第一节 秦皇朝的建立 秦皇朝建立之初的基本形势
秦自商鞅变法图强以来，就逐渐形成“席卷天下，包举宇内，囊括四海之意，并吞八荒之心”①，并开始了兼并山东六国的斗争。经过一百多年的持续努力，至公元前246年秦王政继位时，实现统一的条件已基本具备。这时，一方面，社会经济的发展，各地联系的加强，民族联系的加强，“四海之内若一家”，为统一提供了必要的社会基础。另一方面，秦国变法比较彻底，政权巩固，经济发展，国富兵强，在实力对比上较之山东六国有着明显的优势，已经有了进行统一战争的可能性。充分运用这些有利条件，秦王政“奋六世之余烈，振长策而御宇内”，①果断地发动了大规模的兼并战争。从秦王政十七年（公元前230年）灭韩起，至二十六年（公元前221年）灭齐止，前后只用了十年时间，便“初并天下”，统一了六国。
秦的统一，是秦皇朝建立的前提，是中国古代历史发展的重大转折点。如本书前卷所述，自周平王东迁洛邑以来，社会便逐步陷入长期分裂混战的状态之中。“是后，或力政，强乘弱，兴师不请天子”，“政由五伯，诸侯恣行”②。战国年间，更是“并大兼小，暴政经岁”，“力功争强，胜者为右”③。秦王政承秦孝、昭以来向外拓展的事业，结束了过去那种“兵革不休”、“流血满野”的战乱局面，改变了长期以来“国异政教，各自独断，上无天子，下无方伯”④的状态。这既有利于社会经济的恢复和发展，也符合历史的趋向和大多数人的心愿。秦《泰山刻石》写道：“廿有六年，初并天下，罔不宾服。……训经宣达，远近毕理，咸承圣志。”⑤《之罘刻石》也说：六国回辟，贪戾无厌，虐杀不已。皇帝哀众，遂发讨师，奋扬武德。义诛信行，威旁达，莫不宾服。⑥这些虽然都是歌功颂德之辞，但也不是毫无根据。试想，经过长期战乱之后，出现一个粗安环境，特别是“无战争之患”，人们怎能不顺意呢？即使当时未能也不可能达到“莫不宾服”的程度，但也必定有为数众多的人表示归服的。这一点，连一向乐于贬抑秦朝的汉人也不得不承认。如西汉著名政论家贾谊便说：“秦灭周祀，并海内，兼诸侯，南面称帝，以四海养。天下之士，斐然向风。”①西汉中期的严安也说：秦灭六国之后，“元元黎民得免于战国，逢明天子，人人自以为更生”②。这些说法是公允的，道出了秦“初并天下”后政治形势特点的一个重要方面。
但山东六国灭亡之后，秦统治集团与六国贵族地主之间的冲突并没有结束。相反，只是在新的历史条件下，冲突的形式发生了变化。据历史记载，原六国有不少贵族和官僚深藏着强烈的反秦意识，并企图待机而起。如韩、赵、魏被灭后，“三晋大夫，皆不使秦，而在阿（今山东东阿西南）、鄄（今山东鄄城东北）之间者百数”③。韩国大贵族官僚出身的张良，其先人“五世相韩”。秦灭韩，张良“悉以家财求客刺秦王”④。楚亡以后，楚国大夫“不欲为秦”，逃至齐都城南下的也是达“百数”。在相当长的时间内，楚国还流传着“楚虽三户，亡秦必楚”⑤的谚语。
这里还应注意农民阶级与地主阶级的矛盾。本来，战国年间，由于地主阶级特别是军功地主对农民残酷的剥削和奴役，侵占土地，严刑重罚，迫使农民很早就走上了反对封建统治者的道路。他们有的逃亡，有的夺取地主富户的财物，有的甚至“聚群多之徒，以深山广泽林薮，扑击遏夺”⑥，进行反抗封建统治者的斗争。尽管这时农民阶级与地主阶级之间的矛盾还处于形成时期，农民的反抗斗争还只是开始；尽管封建统治者对这种早期农民斗争进行了严厉的镇压，但农民的反抗仍然此伏彼起，不可遏止。如战国末年的楚国便是“盗贼公行，而弗能禁”①。直到秦朝建立之际，这种斗争仍在继续进行。云梦睡虎地秦简多处提到“盗”和“群盗”，而且还有专门审讯“群盗”的案例②。
为了打击原六国贵族的反秦活动，为了防止和镇压农民的反抗斗争，秦统治者必须尽快建立足以控制全国的封建朝廷，构筑起从朝廷到地方的各级政权机关。当然，总的说来，这个政权仍然是原来秦国的延续，是其统治机构的扩充。但为了适应新的形势发展与变化的需要，秦统治者还是采取了一系列重大的变革措施。
树立至高无上的皇权
在秦代以前，“王”本是统治者最崇高的称号。商、周的君主均称为王。战国年间，王室衰落，七雄并立，于是包括秦国在内的一些诸侯国君也陆续自称为王。《史记·六国年表》载：秦惠文君“十三年（公元前325年）四月戊午，君为王”。秦王政即位后，同样是以“王”为号。秦从惠文王起，至秦王政统一六国止，称王已长达百余年之久。但是，经过兼并战争，山东六国的国王都一个个变成了秦的阶下囚。面对如此巨大的历史性的胜利，秦王政认为，如继续使用“王”号，远不足以显示其胜利者的威严及其至尊的地位。为此，他在二十六年（公元前221年）亡齐后不久，颁布了“议帝号”令。
在这道给丞相、御史大夫等人的诏令里，秦王政首先概述了他兼并六国的经过，接着便指出：寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世，其议帝号。①“议帝号”，是秦王政统一六国后下的第一道重要诏令，是他建立皇权的开始。秉承这道诏令的旨意，丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯等与“掌通古今”的博士们商议之后，对秦王说：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。”现在，“陛下兴义兵，诛残贼，平定天下”，其功业之大，实“自上古以来未尝有，五帝所不及。”“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。”因此，臣等愿“昧死上尊号”，请王为“泰皇”②。秦王政不以为然。他提出“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。”③从此，“皇帝”便取代“王”，成为秦王政的称号，并为以后历代最高封建统治者所沿用。
本来，“皇”作为“美大之称”的褒意词，常用于美化人们想象中能主宰一切的天神，即所谓“皇天”。以后又逐渐演化为天神本身的称号，如“西皇”、“后皇”、“东皇太乙”之类便是。接着还出现了“三皇”和“天皇”、“地皇”、“泰皇”的传说。不过，这些仍是一种人格神或神话传说中的人物。所以《风俗通义·皇霸》篇说：“皇者天，天不言，四时行焉。三皇垂拱无为，设民而民不违，道德玄泊，有似皇天，故称皇。”至于“帝”，大体在春秋以前亦多指冥冥中的上帝，至战国时期才开始成为人主的称号。如孟子称尧、舜为帝，说“舜尚见帝，帝馆甥于贰室”；舜“自耕稼陶渔，以至为帝”。公元前288年，秦昭王为了拉拢齐国，自称西帝，并遣使尊齐湣王为东帝。但齐王为使“天下爱齐而憎秦”，很快便“去帝复为王”。秦无可奈何，也只得“去帝号”。此后，秦虽仍然企图称帝，但直到统一前，这一愿望始终未能实现。所以，去“泰”著“皇”，采上古“帝”号，以“皇帝”作为人间最高统治者的称号，实由秦始皇开其端。他这样做，显然不单是一个改称号的问题，更重要的，是为了给自己披上神圣的外衣，装扮成人间的“上帝”，从而建立起至高无上、足以主宰一切的权力。
为了建立和神化皇权，秦始皇在议帝号之后，紧接着还规定了皇帝专用的称谓，规定了玉玺的制度，废除谥号。
秦始皇采纳王绾、李斯等的建议，规定皇帝的命为“制”，令为“诏”，自称为“朕”。《尔雅·释诂》：朕，“我也”。以前，人们不论尊卑，均可称“朕”，“上下共称之，贵贱不嫌。”皋陶对禹说：“朕言惠可底行。”①楚诗人屈原也说：“朕皇考曰伯庸。”②但自秦始皇有了这一规定后，“朕”便成了皇帝独用的自称代词，其他任何人均不得再用了。
秦代以前，玺并非最高统治者所专有。春秋战国时期，鲁季武子取卞邑后，使人去告鲁襄公，“玺书追而与之”③。西门豹为魏邺令，魏文侯曾“收其玺”，后又“复与之”④。可见当时卿大夫及地方官吏的印章均可称玺。至秦代，则是“天子独以印称玺，又独以玉，群巨莫敢用”①。据历史记载，由秦始皇下诏、李斯书写而制成的传国玉玺，方四寸，上勾交五龙，其文为“受命于天，既寿永昌”（一说作“昊天之命，皇帝寿昌”）②。又有乘舆六玺，即皇帝行玺、皇帝之玺、皇帝信玺、天子行玺、天子之玺、天子信玺。这些玉玺，确是至高无上的皇权的象征。
我国古代大约从西周中叶以来，开始有谥法。当时，王及诸侯国的君臣等死了以后，后人便依据其生前行为与表现，给予相应的谥号。《逸周书·谥法解》称：“谥者，行之迹。”由于行迹有是非之分，所以谥号也有善恶褒贬之别。这种后议其先、下议其上的作法，与秦始皇加强专制集权的意愿是相抵触的。为此，他便下制书，提出：“朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。”他明确宣布：“自今以来，除谥法，朕为始皇帝，后世以计数。”秦始皇企图除谥法之后，能够“二世三世至于万世，传之无穷”。自然，这只是一种幻想。
终始五德说，本是战国末期齐人邹衍创立的一种神秘主义的政治历史理论。它主要是以土、木、金、火、水这五种物质运动的相胜与制约，来依次比附历史上各朝代，借以说明这些朝代的更替都有其先天注定的命运，而人类的历史正是沿着这种天运安排的五德相胜的轨迹，周而复始，循环往还的过程。邹衍的这一学说传到秦国后，在秦国思想政治领域发生过深刻影响。《吕氏春秋·应同》篇曾概述过这一学说。它写道：凡帝王者之将兴也，天必先见祥乎下民。黄帝之时，天先见大螾大蝼，黄帝曰：‘土气胜！’土气胜，故其色尚黄，其事则土。及禹之时，天先见草木，秋冬不杀。禹曰：‘木气胜！’木气胜，故其色尚青，其事则木。及汤之时，天先见金刃生于水。汤曰：‘金气胜！’故其色尚白，其事则金。及文王之时，天先见火，赤乌含丹书，集于周社。文王曰：‘火气胜！’火气胜，故其色尚赤，其事则火。代火者必将水，天且先见水气胜。水气胜，故其色尚黑，其事则水。
《吕氏春秋》集众书而成，是一部杂家著作。保存在此著作里的这段论述，虽不知是否出自邹衍之书，但它反映了邹氏“终始五德”的基本内容。对于这套有利于神化皇权的五行学说，秦始皇自然乐于接受。他以为，既然“周得火德，秦代周德，从所不胜”①，正好是水德主运，为“水德之始”。水，北方，色尚黑，故秦始皇更命河曰德水，以冬十月为岁首，“朝贺皆自十月朔”，衣服旄旌节旗皆上黑，以黑为主色。又规定“数以六为纪，符法冠皆六寸，而舆六尺，六尺为步，乘六马”②。实际上，除符节、法冠、乘舆之外，其余也往往以“六”为基数。如始分天下“为三十六郡”，铸“金人十二”，“徙天下豪富于咸阳十二万户”，“徙黔首三万户琅玡台下，复十二岁”。这些数目，都是“六”的一定的倍数。连一些字数繁多的铭刻也往往依此为例。如泰山、芝罘、东观、峄山刻石皆一百四十四字，为“六”的二十四倍；会稽刻石二百八十八字，为“六”的四十八倍。“六”作为一个数字，为什么在秦代能如此广泛的使用呢？这是因为，在阴阳五行家看来，水主阴，终数六。《周易》称卦中阴爻为六。《易·坤》：“用六永贞，以大终也。”《说文》：“六，《易》之数，阴变于六。”所以秦始皇限定“数以六为纪”，“度以六为名”，同样是为了合终始五德之数，给本朝的各种典章文物及有关措施涂上神秘主义天命论的色彩。
关于秦始皇加强和神化皇权的措施，我们还可以举出不少，如严格避讳制度，制作皇帝专门的冠服乘舆，修宫室以象“天极”，等等。由于篇幅所限，这里不再罗列。
建立封建朝廷
秦始皇倚仗皇帝的无上权威，总揽朝政，“天下之事无小大皆决于上”。不过，不管他怎样日夜兴作，“至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”①，但总不能事事躬亲，包揽一切。因此，在他议帝号，确立皇权时，还相应地建立了以他为首脑的封建朝廷。
秦代的朝廷，主要由“三公”和诸卿组成。“三公”，即丞相、太尉和御史大夫。
丞相，“金印紫绶，掌丞天子，助理万机”②。秦丞相多设左右二员。故秦朝建立之初，其首任丞相为隗状、王绾两人。此后，则有右丞相冯去疾和左丞相李斯。本来，丞相既为文官之长，又居三公之首。但在秦始皇在位时，不仅其任免权完全操纵在皇帝一人之手，就是在职掌范围内的政务，也是听命于皇上，任其专断。“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”③，并无决策权。
太尉，应劭曰：“自上安下曰尉，武官悉以为称。”①太尉之名最早见于《吕氏春秋》。《汉书·百官公卿表》说：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”郑玄注《礼记·月令》时也认为太尉为秦官。《汉官序》还说：“汉承秦曰太尉。”②但根据《史记·秦本纪》、《秦始皇本纪》、《六国年表》及有关列传的记载，秦皇朝建立前，历年的对外战争大都是以丞相、将军、庶长、大良造、五大夫或客卿等去领兵，并无太尉，而且这些人都是临时派遣，事毕即解除兵权，仍归原职。秦皇朝建立后，一些重要活动，如始皇二十六年议帝号，二十八年琅玡刻石，也只有丞相、御史大夫，不见有太尉。从制度上说，秦朝应有太尉的官位，实际上大概未曾具体选任担当这一职务的官员。这种状况的出现，自然与秦传统的君主专制体制，特别是与秦始皇强化皇权，意欲直接掌管军事，控制兵权的企图分不开的。
御史大夫，秦始皇始置。本来，早在周代就有御史，但当时只是一种低职微官。至秦代初年，出于抑制相权，加强监察的需要，于是改置御史大夫，擢为尊官，“位上卿，银印青绶，掌副丞相”③。御史大夫的主要职责：一是承转皇帝诏令制书，“受公卿奏事”，并兼掌图籍文书及记事之任；二是监察百官，“举劾按章”，主治重大案件。元胡三省说：“秦置御史，掌讨奸猾，治大狱，御史大夫统之”④，同时也兼掌图籍文书及记事之任。御史大夫位次于相，为丞相之副，职在辅佐丞相，协理国政，但它和皇帝的关系极为密切，堪称皇帝的耳目和心腹。
“三公”之下，则有分掌朝廷和国家各项行政事务的“诸卿”，或习惯地称之为“九卿”，但其实际名额并不限于九。这个庞杂的官僚集团主要有：奉常：掌宗庙礼仪，有丞。应劭云：“常，典也，掌典三礼也。”
颜师古亦云：奉常，“王者旌旗也，画日月焉，王有大事则建以行，礼官主奉持之，故曰奉常也。”①其属官有太宰、太史、太卜等。又有博士，“掌通古今，秩比六百石，员多至数十人”②。
郎中令：掌宿卫宫殿掖门户，侍从左右，有丞。臣瓒云：“主郎内诸官，故曰郎中令。”③《初学记》卷十二引《齐职仪》亦云：“主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”其“属官有大夫、郎、谒者。”④大夫掌论议；郎掌守门户，出充车骑；谒者掌宾赞受事。由于郎中令侍卫禁中，接近皇帝，故其职位极为重要，甚至有时能左右朝政。
卫尉：掌宫门卫屯兵。《汉旧仪》云：“卫尉寺在宫内。”胡广云：“主宫阙之门内卫士。”⑤即统领皇宫的警卫部队，守护宫门内，有丞。
太仆：“掌舆马，有两丞”⑥，主要负责饲养和供给皇室车马，安排皇帝出巡时的车驾次第，有时还亲自为其执驭驾车，是皇帝最亲近的高级巨仆和“众仆之长”。
廷尉：掌刑法，负责依法治罪，决疑平狱。应劭云：“听狱必质诸朝廷，与众共之，兵狱同制，故称廷尉。”颜师古云：“廷，平也。治狱贵平，故以为号。”①又《太平御览》卷二三一引韦昭《辨释名》云：“凡掌贼之司察之官皆曰尉。尉，罚也，言以罪罚奸非也。”廷尉为全国最高司法官，其属官有廷尉正和廷尉左、右监。由于秦代崇尚法治，所以廷尉在诸卿中享有特殊的重要地位。秦始皇的重臣李斯曾担任这一职务，经常参与朝政，并由此而擢为丞相。
典客：掌礼宾，有丞。主要负责各国君长、使臣及少数民族首领来朝时的迎、送、接待，“典其礼仪”。故《汉书·百官公卿表》云：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷。”有丞，其属官有行人、译官等。
典属国：掌归义臣服的少数民族。《汉书·百官公卿表》称：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九译令等。
宗正：掌亲属，有丞。主要负责皇族宗室和皇室外戚事务。
治粟内史：“掌谷货，有两丞。”②其属官有太仓、平准、五令丞等。主要管理国家钱谷、租税等财政的收入和支出，“领天下钱谷，以供国之常用。”同时，由于农业经济和财政的关系极为密切，因而，全国的农田、水利、农业行政、粟帛貯运等，也都由其兼管。本来，早在周朝就有管理财政的太府，但它只是地位较低的五大夫。秦朝的治粟内史，位在诸卿之列，较之周的太府，不仅地位提高，职掌范围也明显扩大了。所以，国家对财政的充分重视，实由秦朝开其端。
少府：掌山海池泽之税，以供皇帝和皇室之用。《汉官仪》说：“少府掌山泽陂池之税，名曰禁钱，以给私养，自别为藏。”少府之设，亦始于秦。它和治粟内史的区别，在于前者专管皇室财务，后者职掌国家财政。故颜师古曰：“大司农（汉对治粟内史的改称——引者）供军国之用，少府以养天子也。”①由于少府专供皇室私养“小用”，故以“少”名之。“少者，小也，故称少府。”②其实，少府并不小。它府藏充实，收支浩繁，机构庞大。其他诸卿一般只有一丞或二丞，而少府则设六丞，置有尚书、符玺、太医、乐府、导官、中书、谒者、令丞等大批属官，而且直接役使着为皇室或官府制作器物服等的大量刑徒和奴隶。庞大的少府机构的设置及其财务活动的繁多，正是秦朝强化皇权，帝室与国家合一的重要表现。
中尉：“掌徼循京师，有两丞”③，即主要负责卫戍京师，禁备和搜捕“盗贼”。中尉与卫尉的职掌各有侧重。卫尉巡行宫中中尉游徼于宫殿之外和京师之内。二者互为表里，共同组成以皇宫为中心的整个京师咸阳的卫戌系统。
将作少府：“掌治宫室”④，包括营建宫室、宗庙、陵园诸工程，连同这些工程周围和道旁的绿化，亦在其职掌范围之内。有两丞、左右中侯。由于秦朝一开始就大兴土木，大规模地营建宫室，修阿房宫，筑骊山墓，到处建造高宫别馆，因而将作少府的秩第虽稍低于奉常、中尉等官职，但在诸卿中却仍居于相当重要的位置。
主爵中尉：“掌列侯。”⑤本来，秦在商鞅变法时，就已制订了相当完整的赐爵制度，规定：“有军功者各以率受上爵。”⑥秦始皇兼并六国，建立封建皇朝时，出于加强专制主义集权政治的需要，曾继续推行这一制度。云梦睡虎地秦墓竹简一再提到“爵”和“军爵”。在通行全国的秦律里有《军爵律》。律文明确规定：“从军当以劳论及赐。”又规定，已拜爵之后，如果“赐未受而死”，或因犯罪应“耐覂（迁）者”，也要“鼠（许）赐其后人”①。公元前219年，秦始皇第二次巡游时，同行的有列侯武城侯王离、列侯通武侯王贲、伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成以及五大夫赵婴、杨樛等。列侯是二十等爵中最高的一级。伦侯，仅次于列侯。唐司马贞《史记索隐》称：“伦侯，爵卑于列侯，无封邑者。伦，类也，亦列侯之类。”五大夫即大夫，属五级爵。李斯曾说秦始皇“官斗士，尊功臣”，“盛其爵位，以固其亲”②。主爵中尉就是为具体实施秦传统的赐爵制度，职掌其有关事务而设置的。
此外，还有侍中、给事中、中常侍等一些内朝官，有掌皇后、太子家的詹事和作为“皇后卿”的将行的宫官，等等。
由上述以三公诸卿为主而组成的封建朝廷，是秦代专制主义政治体制的核心，是封建国家的集中体现，是绝对受制于皇帝并代行皇帝政务的最高权力机关。围绕着这个政权核心，秦皇朝组成了遍布全国各地的统治网络。
废分封，置郡县
秦始皇二十六年（公元前221年）议定皇帝尊号，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣们便提出了在全国范围内建立地方行政机构的问题。应该采取什么样的地方统治形式呢？在秦朝君臣中曾发生过著名的分封与郡县之争。
当时，丞相王绾等认为：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（镇）之。”为此，他建议承袭西周以来的分封制度，“请立诸子”①，以建封国。始皇下其议于群臣。群臣们以为秦始皇有二十余子，理应效法周制，封邦建国，以藩皇室，故大都赞同王绾的建议，“皆称其便”②。唯独廷尉李斯不以为然。他说：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。③李斯的主张，既有对历史的回顾，又有对现实的思虑，还有安置“诸子功臣”，协调统治集团内部关系的筹谋与措施，而且自郡县制在春秋战国之际产生以来，许多国家都不同程度地采用过。特别是秦国，早在商鞅变法时，就曾普遍推行县制。以后，陆续增置郡县。如惠文君十年，魏纳上郡十五县。惠文君二十七年，遣张仪、司马错等灭蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南为黔中郡。至秦始皇十三岁继位时，已是每新占领一地区，几乎都要随之设郡。《史记·秦始皇本纪》写道：政“年十三岁，庄襄王死，政代立为秦王。当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。”事实上，秦当时已累计置郡十多个。因此，对于李斯的建议，秦始皇当即予以肯定。他指出：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。①于是秦始皇分天下以为三十六郡。关于秦郡的设置过程、数目和诸郡名称，长期以来，史学界存在着歧议。有的认为这三十六郡乃秦一代之郡数，有的则认为此系秦皇朝建立之初的郡数，而以后增置的并不在其中。前说始于班固《汉书·地理志》，后说始于裴骃《史记集解》，而成于《晋书》。《晋书·地理志》称：“始皇初并天下，惩战国，削罢列侯，分天下为三十六郡。”史实表明，这一说法是有根据的。据近人谭其骧考订，秦朝初年，即始皇二十六年所置三十六郡为：上郡巴郡汉中蜀郡河东陇西北地南郡南阳上党三川太原东郡云中雁门颍川邯郸巨鹿上谷渔阳右北平辽西砀郡泗水薛郡九江辽东代郡会稽长沙齐郡琅玡黔中广阳陈郡闽中以后，随着边远地区的开拓和郡辖范围的调整，秦又陆续增置了南海、桂林、象郡、九原、东海、常山、济北、胶东、河内、衡山、鄣、庐江等郡。终秦一代，前后可能置过四十八郡②。
郡是秦代地方最高一级行政建制，其行政长官为郡守。《汉书·百官公卿表》称：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”关于秦代郡守治郡的情况，尽管可供研究的历史文献资料不多，但从云梦睡虎地秦墓竹简中的《语书》却能有所了解。《语书》是南郡守腾给本郡各县、道发布的一篇文告。文告强调“矫端民心，去其邪僻，除其恶俗。”还提到：故腾为是而法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（歫）于罪。
今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。①这篇文告虽发布于秦皇朝建立前的秦王政二十年（公元前227年），但对皇朝建立之初的南郡无疑也是适用的。它表明，举凡郡内的民政、司法、监察以至财政、武事等，均在其职掌范围之内，特别是治民除邪，维护地方统治秩序，更是其基本政务。郡守之下，有郡丞、佐守以治民。《通典》卷三十三说：“郡丞，秦置之以佐守”，秩六百石。在边郡又有长史，掌兵马，秩亦六百石。还有郡尉，掌佐守职武职。《汉官仪》云：郡尉“掌佐太守典其武职”。又云：“秦郡有尉一人，典兵禁备盗贼。”由于秦重军事，故郡尉秩比二千石，仅次于郡守，而高于郡丞。这里还应提到，秦尚有郡监，即监御史、监察御史，或省称监。《汉书·百官公卿表》：“监御史，秦官，掌监郡。”《史记·高祖本纪》有“秦泗平监平”的记载。宋裴骃引文颖云：“秦时御史监郡，若今刺史。平，名也。”②唐司马贞亦引如淳云：“秦并天下为三十六郡，置守、尉、监，故此有监平。”③监御史的地位不高，排在守、尉之后，但其隶属御史大夫，代表朝廷监察地方官吏，限制守、尉的活动，具有相当大的权力。监御史的设置，是秦代加强中央集权，实行郡县制的重要措施。
郡之下设县。县万户以上置县令，秩千石至六百石；不满万户的置县长，秩五百石至三百石。令、长掌治其县，主要是征发赋役，“理讼平贼”。县有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。又有令史等属吏。
县下设乡，乡有啬夫、三老和游徼。其中，啬夫“职听讼，收赋税”，主管乡内主要行政事务；三老掌教化，游徼“徼循禁贼盗”①。乡又由里组成，里有里正。里之下还有以十户编成的什和以五户编成的伍。户是男耕女织的个体家庭，而什伍则是秦皇朝进行统治和剥削的最基层的社会组织。
由郡、县、乡、里组成的郡县制，是春秋战国以来逐渐发展起来的一种政治体制。它和西周分封制的区别，主要是：一、封国的君位和贵族职位都是世袭的，而郡守、县令则可以随时由朝廷任免；二、郡县必须直接接受朝廷的命令和监督，而封国对王朝则不一定。秦代郡县制的推行，是当时社会政治、经济发展的结果，是适应封建专制政体的要求而出现的②。它对于结束长期形成的诸侯割据局面，维护国家统一，无疑有着积极的意义。
秦始皇首建封建朝廷，实行郡县制，这就建构了从朝廷到地方，从三公诸卿到乡里什伍的一套庞大的、多梯级的统治机构。它恰似一座金字塔，高踞塔尖的是封建皇帝，而压在塔底的则是劳动群众，这座封建政治金字塔的修建，标志着秦皇朝的建立。
①贾谊：《新书·过秦》。
①贾谊：《新书·过秦》。
②《史记·十二诸侯年表》。
③刘向：《战国策书录》。
④刘向：《战国策书录》。
⑤《史记·秦始皇本纪》。
⑥《史记·秦始皇本纪》。
①贾谊：《新书·过秦》。
②《史记·平津侯主父传》。
③《战国策·齐策六》。
④《史记·留侯世家》。
⑤《史记·项羽本纪》。
⑥《吕氏春秋·孟冬纪》。
①《战国策·韩策二》。
②参看《睡虎地秦墓竹简》第235页，文物出版社1978年版。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《尚书·皋陶谟》。
②《离骚》。
③《左传》襄公二十九年。
④《韩非子·外储说左下》。
①《史记·秦始皇本纪·集解》及《独断》卷上引卫宏语。
②《史记·秦始皇本纪·正义》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《汉书·百官公卿表》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《汉书·百官公卿表》注引。
②《太平御览》卷二○九引。
③《汉书·百官公卿表》。
④《资治通鉴》卷七，《秦纪》二注。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》。
③《汉书·百官公卿表》注。
④《汉书·百官公卿表》。
⑤《汉书·百官公卿表》注。
⑥《汉书·百官公卿表》。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》注。
③《汉书·百官公卿表》。
④《汉书·百官公卿表》。
⑤《汉书·百官公卿表》。
⑥《史记·商君传》。
①《睡虎地秦墓竹简》第97页，文物出版社1978年版。
②《史记·李斯列传》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②参阅《秦郡新考》，载《浙江学报》第二卷二期。
①《睡虎地秦墓竹简》第15—16页，文物出版社1978年版。
②《史记·高祖本纪·集解》。
③《史记·高祖本纪·索隐》。
①《汉书·百官公卿表》。
②参阅白寿彝主编《中国通史纲要》第114—115页，上海人民出版社1980年版。
秦自商鞅变法图强以来，就逐渐形成“席卷天下，包举宇内，囊括四海之意，并吞八荒之心”①，并开始了兼并山东六国的斗争。经过一百多年的持续努力，至公元前246年秦王政继位时，实现统一的条件已基本具备。这时，一方面，社会经济的发展，各地联系的加强，民族联系的加强，“四海之内若一家”，为统一提供了必要的社会基础。另一方面，秦国变法比较彻底，政权巩固，经济发展，国富兵强，在实力对比上较之山东六国有着明显的优势，已经有了进行统一战争的可能性。充分运用这些有利条件，秦王政“奋六世之余烈，振长策而御宇内”，①果断地发动了大规模的兼并战争。从秦王政十七年（公元前230年）灭韩起，至二十六年（公元前221年）灭齐止，前后只用了十年时间，便“初并天下”，统一了六国。
秦的统一，是秦皇朝建立的前提，是中国古代历史发展的重大转折点。如本书前卷所述，自周平王东迁洛邑以来，社会便逐步陷入长期分裂混战的状态之中。“是后，或力政，强乘弱，兴师不请天子”，“政由五伯，诸侯恣行”②。战国年间，更是“并大兼小，暴政经岁”，“力功争强，胜者为右”③。秦王政承秦孝、昭以来向外拓展的事业，结束了过去那种“兵革不休”、“流血满野”的战乱局面，改变了长期以来“国异政教，各自独断，上无天子，下无方伯”④的状态。这既有利于社会经济的恢复和发展，也符合历史的趋向和大多数人的心愿。秦《泰山刻石》写道：“廿有六年，初并天下，罔不宾服。……训经宣达，远近毕理，咸承圣志。”⑤《之罘刻石》也说：六国回辟，贪戾无厌，虐杀不已。皇帝哀众，遂发讨师，奋扬武德。义诛信行，威旁达，莫不宾服。⑥这些虽然都是歌功颂德之辞，但也不是毫无根据。试想，经过长期战乱之后，出现一个粗安环境，特别是“无战争之患”，人们怎能不顺意呢？即使当时未能也不可能达到“莫不宾服”的程度，但也必定有为数众多的人表示归服的。这一点，连一向乐于贬抑秦朝的汉人也不得不承认。如西汉著名政论家贾谊便说：“秦灭周祀，并海内，兼诸侯，南面称帝，以四海养。天下之士，斐然向风。”①西汉中期的严安也说：秦灭六国之后，“元元黎民得免于战国，逢明天子，人人自以为更生”②。这些说法是公允的，道出了秦“初并天下”后政治形势特点的一个重要方面。
但山东六国灭亡之后，秦统治集团与六国贵族地主之间的冲突并没有结束。相反，只是在新的历史条件下，冲突的形式发生了变化。据历史记载，原六国有不少贵族和官僚深藏着强烈的反秦意识，并企图待机而起。如韩、赵、魏被灭后，“三晋大夫，皆不使秦，而在阿（今山东东阿西南）、鄄（今山东鄄城东北）之间者百数”③。韩国大贵族官僚出身的张良，其先人“五世相韩”。秦灭韩，张良“悉以家财求客刺秦王”④。楚亡以后，楚国大夫“不欲为秦”，逃至齐都城南下的也是达“百数”。在相当长的时间内，楚国还流传着“楚虽三户，亡秦必楚”⑤的谚语。
这里还应注意农民阶级与地主阶级的矛盾。本来，战国年间，由于地主阶级特别是军功地主对农民残酷的剥削和奴役，侵占土地，严刑重罚，迫使农民很早就走上了反对封建统治者的道路。他们有的逃亡，有的夺取地主富户的财物，有的甚至“聚群多之徒，以深山广泽林薮，扑击遏夺”⑥，进行反抗封建统治者的斗争。尽管这时农民阶级与地主阶级之间的矛盾还处于形成时期，农民的反抗斗争还只是开始；尽管封建统治者对这种早期农民斗争进行了严厉的镇压，但农民的反抗仍然此伏彼起，不可遏止。如战国末年的楚国便是“盗贼公行，而弗能禁”①。直到秦朝建立之际，这种斗争仍在继续进行。云梦睡虎地秦简多处提到“盗”和“群盗”，而且还有专门审讯“群盗”的案例②。
为了打击原六国贵族的反秦活动，为了防止和镇压农民的反抗斗争，秦统治者必须尽快建立足以控制全国的封建朝廷，构筑起从朝廷到地方的各级政权机关。当然，总的说来，这个政权仍然是原来秦国的延续，是其统治机构的扩充。但为了适应新的形势发展与变化的需要，秦统治者还是采取了一系列重大的变革措施。
树立至高无上的皇权
在秦代以前，“王”本是统治者最崇高的称号。商、周的君主均称为王。战国年间，王室衰落，七雄并立，于是包括秦国在内的一些诸侯国君也陆续自称为王。《史记·六国年表》载：秦惠文君“十三年（公元前325年）四月戊午，君为王”。秦王政即位后，同样是以“王”为号。秦从惠文王起，至秦王政统一六国止，称王已长达百余年之久。但是，经过兼并战争，山东六国的国王都一个个变成了秦的阶下囚。面对如此巨大的历史性的胜利，秦王政认为，如继续使用“王”号，远不足以显示其胜利者的威严及其至尊的地位。为此，他在二十六年（公元前221年）亡齐后不久，颁布了“议帝号”令。
在这道给丞相、御史大夫等人的诏令里，秦王政首先概述了他兼并六国的经过，接着便指出：寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世，其议帝号。①“议帝号”，是秦王政统一六国后下的第一道重要诏令，是他建立皇权的开始。秉承这道诏令的旨意，丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯等与“掌通古今”的博士们商议之后，对秦王说：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。”现在，“陛下兴义兵，诛残贼，平定天下”，其功业之大，实“自上古以来未尝有，五帝所不及。”“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。”因此，臣等愿“昧死上尊号”，请王为“泰皇”②。秦王政不以为然。他提出“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。”③从此，“皇帝”便取代“王”，成为秦王政的称号，并为以后历代最高封建统治者所沿用。
本来，“皇”作为“美大之称”的褒意词，常用于美化人们想象中能主宰一切的天神，即所谓“皇天”。以后又逐渐演化为天神本身的称号，如“西皇”、“后皇”、“东皇太乙”之类便是。接着还出现了“三皇”和“天皇”、“地皇”、“泰皇”的传说。不过，这些仍是一种人格神或神话传说中的人物。所以《风俗通义·皇霸》篇说：“皇者天，天不言，四时行焉。三皇垂拱无为，设民而民不违，道德玄泊，有似皇天，故称皇。”至于“帝”，大体在春秋以前亦多指冥冥中的上帝，至战国时期才开始成为人主的称号。如孟子称尧、舜为帝，说“舜尚见帝，帝馆甥于贰室”；舜“自耕稼陶渔，以至为帝”。公元前288年，秦昭王为了拉拢齐国，自称西帝，并遣使尊齐湣王为东帝。但齐王为使“天下爱齐而憎秦”，很快便“去帝复为王”。秦无可奈何，也只得“去帝号”。此后，秦虽仍然企图称帝，但直到统一前，这一愿望始终未能实现。所以，去“泰”著“皇”，采上古“帝”号，以“皇帝”作为人间最高统治者的称号，实由秦始皇开其端。他这样做，显然不单是一个改称号的问题，更重要的，是为了给自己披上神圣的外衣，装扮成人间的“上帝”，从而建立起至高无上、足以主宰一切的权力。
为了建立和神化皇权，秦始皇在议帝号之后，紧接着还规定了皇帝专用的称谓，规定了玉玺的制度，废除谥号。
秦始皇采纳王绾、李斯等的建议，规定皇帝的命为“制”，令为“诏”，自称为“朕”。《尔雅·释诂》：朕，“我也”。以前，人们不论尊卑，均可称“朕”，“上下共称之，贵贱不嫌。”皋陶对禹说：“朕言惠可底行。”①楚诗人屈原也说：“朕皇考曰伯庸。”②但自秦始皇有了这一规定后，“朕”便成了皇帝独用的自称代词，其他任何人均不得再用了。
秦代以前，玺并非最高统治者所专有。春秋战国时期，鲁季武子取卞邑后，使人去告鲁襄公，“玺书追而与之”③。西门豹为魏邺令，魏文侯曾“收其玺”，后又“复与之”④。可见当时卿大夫及地方官吏的印章均可称玺。至秦代，则是“天子独以印称玺，又独以玉，群巨莫敢用”①。据历史记载，由秦始皇下诏、李斯书写而制成的传国玉玺，方四寸，上勾交五龙，其文为“受命于天，既寿永昌”（一说作“昊天之命，皇帝寿昌”）②。又有乘舆六玺，即皇帝行玺、皇帝之玺、皇帝信玺、天子行玺、天子之玺、天子信玺。这些玉玺，确是至高无上的皇权的象征。
我国古代大约从西周中叶以来，开始有谥法。当时，王及诸侯国的君臣等死了以后，后人便依据其生前行为与表现，给予相应的谥号。《逸周书·谥法解》称：“谥者，行之迹。”由于行迹有是非之分，所以谥号也有善恶褒贬之别。这种后议其先、下议其上的作法，与秦始皇加强专制集权的意愿是相抵触的。为此，他便下制书，提出：“朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。”他明确宣布：“自今以来，除谥法，朕为始皇帝，后世以计数。”秦始皇企图除谥法之后，能够“二世三世至于万世，传之无穷”。自然，这只是一种幻想。
终始五德说，本是战国末期齐人邹衍创立的一种神秘主义的政治历史理论。它主要是以土、木、金、火、水这五种物质运动的相胜与制约，来依次比附历史上各朝代，借以说明这些朝代的更替都有其先天注定的命运，而人类的历史正是沿着这种天运安排的五德相胜的轨迹，周而复始，循环往还的过程。邹衍的这一学说传到秦国后，在秦国思想政治领域发生过深刻影响。《吕氏春秋·应同》篇曾概述过这一学说。它写道：凡帝王者之将兴也，天必先见祥乎下民。黄帝之时，天先见大螾大蝼，黄帝曰：‘土气胜！’土气胜，故其色尚黄，其事则土。及禹之时，天先见草木，秋冬不杀。禹曰：‘木气胜！’木气胜，故其色尚青，其事则木。及汤之时，天先见金刃生于水。汤曰：‘金气胜！’故其色尚白，其事则金。及文王之时，天先见火，赤乌含丹书，集于周社。文王曰：‘火气胜！’火气胜，故其色尚赤，其事则火。代火者必将水，天且先见水气胜。水气胜，故其色尚黑，其事则水。
《吕氏春秋》集众书而成，是一部杂家著作。保存在此著作里的这段论述，虽不知是否出自邹衍之书，但它反映了邹氏“终始五德”的基本内容。对于这套有利于神化皇权的五行学说，秦始皇自然乐于接受。他以为，既然“周得火德，秦代周德，从所不胜”①，正好是水德主运，为“水德之始”。水，北方，色尚黑，故秦始皇更命河曰德水，以冬十月为岁首，“朝贺皆自十月朔”，衣服旄旌节旗皆上黑，以黑为主色。又规定“数以六为纪，符法冠皆六寸，而舆六尺，六尺为步，乘六马”②。实际上，除符节、法冠、乘舆之外，其余也往往以“六”为基数。如始分天下“为三十六郡”，铸“金人十二”，“徙天下豪富于咸阳十二万户”，“徙黔首三万户琅玡台下，复十二岁”。这些数目，都是“六”的一定的倍数。连一些字数繁多的铭刻也往往依此为例。如泰山、芝罘、东观、峄山刻石皆一百四十四字，为“六”的二十四倍；会稽刻石二百八十八字，为“六”的四十八倍。“六”作为一个数字，为什么在秦代能如此广泛的使用呢？这是因为，在阴阳五行家看来，水主阴，终数六。《周易》称卦中阴爻为六。《易·坤》：“用六永贞，以大终也。”《说文》：“六，《易》之数，阴变于六。”所以秦始皇限定“数以六为纪”，“度以六为名”，同样是为了合终始五德之数，给本朝的各种典章文物及有关措施涂上神秘主义天命论的色彩。
关于秦始皇加强和神化皇权的措施，我们还可以举出不少，如严格避讳制度，制作皇帝专门的冠服乘舆，修宫室以象“天极”，等等。由于篇幅所限，这里不再罗列。
建立封建朝廷
秦始皇倚仗皇帝的无上权威，总揽朝政，“天下之事无小大皆决于上”。不过，不管他怎样日夜兴作，“至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”①，但总不能事事躬亲，包揽一切。因此，在他议帝号，确立皇权时，还相应地建立了以他为首脑的封建朝廷。
秦代的朝廷，主要由“三公”和诸卿组成。“三公”，即丞相、太尉和御史大夫。
丞相，“金印紫绶，掌丞天子，助理万机”②。秦丞相多设左右二员。故秦朝建立之初，其首任丞相为隗状、王绾两人。此后，则有右丞相冯去疾和左丞相李斯。本来，丞相既为文官之长，又居三公之首。但在秦始皇在位时，不仅其任免权完全操纵在皇帝一人之手，就是在职掌范围内的政务，也是听命于皇上，任其专断。“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”③，并无决策权。
太尉，应劭曰：“自上安下曰尉，武官悉以为称。”①太尉之名最早见于《吕氏春秋》。《汉书·百官公卿表》说：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”郑玄注《礼记·月令》时也认为太尉为秦官。《汉官序》还说：“汉承秦曰太尉。”②但根据《史记·秦本纪》、《秦始皇本纪》、《六国年表》及有关列传的记载，秦皇朝建立前，历年的对外战争大都是以丞相、将军、庶长、大良造、五大夫或客卿等去领兵，并无太尉，而且这些人都是临时派遣，事毕即解除兵权，仍归原职。秦皇朝建立后，一些重要活动，如始皇二十六年议帝号，二十八年琅玡刻石，也只有丞相、御史大夫，不见有太尉。从制度上说，秦朝应有太尉的官位，实际上大概未曾具体选任担当这一职务的官员。这种状况的出现，自然与秦传统的君主专制体制，特别是与秦始皇强化皇权，意欲直接掌管军事，控制兵权的企图分不开的。
御史大夫，秦始皇始置。本来，早在周代就有御史，但当时只是一种低职微官。至秦代初年，出于抑制相权，加强监察的需要，于是改置御史大夫，擢为尊官，“位上卿，银印青绶，掌副丞相”③。御史大夫的主要职责：一是承转皇帝诏令制书，“受公卿奏事”，并兼掌图籍文书及记事之任；二是监察百官，“举劾按章”，主治重大案件。元胡三省说：“秦置御史，掌讨奸猾，治大狱，御史大夫统之”④，同时也兼掌图籍文书及记事之任。御史大夫位次于相，为丞相之副，职在辅佐丞相，协理国政，但它和皇帝的关系极为密切，堪称皇帝的耳目和心腹。
“三公”之下，则有分掌朝廷和国家各项行政事务的“诸卿”，或习惯地称之为“九卿”，但其实际名额并不限于九。这个庞杂的官僚集团主要有：奉常：掌宗庙礼仪，有丞。应劭云：“常，典也，掌典三礼也。”
颜师古亦云：奉常，“王者旌旗也，画日月焉，王有大事则建以行，礼官主奉持之，故曰奉常也。”①其属官有太宰、太史、太卜等。又有博士，“掌通古今，秩比六百石，员多至数十人”②。
郎中令：掌宿卫宫殿掖门户，侍从左右，有丞。臣瓒云：“主郎内诸官，故曰郎中令。”③《初学记》卷十二引《齐职仪》亦云：“主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”其“属官有大夫、郎、谒者。”④大夫掌论议；郎掌守门户，出充车骑；谒者掌宾赞受事。由于郎中令侍卫禁中，接近皇帝，故其职位极为重要，甚至有时能左右朝政。
卫尉：掌宫门卫屯兵。《汉旧仪》云：“卫尉寺在宫内。”胡广云：“主宫阙之门内卫士。”⑤即统领皇宫的警卫部队，守护宫门内，有丞。
太仆：“掌舆马，有两丞”⑥，主要负责饲养和供给皇室车马，安排皇帝出巡时的车驾次第，有时还亲自为其执驭驾车，是皇帝最亲近的高级巨仆和“众仆之长”。
廷尉：掌刑法，负责依法治罪，决疑平狱。应劭云：“听狱必质诸朝廷，与众共之，兵狱同制，故称廷尉。”颜师古云：“廷，平也。治狱贵平，故以为号。”①又《太平御览》卷二三一引韦昭《辨释名》云：“凡掌贼之司察之官皆曰尉。尉，罚也，言以罪罚奸非也。”廷尉为全国最高司法官，其属官有廷尉正和廷尉左、右监。由于秦代崇尚法治，所以廷尉在诸卿中享有特殊的重要地位。秦始皇的重臣李斯曾担任这一职务，经常参与朝政，并由此而擢为丞相。
典客：掌礼宾，有丞。主要负责各国君长、使臣及少数民族首领来朝时的迎、送、接待，“典其礼仪”。故《汉书·百官公卿表》云：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷。”有丞，其属官有行人、译官等。
典属国：掌归义臣服的少数民族。《汉书·百官公卿表》称：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九译令等。
宗正：掌亲属，有丞。主要负责皇族宗室和皇室外戚事务。
治粟内史：“掌谷货，有两丞。”②其属官有太仓、平准、五令丞等。主要管理国家钱谷、租税等财政的收入和支出，“领天下钱谷，以供国之常用。”同时，由于农业经济和财政的关系极为密切，因而，全国的农田、水利、农业行政、粟帛貯运等，也都由其兼管。本来，早在周朝就有管理财政的太府，但它只是地位较低的五大夫。秦朝的治粟内史，位在诸卿之列，较之周的太府，不仅地位提高，职掌范围也明显扩大了。所以，国家对财政的充分重视，实由秦朝开其端。
少府：掌山海池泽之税，以供皇帝和皇室之用。《汉官仪》说：“少府掌山泽陂池之税，名曰禁钱，以给私养，自别为藏。”少府之设，亦始于秦。它和治粟内史的区别，在于前者专管皇室财务，后者职掌国家财政。故颜师古曰：“大司农（汉对治粟内史的改称——引者）供军国之用，少府以养天子也。”①由于少府专供皇室私养“小用”，故以“少”名之。“少者，小也，故称少府。”②其实，少府并不小。它府藏充实，收支浩繁，机构庞大。其他诸卿一般只有一丞或二丞，而少府则设六丞，置有尚书、符玺、太医、乐府、导官、中书、谒者、令丞等大批属官，而且直接役使着为皇室或官府制作器物服等的大量刑徒和奴隶。庞大的少府机构的设置及其财务活动的繁多，正是秦朝强化皇权，帝室与国家合一的重要表现。
中尉：“掌徼循京师，有两丞”③，即主要负责卫戍京师，禁备和搜捕“盗贼”。中尉与卫尉的职掌各有侧重。卫尉巡行宫中中尉游徼于宫殿之外和京师之内。二者互为表里，共同组成以皇宫为中心的整个京师咸阳的卫戌系统。
将作少府：“掌治宫室”④，包括营建宫室、宗庙、陵园诸工程，连同这些工程周围和道旁的绿化，亦在其职掌范围之内。有两丞、左右中侯。由于秦朝一开始就大兴土木，大规模地营建宫室，修阿房宫，筑骊山墓，到处建造高宫别馆，因而将作少府的秩第虽稍低于奉常、中尉等官职，但在诸卿中却仍居于相当重要的位置。
主爵中尉：“掌列侯。”⑤本来，秦在商鞅变法时，就已制订了相当完整的赐爵制度，规定：“有军功者各以率受上爵。”⑥秦始皇兼并六国，建立封建皇朝时，出于加强专制主义集权政治的需要，曾继续推行这一制度。云梦睡虎地秦墓竹简一再提到“爵”和“军爵”。在通行全国的秦律里有《军爵律》。律文明确规定：“从军当以劳论及赐。”又规定，已拜爵之后，如果“赐未受而死”，或因犯罪应“耐覂（迁）者”，也要“鼠（许）赐其后人”①。公元前219年，秦始皇第二次巡游时，同行的有列侯武城侯王离、列侯通武侯王贲、伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成以及五大夫赵婴、杨樛等。列侯是二十等爵中最高的一级。伦侯，仅次于列侯。唐司马贞《史记索隐》称：“伦侯，爵卑于列侯，无封邑者。伦，类也，亦列侯之类。”五大夫即大夫，属五级爵。李斯曾说秦始皇“官斗士，尊功臣”，“盛其爵位，以固其亲”②。主爵中尉就是为具体实施秦传统的赐爵制度，职掌其有关事务而设置的。
此外，还有侍中、给事中、中常侍等一些内朝官，有掌皇后、太子家的詹事和作为“皇后卿”的将行的宫官，等等。
由上述以三公诸卿为主而组成的封建朝廷，是秦代专制主义政治体制的核心，是封建国家的集中体现，是绝对受制于皇帝并代行皇帝政务的最高权力机关。围绕着这个政权核心，秦皇朝组成了遍布全国各地的统治网络。
废分封，置郡县
秦始皇二十六年（公元前221年）议定皇帝尊号，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣们便提出了在全国范围内建立地方行政机构的问题。应该采取什么样的地方统治形式呢？在秦朝君臣中曾发生过著名的分封与郡县之争。
当时，丞相王绾等认为：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（镇）之。”为此，他建议承袭西周以来的分封制度，“请立诸子”①，以建封国。始皇下其议于群臣。群臣们以为秦始皇有二十余子，理应效法周制，封邦建国，以藩皇室，故大都赞同王绾的建议，“皆称其便”②。唯独廷尉李斯不以为然。他说：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。③李斯的主张，既有对历史的回顾，又有对现实的思虑，还有安置“诸子功臣”，协调统治集团内部关系的筹谋与措施，而且自郡县制在春秋战国之际产生以来，许多国家都不同程度地采用过。特别是秦国，早在商鞅变法时，就曾普遍推行县制。以后，陆续增置郡县。如惠文君十年，魏纳上郡十五县。惠文君二十七年，遣张仪、司马错等灭蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南为黔中郡。至秦始皇十三岁继位时，已是每新占领一地区，几乎都要随之设郡。《史记·秦始皇本纪》写道：政“年十三岁，庄襄王死，政代立为秦王。当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。”事实上，秦当时已累计置郡十多个。因此，对于李斯的建议，秦始皇当即予以肯定。他指出：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。①于是秦始皇分天下以为三十六郡。关于秦郡的设置过程、数目和诸郡名称，长期以来，史学界存在着歧议。有的认为这三十六郡乃秦一代之郡数，有的则认为此系秦皇朝建立之初的郡数，而以后增置的并不在其中。前说始于班固《汉书·地理志》，后说始于裴骃《史记集解》，而成于《晋书》。《晋书·地理志》称：“始皇初并天下，惩战国，削罢列侯，分天下为三十六郡。”史实表明，这一说法是有根据的。据近人谭其骧考订，秦朝初年，即始皇二十六年所置三十六郡为：上郡巴郡汉中蜀郡河东陇西北地南郡南阳上党三川太原东郡云中雁门颍川邯郸巨鹿上谷渔阳右北平辽西砀郡泗水薛郡九江辽东代郡会稽长沙齐郡琅玡黔中广阳陈郡闽中以后，随着边远地区的开拓和郡辖范围的调整，秦又陆续增置了南海、桂林、象郡、九原、东海、常山、济北、胶东、河内、衡山、鄣、庐江等郡。终秦一代，前后可能置过四十八郡②。
郡是秦代地方最高一级行政建制，其行政长官为郡守。《汉书·百官公卿表》称：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”关于秦代郡守治郡的情况，尽管可供研究的历史文献资料不多，但从云梦睡虎地秦墓竹简中的《语书》却能有所了解。《语书》是南郡守腾给本郡各县、道发布的一篇文告。文告强调“矫端民心，去其邪僻，除其恶俗。”还提到：故腾为是而法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（歫）于罪。
今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。①这篇文告虽发布于秦皇朝建立前的秦王政二十年（公元前227年），但对皇朝建立之初的南郡无疑也是适用的。它表明，举凡郡内的民政、司法、监察以至财政、武事等，均在其职掌范围之内，特别是治民除邪，维护地方统治秩序，更是其基本政务。郡守之下，有郡丞、佐守以治民。《通典》卷三十三说：“郡丞，秦置之以佐守”，秩六百石。在边郡又有长史，掌兵马，秩亦六百石。还有郡尉，掌佐守职武职。《汉官仪》云：郡尉“掌佐太守典其武职”。又云：“秦郡有尉一人，典兵禁备盗贼。”由于秦重军事，故郡尉秩比二千石，仅次于郡守，而高于郡丞。这里还应提到，秦尚有郡监，即监御史、监察御史，或省称监。《汉书·百官公卿表》：“监御史，秦官，掌监郡。”《史记·高祖本纪》有“秦泗平监平”的记载。宋裴骃引文颖云：“秦时御史监郡，若今刺史。平，名也。”②唐司马贞亦引如淳云：“秦并天下为三十六郡，置守、尉、监，故此有监平。”③监御史的地位不高，排在守、尉之后，但其隶属御史大夫，代表朝廷监察地方官吏，限制守、尉的活动，具有相当大的权力。监御史的设置，是秦代加强中央集权，实行郡县制的重要措施。
郡之下设县。县万户以上置县令，秩千石至六百石；不满万户的置县长，秩五百石至三百石。令、长掌治其县，主要是征发赋役，“理讼平贼”。县有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。又有令史等属吏。
县下设乡，乡有啬夫、三老和游徼。其中，啬夫“职听讼，收赋税”，主管乡内主要行政事务；三老掌教化，游徼“徼循禁贼盗”①。乡又由里组成，里有里正。里之下还有以十户编成的什和以五户编成的伍。户是男耕女织的个体家庭，而什伍则是秦皇朝进行统治和剥削的最基层的社会组织。
由郡、县、乡、里组成的郡县制，是春秋战国以来逐渐发展起来的一种政治体制。它和西周分封制的区别，主要是：一、封国的君位和贵族职位都是世袭的，而郡守、县令则可以随时由朝廷任免；二、郡县必须直接接受朝廷的命令和监督，而封国对王朝则不一定。秦代郡县制的推行，是当时社会政治、经济发展的结果，是适应封建专制政体的要求而出现的②。它对于结束长期形成的诸侯割据局面，维护国家统一，无疑有着积极的意义。
秦始皇首建封建朝廷，实行郡县制，这就建构了从朝廷到地方，从三公诸卿到乡里什伍的一套庞大的、多梯级的统治机构。它恰似一座金字塔，高踞塔尖的是封建皇帝，而压在塔底的则是劳动群众，这座封建政治金字塔的修建，标志着秦皇朝的建立。
①贾谊：《新书·过秦》。
①贾谊：《新书·过秦》。
②《史记·十二诸侯年表》。
③刘向：《战国策书录》。
④刘向：《战国策书录》。
⑤《史记·秦始皇本纪》。
⑥《史记·秦始皇本纪》。
①贾谊：《新书·过秦》。
②《史记·平津侯主父传》。
③《战国策·齐策六》。
④《史记·留侯世家》。
⑤《史记·项羽本纪》。
⑥《吕氏春秋·孟冬纪》。
①《战国策·韩策二》。
②参看《睡虎地秦墓竹简》第235页，文物出版社1978年版。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《尚书·皋陶谟》。
②《离骚》。
③《左传》襄公二十九年。
④《韩非子·外储说左下》。
①《史记·秦始皇本纪·集解》及《独断》卷上引卫宏语。
②《史记·秦始皇本纪·正义》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《汉书·百官公卿表》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《汉书·百官公卿表》注引。
②《太平御览》卷二○九引。
③《汉书·百官公卿表》。
④《资治通鉴》卷七，《秦纪》二注。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》。
③《汉书·百官公卿表》注。
④《汉书·百官公卿表》。
⑤《汉书·百官公卿表》注。
⑥《汉书·百官公卿表》。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》注。
③《汉书·百官公卿表》。
④《汉书·百官公卿表》。
⑤《汉书·百官公卿表》。
⑥《史记·商君传》。
①《睡虎地秦墓竹简》第97页，文物出版社1978年版。
②《史记·李斯列传》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②参阅《秦郡新考》，载《浙江学报》第二卷二期。
①《睡虎地秦墓竹简》第15—16页，文物出版社1978年版。
②《史记·高祖本纪·集解》。
③《史记·高祖本纪·索隐》。
①《汉书·百官公卿表》。
②参阅白寿彝主编《中国通史纲要》第114—115页，上海人民出版社1980年版。
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