有电给徐，所以见到徐时支吾其辞，只是说这趟是因私事请假赴奉天，陈都护嘱就近到北京来催队伍。
徐树铮于10月23日由北京启程赴库伦，动身前一天，往谒徐世昌，大徐问及小徐有关外蒙古撤治事，小徐答称没有见到原案，大徐即令他向国务院秘书厅去调卷，卷调来后，原来是陈毅送来的秘件，上面有外交部所加的签注。徐因系奉总统命令，所以携带该件北行，10月29日抵达库伦。陈毅并不知道他送去北京的全案已在徐树铮手中，所以对徐尚支吾其词。而徐则于11月1日电告北京反对这份条件，认为有七不可。
这件案中，陈毅不希望徐树铮介入，是认为已成的功劳不愿徐分享。国务总理靳云鹏则因与小徐有夙怨，自不愿见小徐立功，所以搞得非常复杂。
陈毅可能不懂利用王公和喇嘛之间的矛盾，达成政治上收回外蒙主权的目的，他只是很呆板地和车林商讨办法，所以《外蒙善后条例》简直就是陈毅帮忙蒙古王公向中国“争取”自治，而不是“撤消”蒙古自治。当时外交部对这个六十三条的批评是：“如就条件全文加以研究，则名义上政府虽收回统治之权，仍属有限制。外蒙虽有取消自治之呈请，而按之条件，自治之精神与基础仍属照旧存在。……至于对俄国各条……则俄国在外蒙一切利益，并未因之受有损失。”
徐树铮也向政府就此条例作如下的建议：
“陈使所拟外蒙撤消自治善后条例，中有不妥之处，拟俟恩副使不日到库会同熟商，昨经陈明在案。兹先将管见所及，及连日采访蒙人言论，陈请鉴核。
查原件共六十三条，其紪纇之大而显著者，约有数端……蒙在元金之际，雄武甲欧亚，而一蹶不振，极于今日，病在宗教限严，人口不昌，又土地属人私有，不能以政规法令，使民服习，逐渐昌盛其事业。利弃于地，日即穷困，所谓窖金而食脱粟，政府亦无如之何也，治蒙之要，既欲导之富庶，被以文化，即不得不渐有兴革；纵不宜强拂旧习，要必预留相机因应地步。此项条例乃举其历来锢疾，更从而护以重障，是不撤自治，尚可于中国领土名义之下，因势利导，权宜措施。既撤之后，反无术可进以文明，是曰坚固蔽之障，不可一也。所贵乎撤消自治者，非贵乎其名也，贵乎政府获设治之实耳。今则政权统于中央，不过首条中笼统语，而余数十条皆增重蒙古王公把持之力。或虑深言之蒙人不应，故姑从其情以诱之，然后施以强力，以期得志。抑知国家行大政，胡可诈骗从事？伊古以来，又岂有诈骗而能久者？是曰乖轻重之宜，不可二也。撤消自治之后，关税如何改定？财政如何整理？农商矿业如何振兴？一未计及，但言王公扎萨克喇嘛岁俸念经等费，率由政府支给。树铮诚愚，不知从何处支给？若曰取之于蒙，则蒙民既须供应中央，而喇嘛王公之权存在，自必照旧供应，以蒙民之困苦，宁忍更令增此输纳乎？若曰取之帑储，则今日帑储之穷，自顾且不暇，何暇顾蒙？恐今日制定条例，明日即失去政府威信，蒙情乃他向矣。且帑储即有余力，亦无辇金而瞒漏巵之理。是曰戾财政之情，不可三也。……夫诱掖蒙人撤消自治，美名也；展开地方，浚发民智，美事也；得名而有益于事，美之美者也。若徒鹜虚名，而不审其于事有碍，非谋国之至者也。树铮料理军事而来，本不愿妄有渎议，惟边防所寄，亦不应懈职责，专志一意，惟以国家疆域蒙民利乐为念。谨用略陈所怀，上烦聪听，如有百分之一稍可采纳，拟请饬下陈都护使及各副使另拟简括条文。
其条文大意，在树铮愚见，以为政财大权，由政府斟酌情形选员督理，遇事与王公扎萨克商酌妥洽，然后施行。宗教荣典，政府一意优崇，有加无已。王公喇嘛岁俸以及地方经费，由政府从优核给，所有封册荣典，一概照旧。地方安危，一律由政府保护，外交一律由政府交涉，寥寥数条足矣。盖文字愈繁，罣漏愈多，名种意见，愈见丛杂，将来阻梗愈无限量。不如统括言之，蒙心尚可获安，而无阻于启化之计也。”
徐树铮早在接任“西北边防筹备处”处长之初，对蒙古一切外在关系，即已注意及之，故于日、俄对蒙的一切阴谋企图，无不了如指掌。他认定蒙古对中国之徘徊观望，与都护使陈毅之久无成就，皆由日、俄之盅惑所致。故当他入蒙之前。先购置了80辆大型卡车，作为日后运兵之用。80辆卡车，在今天看来，固然算不了什么，而在民国10年以前，却是个惊人数字。
徐树铮在决定入蒙时，即命准备入蒙的西北军第三旅褚其祥部，先由宣化（在北京与张家口之间）徒步开至多伦（在张家口北480公里处），然后乘上备好的这80辆大型汽车，向库伦去的大道进发。自多伦至库伦约为两千华里，途中多为沙碛，以汽车输送，需时五至六天始可抵达。徐为了保持军容的整肃，特规定七日期限到达。他自己的座车并与先头部队按日徐行。至10月29日，徐于抵达叨林（距库伦140里）时，忽然停车不进，拿起电话叫接驻库伦的日本武官松井中佐的办事处。他的日语原极流利，用不着舌人代译，当松井接电话时，徐先说出自己的姓名和使命，然后开门见山地说：“根据我派驻库伦的办事人员报称，贵国派驻库伦的武装部队多达两千余人，请问是否真有此事？”徐在此以前，曾侦得库伦有日本兵约100余人，现在故意作此夸大之语，只不过要松井承认日本有驻军在库伦耳。果然，松井听到徐的诈语后，急忙辩道：“你这一情报是不确实的，我这里实在仅驻了120名武装部队呀。”徐听罢松井这一坦白的承认，即时大笑说：“我并非准备与你们对垒作战，你们的驻军数目多少都与我无关！我所要问的是：你依据中日两国何项条约，公然在中国领土内的库伦驻军？”这时松井才明白徐的谈话用意所在，但一时却找不出适当的答复，嗫嚅了半天，才强辩说：“这是我国政府因为库伦地方不靖，怕外交人员的生命得不到保障，才派来少数军队，以策万全，并无其他用意。”徐以松井的答词已越出范围，乃不再客气，决然答道：“两国之间，凡在任何一方面有所措施，而又牵涉到对方国家的利益时，必需根据事实，征得对方国的同意行之。你们现在驻军库伦，既无条约依据，又未得到中国政府同意，显然是违法行为。就请你在三小时之内，将你这120人的武器，送缴我驻库伦的办事处去，倘若超过了时限，则我所率的部队进入库伦时，如双方发生冲突，其一切责任须由阁下负之。”松井慑于徐的理直气壮，又怕徐果真带来了大量军队，其后果更难想象，乃借词拖延说：“阁下的要求未免太苛，而且也非我的权责所能答复，必须假以五天时限，等向政府请示后再作答复。”此时徐已听出松井语气中，含有畏葸之意，只是想借此拖延时间而已，当以斩钉截铁的口吻答道：“此事的根本错误，系出于日方，阁下是代表日本政府的负责人，当然有责任替政府认错，并且也有责任改正这种错误。现在就请你拿出‘负责’的勇气，作一肯定的答复吧！”松井听徐的口气，料已没有回旋的余地，只是嘴对话筒，干咳无语。于是，徐乃故意为他留一缓冲余地，说：“我们之间的谈话，就此告一段落，我现在就命令我的部队，将行程向后展延一个小时，希望你在这段时间里，和我的办事处长解决此一问题。我只凭我的办事处长一个电话决定行止了。”说罢之后，他犹恐对方再事罗嗦，乃不等对方回话，即将话筒一挂，扬长而去。果然不过半小时，库伦办事处的电话来了，向他报告说：“日本武官松井，已将驻库伦军队120人的武器，全部缴来。”于是徐立即下令，命80辆卡车，载着武装整齐的雄师，浩浩荡荡，开进了库伦。
徐树铮与驻库伦办事处长通过电话之后，即意兴豪迈地站在大道旁边，目送一辆一辆的兵车，向库伦方向驰去。他料知日本驻军解除武装之后，蒙人因失去奥援，对于将来取消自治的交涉，一定顺利无阻；但又想到国内的政争和内战，正在方兴未通，就在得意与感慨交织的情形之下，以“早发叨林”为题，作了七言律诗一首。诗曰：
冲寒自觉铁衣轻，莫负荒沙万里行，
似月似霜唯马啸，疑云疑雨问鸡鸣。
中原搅辔信孤愤，大海回澜作夜声，
且促毡车趁遥曙，沉沉阊阖渐清明。
当他挥军进入库伦时，为了向蒙人炫耀武力，预先命令各部队长，每一辆卡车，限载20名官兵，并将每一士兵所携武器，尽量显露于外，使自车外观之，真合了俗语所谓“铠甲鲜明，枪刀如林”了。待兵车进入库伦市区，又特意绕着几条店铺连绵、人烟稠密的街巷，徐徐前行，然后才开向库伦西郊的红城（袁世凯当国时命令修建的驻军区域）。但当车辆进入营区之后，并不准士兵下车，而由军官监视着，要士兵们都俯伏于车厢之内，然后自外以巨幅帆布覆盖，使车外看不到车内有人。安排妥当之后，将车重又开离营房，于离库伦不远之处，又重行杂入新来的兵车行列以内，一同进入库伦市区。就这样往往返返，把那些未见过世面的蒙古人，看得眼花撩乱，简直就不知西北军开来多少人马？接着，当日上午日本驻军的缴械事件，同时传遍库伦全城，使一般蒙古人对这位少年英俊的徐将军（徐是时的实际年龄40岁，不过看起来好像三十许人）敬若神明一般。
库伦西郊的红城营房，原是袁世凯派人督建的，其规模之大，足够五个师居住。徐树铮此番仅带来一旅人，其编制名额虽较一般部队为多，但8000多名官兵总无法住满这样大的一所营房。但徐对此亦早有安排，他在军队到达之前，即规定每一个连应住入容纳一团人的营房，且须在各营门外边布满卫兵，并严禁当地人民接近营区，以免泄露真相。因此蒙人以为各营房内皆住满军队。其数目至少应在5万人以上，却不知尚不足1万人。由于徐这一布置，对蒙古人的心理作战，已收了显著的胜着。
徐树铮于民国8年10月29日抵库伦后，即感觉蒙人秉
性多疑，如在谈判交涉时用翻译，不但将会失去原意，尤容易导致误会，故于抵库的第三日，即请来一名翻译人员，向之习学蒙语，并告左右人：“在我学习蒙古文之时，非有特别重要事故，概不会客。”当他在北京时，对蒙古语言亦曾留意及之，故仅费去两周的“恶补”时间，对蒙古普通语言即能畅谈无阻。及至11月14、15两天和蒙古“总理”巴特玛及各喇嘛会谈，就是他亲自用蒙语发言，而不用翻译的。由于他洋溢的天才与灵敏的手腕，仅在库伦住了22天（8年10月29日到达库伦，11月21日动车回京），即成功地使蒙古自动撤销自治。
小徐在库伦，于11月6日见到了哲布尊丹巴活佛。11月10日和陈毅谈到六十三条件问题，陈还是吞吞吐吐。小徐曾有电给徐世昌，报告当时情形，电云：
“顷陈使面约树铮明晚到署商酌蒙事条文，届时当约集李恩两副使，并率褚旅长其祥，杨参议志澄会同往商，庶免一二人偏见难洽。如虑人多泄密，树铮可以军法处之。
查陈使原拟条例定稿之初，树铮即有所闻，渠遣秘书黄某甫到京，亦即知之，因未来见告，故亦不过问。黄到六七日后，陈使忽电树铮，谓黄有秘要赴京，到时祈面晤。讵黄晤时，踌躇其状，闪烁其神，吞吐其词。询其有何秘要，则云无他事，因请假赴奉，故都护嘱便道一催队伍耳。树铮更笑而遣之。树铮启行前一日，谒大总统叩辞，奉询及撤治条例事，饬取阅研考。归向院秘书厅借得外交部签注原件，即携之北行。途次，日夕审核，颇悉利弊所在。意到库陈使必以见商，故早作准备。又来时，本望以筹边事业，问诸陈都护及各副使，公共计筹，明年开春，即可兴办。一备国家另设官额，一使外约之官，潜移默化，渐致为民治之区。于行时亦经陈明大总统鉴核，奉谕‘甚好，问陈为助，自是善策’。故停车之即夕，即取治蒙条例秘案，倾诚相示，而渠始终意殊不属，略与谈及撤治事，其闪烁吞吐，亦与黄同。树铮不便再言，是以电陈意见，拟俟李恩两副使到后，公共商酌。嗣知陈使接政府中人秘授意旨，嘱其不须以条文相示，意在勾结一二蒙员，自行分报办理。
查树铮自到库之日起，一言一动，每日必电陈政府鉴核，事因所见所闻，或所意揣，无不分析明白，自问无负于政府，无负于道义。树铮在外之将，权宜甚大，岂好为驯谨哉？只以历年来国家威信，不出都门，天下蔑视者多，故欲率为矩式，纳人以轨物耳。今再敬陈管见，祈赐察照。
东电请核示之原议七不可，及条文大义，既奉钧院公电，大总统谕许为卓识远谋，明晨公议时，自当抱定此旨，和衷商洽。又条文中有与筹边使官制职权搀越者，概予削去，然后责成陈使妥办；如不能办，即请责成树铮妥办，办妥后仍移交陈使坐承其功。树铮亦本边使职权，力自图之。树铮只重国事，决不以荣枯毁誉介意。总之，西北筹边使为外蒙已定之官，官制及其职权，为国家已定之法律，命令不得有所变更，速发亦属无效。树铮承命守职，一日不离职，一日即暂死守更职之义，无论外交，无论蒙情，无论土地，均应负其全责。明日卸职，即可幅巾骑驴，逍遥湖上；今日未去职，即丝毫不容人侵犯，故作侵犯，即是破坏法律。民国以法律为保障，破坏法律即是破坏民国，即天下之公敌，虽有周亲，亦必仇之！树铮忝为国将，与国同休戚，保法律即保国家，皆天职中所有之事，又不仅边使官制而已也。谨电陈鉴核。制树铮。灰（十日）”
徐树铮抵库伦后立即发现陈毅处理外蒙撤治案抓不到重点。徐的特点最显明的是才气高，能把握问题重点，恃才傲物，不易与人相处。这两个特点在库伦都充分发挥出来。他认为陈毅言过其实，所以他于11月11日给北京政府的电报就直率地指出：
“陈使言过其实，急切功名，而心思不能沉细；自觉明于万里，其实蔽于目前。其人真实何如，树铮不敢断言，惟心目中见为如此，故实不敢尽情信任……”
同时他不理国务院的指示（不许他过问蒙事），而专断地自行把这事抓过来处理。13日他给北京政府的电报中便明白说出他的决定：
“……然敢断言，经年累月，亦非渠（陈）所能了。盖渠判事不切，物欲蔽之，初步已蹈荆棘，纠缠不清，此时若树铮撒手不管，则立即中止耳。如此中止，听取国家损威失重，非树铮所忍出也。……钧电志在撤治，请坐待撤治可也。前电言定否只在三五日内，现布置已定，不烦一兵一矢，一发而中，幸之幸也。发而不中，树铮箝口结舌，息影南归，静俟陈使办结之日，敬领溺职之罪耳。”
在这期间，他不只是强夺了陈毅的交涉权，同时他也对外蒙统治者哲布尊丹巴发动攻势。他给北京政府的电报叙述各情甚详：
“昨晚活佛派人请燕，伊柬不如礼，当经拒出。另派蒙总理兼内务长巴特玛王来请，亦经严词面数活佛之非，婉词深慰巴王之老而多劳，并告以活佛多病，死期不远，嘱其为黄教自爱，渠深领感而去。然其人颇具邱壑，亦颇谙外邦情势，撤治事，多向此人身上加工，定可得手。语之陈使，极以为然。陈使即嘱向喇嘛一派示威，树铮言边事与兵事通，不外恩威并用四字，而用恩用威，先后彼此，颇费斟酌。以抚蒙而论，蒙性多猜，威则不易近，故必先恩以结之：恐其久而易视也，然后威以折之。蒙无实力，必悚而就范；再待以恩，以结其心，则不思勾结外援，乃永无反侧矣。武侯擒纵遗法，可师其意，而稍变通之，以策久远，非仅今日计也，陈使亦以为然。此非空言所能了，必时时留意，事事经心，乃得缓缓入手耳。树铮能否自行其言，仍盼庙算枢谋，随时督诲，俾获成效。谨用陈明，伏祈核察。制树铮。元（十三）”
徐树铮施出他的混身解数，向巴特玛大施压力，其间经过曾于11月14日他给北京政府的电报中详载：
“活佛前最重要者四人，一总理兼内务长巴特玛多尔济，一大沙毕商卓特巴，一绷楚克，一棍布，均最高之喇嘛，活佛惟其所左右，王公皆侧目而视。王公之赞允撤治，名为情殷内向，实与喇嘛争权，事成权归王公，政府无大便利。陈使前拟六十三条，虽不适用，确曾煞费经营，而喇嘛从中牵掣，活佛虽大开会议，皆喇嘛令王公分谤之策。盖会议时，活佛并不质询可否，但问汝辈不以为然耶！则王公什人而九高声应诺而散会矣。陈使虽欲速定，而明知喇嘛为祟，无术制之。又过听王公之请，益忤喇嘛不敢相近，牵掣愈力。此树铮所谓‘听信陈使自办，即经年累月亦不得定’也。
树铮察知此情，擒贼应先擒王，王公可暂从冷淡，一意向喇嘛市好，俾知依附，然后济以恩威，期遂吾计。本意与陈使协同妥办，奈每与晤谈，稍及喇嘛，渠即苦口向树铮代王公求情，一若树铮与王公有深仇大恨不能相容也者，故前电有‘不敢尽情信任’之说也。自严谕岱青王绷楚克后，迭向喇嘛中人日加灌溉。又深知巴特玛因前充商卓特巴为活佛所夺，又年轻者皆封亲王，而伊只有王衔，心中亦多不平。且现任总理，手执政柄，其人又颇谙外事，可谕以利害，故专意结之以信，感之以情。每于大议场中，当众极与谦下，尊以老辈，誉以清操，讽以活佛多病，可接其任。看操之日，示以军规之严，军容之肃，兵士放假观剧，苦乐与共，俱知军心之固，期可入我彀中。连携与谈，皆谓现公与喇嘛相持不下，非黄教之福，宜劝活佛立功自固，勿久执迷。其实活佛应否，全惟此四人是视。而四人之中，巴年最长，位最高，活佛信任较薄，故属其尽力以自托于中央，树铮亦许以全力相辅，巴甚感戴。数往谒佛，往来三数日，佛仍推宕不应，托词非待会议，既声言外交有关。昨晚遂与勒限，谓外交有中央政府在，会议无可待，活佛向来办事不待会议，今不能独待，我只责求活佛与执事两人意见，他有异言，我自当之。执事如此高年，不惮奔走，以谋黄教之安，而活佛罪恶已极，尚不肯发一言，徒令喇嘛假威福以祸王公，王公不平即久，必思报复，争乱相寻，则黄教已矣！黄教去，蒙古必如散沙，则外蒙已矣！是执事有爱外蒙爱黄教之心，而活佛持之以酿乱也。外蒙为国家领土，我为外蒙长官，有弹压地面之责，不能坐视。请往告活佛，明日速应则已，不应当即拿解入京，听政府发落。巴又稍以俄人及蒙兵为言，意在谓如是必致惊恐地方。树铮谓即有惊恐，是昏佛使然，非我之咎。然执事至此，尚为此言，意令倾佩，真黄教之主也。渠许再往面佛力劝，更略谈其不平之事。树铮许以事定后，王衔立可册真，并其弟皆与双俸。渠更约明晚再见。今晨独坐默念，万一佛再不应，安能经行拿解？当即坐罪彼四人，责以不能善辅活佛，姑作拘禁之状以恐之，再图别策，庶刚柔相济，而不损国家之威。
正自筹酌，巴忽匆匆而来，握手告语云：昨晚别后，连夜面佛，痛陈利害，继之以泣，佛感悟，遂允撤治。惟言陈使偏袒王公，所拟条件，决不愿用。又前三音诺颜之死，佛之野子袭封，出自陈使指使，而彼今辄举之以为佛罪。加汗增入京，佛曾专函令谒大总统，请撤换陈使，故今日之事，佛不愿其与闻，亦不愿他喇嘛王公预其事，但由树铮与彼换交商定条件，具呈政府可矣等语，并缕举活佛恳代维持往事数件。树铮以机不可失，遂许以今夜偕其谒佛面商，决不令佛有失体面，或喇嘛王公有何不均。巴称谢而去。临行又坚请守密，深盼定后再告他人云云。俟议定后，详电驰报。”
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