第二节 五代、宋的城市制度 后梁、后唐时洛阳“坊市制”的破坏
唐代的坊市制度自晚唐以后逐渐破坏，经唐末五代的战乱，坊市制终于被打破，而社会经济的发展，尤其是商品交换的兴盛，是坊市制不能适应经济发展的新形势，逐渐退出中国城市历史舞台的根本原因。
后梁时还大体上保留唐代封闭式的“坊市制”，如开平三年（909）正月，太祖于河南府曾诏令“宜于正月十四、十五、十六日夜，开坊、市门，一任公私燃灯祈福”①，欢庆上元节。说明当时洛阳的坊、市门，有诏令才能夜晚开门，大体上还是封闭式的“坊市制”。
后唐时的洛阳，坊已成为小的街区名，至少已有不少坊的坊门只是悬挂坊名以表明街区所在而并无围墙。长兴二年（931），诏令河南府“依以前街坊地分，劈画出大街及逐坊界分，各立坊门，兼挂名额”，诏令中提到许多具体要求，但没有再提及坊门开关时间与围墙，说明已无必要。而且不论是“已有居人诸坊曲内”，还是新划定坊区内，“如是临街堪盖店处田地，每一间破明间七椽，其每间地价宜委河南府估价收买”，或“亦委河南府估价，准前收买”②，这是政府收买临街可以建房开店营业的田地，而不再提及“市”，说明后唐首都洛阳的坊市制大体上已经破坏，只要有需要就可以临街开店营业，其他记载也常以市肆、街市泛指商业街道。有时虽提及坊、市，这里的市即是市肆、街市而非指围有墙垣、市门定时开关的封闭式的市。
后唐都城河南府的附郭县洛阳、河南两县与城内的坊之间，出现了厢，上述诏令即称洛阳城内“诸厢界内，多有人户侵占官街及坊曲内田地”等，这是厢的早期记载，是宋代“厢坊制”的萌芽。天成三年（928）的“金吾每奏左、右厢并平安”①，是将都城洛阳城内的治安分属左、右厢。
北宋都城开封的“厢坊制”
北宋时，逐渐形成以厢统坊新的城市制度“厢坊制”，这首先是从北宋首都东京开封府城开始的。至道元年（995）十一月，宋“太宗以旧坊名多涉俚俗之言”，“诏张洎改撰京城内外坊名八十余。分定布列，始有雍、洛之制”①。这只是一次模仿唐代首都长安与陪都洛阳坊市制度的形式，划定街区标明各坊区域，建小鼓楼，挂上坊名，却并无围墙，更没有东市、西市之类的市。
但是，仍实行唐代首都附郭县“赤县”统治城内及城外乡村的制度，直到咸平三年（1000），开封府首县浚仪县（后改祥符县）的知县樊证请求调为外任官时，宋真宗还“谓宰臣曰：京师浩穰，赤县（开封、浚仪）最为要剧，官得其人，则民事皆理。宜择有操守不畏权豪者为之”②。景德四年（1007）闰五月，又因“京城内外诸厢，比差禁军巡检，盖察寇盗，如闻以觇事为名，取求财物”，京城的县官对此无能为力，所以“宜令开封府侦捕严断”③。
开封城内不再由附郭县管而改开封府直接管辖，可能就是在此前后开始的。同年七月，因开封“府事繁剧”，而“诏开封府判官、推官，各增置一员，以狱讼刑法为生事，户口租赋为熟事，分掌之”；当是京城内改由开封府直接管辖后在官制上的反映。当时的开封城内分为旧城内左第一、第二，右第一、第二等四厢，新城内分为城东、城西、城南、城北等四厢，共八厢，由开封府管辖，每厢统二坊至二十六坊不等，共一百二十一坊。每厢设厢典、书手、都所由各一人，称为厢吏，下设所由、街子各数人，行官数人至十多人。“厢”相当于今日中国城市的“街道办事处”。“坊”设坊正，“坊”相当于今日城市的“居民委员会”①。
天禧四年（1020）开封府又改为“推判官止分左、右军厢，无生熟事之别也”50000531_0694_3②，这实际上是将开封城内划分为左、右军厢两个区，但还不是正式的一级行政单位。为了适应新情况，新城内的城南厢划分为“城南左军厢”和“城南右军厢”，城北厢也划分为“城北左军厢”和“城北右军厢”，分属左、右二军厢，左右二军厢各统五个基层厢。
熙宁三年（1070）五月，以京朝官四人“分治开封府新旧城的左、右厢”，当时称“都厢”，相当于今日城市的四个区政府，分别管辖二或三个基层厢。同年十一月，“开封府近许四厢各置官一员，而逐厢决事不多”，于是“止令京朝官两员分领两厢”③，合并为左、右两厢（即合并为两个区），各辖五个基层厢，长官称“管勾左（或右）厢公事”，机构称“左（或右）厢公事所”，城市设区，这不仅是中国也是世界历史上的创举。
元祐元年（1086）六月，恢复为四个都厢；元祐四年再并为两个都厢，绍圣元年（1094）六月，又恢复为四个都厢。“都厢”公事所，可以处理杖罪六十以下的案件。其他情况大体与县级相当，北宋末年常以“四厢赤县”、“四厢十六县”（开封府属县）并提。
南宋都城临安的“厢坊（巷）制”
南宋首都临安府城内原分为左、右两厢（基层厢），绍兴二年（1032）高宗驻临安，仿照京城（指开封）之制增为四厢（基层厢），治安方面虽由三衙的马、步军司军士分左、右厢巡警，但没有设置行政机构“都厢”。临安府自绍兴八年（1138）正式定都以后，不仅城区日益繁华，而且府城外的草市镇也日益兴盛，“府城之外，南北相距三十里，人烟繁盛，各比一邑”，绍兴十一年五月，首先于城南、城北各设一厢，相当于都厢，称为城南左厢、城北右厢，“差亲民资序京朝官主管本厢公事，杖六十以罪听决”④。乾道时，在临安城外又设城东厢、城西厢，也就是城郊设四个区。
绍兴二十六年（1156）十月，“初置临安府左、右厢官二员”，“分掌词讼，以京朝官为之”。当时临安城内除宫城厢外还有左一、左二、左三厢，右一、右二、右三、右四厢（左一厢后分为左一北厢、左一南厢），分属城内左、右两都厢，即城内分为两个区。但到次年六月，即因都厢主管公事官“徇情曲法人多嗟怨”而被撤消①，仍由临安府直接统辖七个（后为八个）基层厢，每厢辖四至十八坊（巷）。
临安的坊就是街巷，只是在巷口立坊名，大多数坊有坊、巷两个名称，通常坊名文雅而巷名俚俗，如融和坊即肉市巷，而德化坊“旧名木子巷，今在对岸潘阆巷口立”②；有的甚至坊巷同名，如天井坊又称天井巷、修文坊又称修文巷；有少数街巷就没有坊名，如新街、后市街、新开北巷、新开南巷等。
由于临安府城内基本上不设相当于县级的都厢，由临安府直接管辖的“在城八厢”，由吏部派大、小使臣（八、九品武官）担任基层厢（相当于今日城市的“街道办事处”）的厢官，“分治烟火贼盗公事”①，类似今日不设区的市。
城乡分治
北宋景德四年（1007）以前，各府、州城内与城外的镇市、乡村，都由府、州治所在地的“附郭县”管辖。这年，开封府城内首先改由开封府管辖城内，城外则仍由附郭县开封、浚仪两县管辖。
大中祥符元年（1008）十二月，“置京新城外八厢，真宗以都门之外居民颇多，旧例惟赤县尉主其事，至是特置厢吏，命京府统之”。不久又增为九厢共十四坊②，多数厢仅只一坊。可能是因新城的城门、城墙阻隔的不便，由开封府直接统治只是试行而未能继续执行。尹洙《题祥符县尉厅壁》记载，东京开封府附郭两县之一的祥符“县治都门外，所部多贵臣家”，而且指出“前世赤县治京师，不以城内外为限制，……今京城中禁军大将领兵徼巡，衢市之民不复知有赤县，此乃因循仪制，岂前世法哉”③。说明开封城外仍是赤县的县尉主其事。熙宁四年（1071）时，王瓘《北道刊误志》也只将新、旧城内八厢一百二十坊列为开封府直接统治，而将新城外的九厢十五坊分别隶属于开封、祥符两县，说明北宋开封的城乡分治是以城墙为界，这大体上是宋代城乡分治的基本形式。南宋首都临安府则将城外的近郊分设城南、城北、城东、城西四个都厢，由临安府直接统治，城乡分治的范围扩大到近郊，远郊才归属钱塘、仁和两个附郭县，这在宋代只是少数城市的统治形式。
州、府城的城乡分治在北宋时已普遍推行，北宋末李元弼《作邑自箴·劝谕民庶榜》明确指出：“应原州城下居住人户，不得诣县中陈状”，“此一项唯倚郭县可用”。元至顺《镇江志》卷2：“古无录事司，城内亦隶丹徒县，宋分为左右厢官以任郡事”。明嘉靖《建宁府志》卷10：“宋分郡城中为四厢，隶本府；郡城外为四乡十二里，隶本县（建安）”，都反映了宋代城乡分治的情况。
县、镇的城乡分治，县城内及镇内的坊巷，由县、镇统辖，县城外及镇辖区内的乡村，则由乡统辖。
城、镇户籍制“坊郭户”
与城乡分治相适应的是城镇户籍制度“坊郭户”的创建，天禧三年（1019）十二月，宋朝廷派员与河南知府“同均定本府坊郭居民等”50000531_0698_0①，是宋代坊郭户的最早记载之一。欧阳修在庆历四年（1044）时说：“往时因为臣僚起请，将天下州县城郭人户分为十等科差”②。说明宋代坊郭户籍已全面建立。县下的镇内居民，也列入坊郭户籍。
城镇坊郭户以有无常产划分为主户和客户，主户以常产（房屋及财产）多少划分为十等以承担赋税及科配，但不少地方常将客户（浮客）也划分在十等户内，各地户等划分的财产标准不一，通常富裕州县以九、十等户为下户，而贫困州县则以八、九、十等户为下户，也有将七等户列为下户，下户可以免除科配，城镇坊郭户的负担一般比乡村户重。
治安新制度
由于城市“坊市”制度的破坏，原先以坊市为单位的治安制度已失其作用，为了适应新的城市发展形势，自五代由禁军负责京城治安，演变至宋初在城内设置“巡铺”，也称为“军铺”，这是按一定距离设置的治安巡警所，由禁军马、步军军士充任铺兵，每铺有铺兵数人，负责夜间巡警与收领公事。熙宁元年（1068）对巡铺的设置进行调整，并裁撤巡铺86铺、兵士546人。到北宋末，每三百步设巡铺一所，每铺兵士5人。各厢设巡检，新旧城内各设都巡检，旧城内由侍卫马军司、新城内由侍卫步军司负责治安。其他州、府，每厢亦设巡检负责治安。
南宋首都临安府城，建都前原分左、右两厢，各设巡检，绍兴二年（1132）增为四厢，并仿照开封设巡铺，共设120铺，每铺军兵6人。绍兴二十二年时增为150铺，乾道三年（1167）时临安府城内外共设232铺，每铺军兵4人、押铺1人。由于临安城内基本不设都厢（区），治安系统则以左、右厢各设都巡检，城外东南西北四厢亦各设都巡检，由三衙（殿前、马军、步军司）与临安府共同负责治安①。
巡铺与巡检、都巡检治安体系的建立，适应了宋代开放式城市新形势的需要。
消防新制度
坊市制的破坏，也使原先以坊或市为单位的消防体系失去作用，形成以治安系统专设的“探火军人”、厢巡检、都巡检负责，行政系统的开封府左、右军巡使及厢吏“所由”等协办的新体系。到北宋晚年，据《东京梦华录·防火》记载：“于高处砖砌望火楼上有人卓望，下有官屋数间，屯驻军兵百余人，及有救火家事，谓如大小桶、洒子、麻搭、斧锯、梯子、火叉、大索、铁猫儿之类。每遇有遗火去处，则有马军奔报。军厢主、马步军殿前三衙、开封府各领军级扑灭，不劳百姓。”这是世界城市史上最早的专业消防队。
南宋前期，首都临安府没有专业的消防组织，而是由治安系统的巡铺，左右厢都巡检及行政系统的厢官、府官共同率军兵灭火，这大体上也是当时及此前各州、府城的消防措施。
南宋中叶，临安开始设置专业消防队“隅”，也称“火隅”。最初在城内设东、西、南、北四隅，随即增上、中、下三隅，这是嘉定四年（1211）时的七隅；十四年，又增府隅；绍定四年（1231）增新隅，淳祐四年（1244）增新南隅、新北隅；九年，又增新上隅，共十二隅，各隅都有兵士百人，相当于近代城市的消防中队，负责本地区的消防任务；又有“潜火”七队，“水军队”、“搭材队”、“亲兵队”，以及“帐前四队”，共近900人，由临安府直接掌握，相当于消防总队，负责全城的消防任务。城外也没有多处“火隅”，因辖区较大，每隅所辖隅兵300至500人，以后城内外又增设“火隅”多处。许多“火隅”设有“望楼”，日夜派人守望，发现火情，白天以旗、夜晚以灯的数量多少表示地区远近，并指示方向，火情在本隅辖区内要立即率隅兵扑救，邻隅发生火情则聚集隅兵等待临安府调遣②。南宋中期以后临安的消防组织与措施，是当时世界上所有城市中最完善的，已与近代城市的消防组织相类似。
城市统治的新制度“隅坊（界、巷）制”
南宋中期以后，各州、府城相继设置消防机构“火隅”。南宋晚期，不少城市的“隅”，逐渐兼有治安、行政职能，实际上是以隅代替厢统辖坊巷，城市统治由厢坊制转变为“隅坊制”的新制度①。
元至顺《镇江志》卷2称：“坊隅之设，所以分城市之居民，成井邑之定制。”又称：“古无录事司，城内亦隶丹徒县，宋分为左右厢官以任郡事，旧志弗载，其详不可得闻。中为七隅，归附后（元初）亦颇仍旧。”“归附之初，每隅设坊官、坊司，皆老胥旧吏为之”。大体上反映了南宋后期开始的城市制度上的变化。多数城市实行隅坊制是在宋元之际或元初，如至元十三年（宋德祐二年，1276）元军占领临安府，次年即改城内九厢为四隅录事司。清光绪《兰溪县志》卷1引康熙《兰溪县志》称：“城中之地分为四隅，而隅各有坊”，说明隅统坊（巷）的城市制度为后代所沿袭。
坊在北宋时为街区名，统有数条街巷，到南宋初，许多城市的坊与巷实际是一地两名。南宋嘉泰《吴兴志》卷2载：“旧图经统记坊十有六”，“坊名乡地久废，官司乡贯止以界称，今为界十七，分属四厢，南门界、崇节界、飞英界、报恩界[……以上四界左一厢管]……。”说明这里的“坊”、“界”大体相当，是街区名，而嘉定十六年（1223）新定的五十多个坊名，实际已是街巷俗名的改称。这里记载的“坊”先后含义不同，反映了宋代城市制度变化的一个侧面。
①范成大：《吴郡志》卷10。
②高斯得：《耻堂存稿》卷5《宁国府劝农文》。
①《旧五代史》卷4《梁太祖纪》四。
①《五代会要》卷26《街巷》。
②《五代会要》卷12《金吾卫》。
③《宋会要辑稿》方域1之12。
①《续资治通鉴长编》卷47，咸平三年四月庚午。
②《宋会要辑稿》兵3之1；参见《续资治通鉴长编》卷65，诸“厢”作诸“庙”，误。
③《续资治通鉴长编》卷66，景德四年七月壬申。
④《续资治通鉴长编》卷66，景德四年七月壬申。
①《续资治通鉴长编》卷210，熙宁三年五月庚戌；卷217，十一月丙午。
②乾道《临安志》卷2《城南北两厢》。
①《建炎以来系年要录》卷175，绍兴二十六年十月乙卯；卷177，二十七年六月戊戌。
②淳祐《临安志》卷7《坊巷》。
③乾道《临安志》卷2《在城八厢》。
①《宋会要辑稿》兵3之l，方域1之12、13。
②《河南先生集》卷4。周宝珠《宋代东京开封府》（《河南师大学报》增刊，1984年）第一章第二节“巡捕”：引用同一史料称：“在真宗以前，东京城内由禁军大将领兵巡逻‘衢市之民’。……咸平五年以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行。”此说欠妥。按尹洙生于咸平四年，天圣二年进士，历任地方官，景祐元年九月至三年五月在京任馆阁校勘，后被贬为地方官，死于庆历七年。尹洙称：“今京城中禁军大将领兵徼巡”，即是指仁宗时，并非专指“在真宗以前”。又“咸平五年以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行”，不知何据。按：“开封府左右军巡”，即是开封府的属官（八品）左右军巡使各一人，沿后唐旧制设置，“掌京城内风火盗贼及推鞫之事”，与禁军之巡捕盗贼是两回事（参见孙逢吉《职官分纪》卷38）。
①《宋会要辑稿》食货12之2、3。
②《欧阳文忠公文集》卷116《乞免浮客及下等人户差科札子》。
①宋代首都开封、临安的治安和消防制度，见《宋会要辑稿》兵3之1至12；《东京梦华录》卷3；《梦粱录》卷10。参见陈振：《十一世纪前后的开封》。
唐代的坊市制度自晚唐以后逐渐破坏，经唐末五代的战乱，坊市制终于被打破，而社会经济的发展，尤其是商品交换的兴盛，是坊市制不能适应经济发展的新形势，逐渐退出中国城市历史舞台的根本原因。
后梁时还大体上保留唐代封闭式的“坊市制”，如开平三年（909）正月，太祖于河南府曾诏令“宜于正月十四、十五、十六日夜，开坊、市门，一任公私燃灯祈福”①，欢庆上元节。说明当时洛阳的坊、市门，有诏令才能夜晚开门，大体上还是封闭式的“坊市制”。
后唐时的洛阳，坊已成为小的街区名，至少已有不少坊的坊门只是悬挂坊名以表明街区所在而并无围墙。长兴二年（931），诏令河南府“依以前街坊地分，劈画出大街及逐坊界分，各立坊门，兼挂名额”，诏令中提到许多具体要求，但没有再提及坊门开关时间与围墙，说明已无必要。而且不论是“已有居人诸坊曲内”，还是新划定坊区内，“如是临街堪盖店处田地，每一间破明间七椽，其每间地价宜委河南府估价收买”，或“亦委河南府估价，准前收买”②，这是政府收买临街可以建房开店营业的田地，而不再提及“市”，说明后唐首都洛阳的坊市制大体上已经破坏，只要有需要就可以临街开店营业，其他记载也常以市肆、街市泛指商业街道。有时虽提及坊、市，这里的市即是市肆、街市而非指围有墙垣、市门定时开关的封闭式的市。
后唐都城河南府的附郭县洛阳、河南两县与城内的坊之间，出现了厢，上述诏令即称洛阳城内“诸厢界内，多有人户侵占官街及坊曲内田地”等，这是厢的早期记载，是宋代“厢坊制”的萌芽。天成三年（928）的“金吾每奏左、右厢并平安”①，是将都城洛阳城内的治安分属左、右厢。
北宋都城开封的“厢坊制”
北宋时，逐渐形成以厢统坊新的城市制度“厢坊制”，这首先是从北宋首都东京开封府城开始的。至道元年（995）十一月，宋“太宗以旧坊名多涉俚俗之言”，“诏张洎改撰京城内外坊名八十余。分定布列，始有雍、洛之制”①。这只是一次模仿唐代首都长安与陪都洛阳坊市制度的形式，划定街区标明各坊区域，建小鼓楼，挂上坊名，却并无围墙，更没有东市、西市之类的市。
但是，仍实行唐代首都附郭县“赤县”统治城内及城外乡村的制度，直到咸平三年（1000），开封府首县浚仪县（后改祥符县）的知县樊证请求调为外任官时，宋真宗还“谓宰臣曰：京师浩穰，赤县（开封、浚仪）最为要剧，官得其人，则民事皆理。宜择有操守不畏权豪者为之”②。景德四年（1007）闰五月，又因“京城内外诸厢，比差禁军巡检，盖察寇盗，如闻以觇事为名，取求财物”，京城的县官对此无能为力，所以“宜令开封府侦捕严断”③。
开封城内不再由附郭县管而改开封府直接管辖，可能就是在此前后开始的。同年七月，因开封“府事繁剧”，而“诏开封府判官、推官，各增置一员，以狱讼刑法为生事，户口租赋为熟事，分掌之”；当是京城内改由开封府直接管辖后在官制上的反映。当时的开封城内分为旧城内左第一、第二，右第一、第二等四厢，新城内分为城东、城西、城南、城北等四厢，共八厢，由开封府管辖，每厢统二坊至二十六坊不等，共一百二十一坊。每厢设厢典、书手、都所由各一人，称为厢吏，下设所由、街子各数人，行官数人至十多人。“厢”相当于今日中国城市的“街道办事处”。“坊”设坊正，“坊”相当于今日城市的“居民委员会”①。
天禧四年（1020）开封府又改为“推判官止分左、右军厢，无生熟事之别也”50000531_0694_3②，这实际上是将开封城内划分为左、右军厢两个区，但还不是正式的一级行政单位。为了适应新情况，新城内的城南厢划分为“城南左军厢”和“城南右军厢”，城北厢也划分为“城北左军厢”和“城北右军厢”，分属左、右二军厢，左右二军厢各统五个基层厢。
熙宁三年（1070）五月，以京朝官四人“分治开封府新旧城的左、右厢”，当时称“都厢”，相当于今日城市的四个区政府，分别管辖二或三个基层厢。同年十一月，“开封府近许四厢各置官一员，而逐厢决事不多”，于是“止令京朝官两员分领两厢”③，合并为左、右两厢（即合并为两个区），各辖五个基层厢，长官称“管勾左（或右）厢公事”，机构称“左（或右）厢公事所”，城市设区，这不仅是中国也是世界历史上的创举。
元祐元年（1086）六月，恢复为四个都厢；元祐四年再并为两个都厢，绍圣元年（1094）六月，又恢复为四个都厢。“都厢”公事所，可以处理杖罪六十以下的案件。其他情况大体与县级相当，北宋末年常以“四厢赤县”、“四厢十六县”（开封府属县）并提。
南宋都城临安的“厢坊（巷）制”
南宋首都临安府城内原分为左、右两厢（基层厢），绍兴二年（1032）高宗驻临安，仿照京城（指开封）之制增为四厢（基层厢），治安方面虽由三衙的马、步军司军士分左、右厢巡警，但没有设置行政机构“都厢”。临安府自绍兴八年（1138）正式定都以后，不仅城区日益繁华，而且府城外的草市镇也日益兴盛，“府城之外，南北相距三十里，人烟繁盛，各比一邑”，绍兴十一年五月，首先于城南、城北各设一厢，相当于都厢，称为城南左厢、城北右厢，“差亲民资序京朝官主管本厢公事，杖六十以罪听决”④。乾道时，在临安城外又设城东厢、城西厢，也就是城郊设四个区。
绍兴二十六年（1156）十月，“初置临安府左、右厢官二员”，“分掌词讼，以京朝官为之”。当时临安城内除宫城厢外还有左一、左二、左三厢，右一、右二、右三、右四厢（左一厢后分为左一北厢、左一南厢），分属城内左、右两都厢，即城内分为两个区。但到次年六月，即因都厢主管公事官“徇情曲法人多嗟怨”而被撤消①，仍由临安府直接统辖七个（后为八个）基层厢，每厢辖四至十八坊（巷）。
临安的坊就是街巷，只是在巷口立坊名，大多数坊有坊、巷两个名称，通常坊名文雅而巷名俚俗，如融和坊即肉市巷，而德化坊“旧名木子巷，今在对岸潘阆巷口立”②；有的甚至坊巷同名，如天井坊又称天井巷、修文坊又称修文巷；有少数街巷就没有坊名，如新街、后市街、新开北巷、新开南巷等。
由于临安府城内基本上不设相当于县级的都厢，由临安府直接管辖的“在城八厢”，由吏部派大、小使臣（八、九品武官）担任基层厢（相当于今日城市的“街道办事处”）的厢官，“分治烟火贼盗公事”①，类似今日不设区的市。
城乡分治
北宋景德四年（1007）以前，各府、州城内与城外的镇市、乡村，都由府、州治所在地的“附郭县”管辖。这年，开封府城内首先改由开封府管辖城内，城外则仍由附郭县开封、浚仪两县管辖。
大中祥符元年（1008）十二月，“置京新城外八厢，真宗以都门之外居民颇多，旧例惟赤县尉主其事，至是特置厢吏，命京府统之”。不久又增为九厢共十四坊②，多数厢仅只一坊。可能是因新城的城门、城墙阻隔的不便，由开封府直接统治只是试行而未能继续执行。尹洙《题祥符县尉厅壁》记载，东京开封府附郭两县之一的祥符“县治都门外，所部多贵臣家”，而且指出“前世赤县治京师，不以城内外为限制，……今京城中禁军大将领兵徼巡，衢市之民不复知有赤县，此乃因循仪制，岂前世法哉”③。说明开封城外仍是赤县的县尉主其事。熙宁四年（1071）时，王瓘《北道刊误志》也只将新、旧城内八厢一百二十坊列为开封府直接统治，而将新城外的九厢十五坊分别隶属于开封、祥符两县，说明北宋开封的城乡分治是以城墙为界，这大体上是宋代城乡分治的基本形式。南宋首都临安府则将城外的近郊分设城南、城北、城东、城西四个都厢，由临安府直接统治，城乡分治的范围扩大到近郊，远郊才归属钱塘、仁和两个附郭县，这在宋代只是少数城市的统治形式。
州、府城的城乡分治在北宋时已普遍推行，北宋末李元弼《作邑自箴·劝谕民庶榜》明确指出：“应原州城下居住人户，不得诣县中陈状”，“此一项唯倚郭县可用”。元至顺《镇江志》卷2：“古无录事司，城内亦隶丹徒县，宋分为左右厢官以任郡事”。明嘉靖《建宁府志》卷10：“宋分郡城中为四厢，隶本府；郡城外为四乡十二里，隶本县（建安）”，都反映了宋代城乡分治的情况。
县、镇的城乡分治，县城内及镇内的坊巷，由县、镇统辖，县城外及镇辖区内的乡村，则由乡统辖。
城、镇户籍制“坊郭户”
与城乡分治相适应的是城镇户籍制度“坊郭户”的创建，天禧三年（1019）十二月，宋朝廷派员与河南知府“同均定本府坊郭居民等”50000531_0698_0①，是宋代坊郭户的最早记载之一。欧阳修在庆历四年（1044）时说：“往时因为臣僚起请，将天下州县城郭人户分为十等科差”②。说明宋代坊郭户籍已全面建立。县下的镇内居民，也列入坊郭户籍。
城镇坊郭户以有无常产划分为主户和客户，主户以常产（房屋及财产）多少划分为十等以承担赋税及科配，但不少地方常将客户（浮客）也划分在十等户内，各地户等划分的财产标准不一，通常富裕州县以九、十等户为下户，而贫困州县则以八、九、十等户为下户，也有将七等户列为下户，下户可以免除科配，城镇坊郭户的负担一般比乡村户重。
治安新制度
由于城市“坊市”制度的破坏，原先以坊市为单位的治安制度已失其作用，为了适应新的城市发展形势，自五代由禁军负责京城治安，演变至宋初在城内设置“巡铺”，也称为“军铺”，这是按一定距离设置的治安巡警所，由禁军马、步军军士充任铺兵，每铺有铺兵数人，负责夜间巡警与收领公事。熙宁元年（1068）对巡铺的设置进行调整，并裁撤巡铺86铺、兵士546人。到北宋末，每三百步设巡铺一所，每铺兵士5人。各厢设巡检，新旧城内各设都巡检，旧城内由侍卫马军司、新城内由侍卫步军司负责治安。其他州、府，每厢亦设巡检负责治安。
南宋首都临安府城，建都前原分左、右两厢，各设巡检，绍兴二年（1132）增为四厢，并仿照开封设巡铺，共设120铺，每铺军兵6人。绍兴二十二年时增为150铺，乾道三年（1167）时临安府城内外共设232铺，每铺军兵4人、押铺1人。由于临安城内基本不设都厢（区），治安系统则以左、右厢各设都巡检，城外东南西北四厢亦各设都巡检，由三衙（殿前、马军、步军司）与临安府共同负责治安①。
巡铺与巡检、都巡检治安体系的建立，适应了宋代开放式城市新形势的需要。
消防新制度
坊市制的破坏，也使原先以坊或市为单位的消防体系失去作用，形成以治安系统专设的“探火军人”、厢巡检、都巡检负责，行政系统的开封府左、右军巡使及厢吏“所由”等协办的新体系。到北宋晚年，据《东京梦华录·防火》记载：“于高处砖砌望火楼上有人卓望，下有官屋数间，屯驻军兵百余人，及有救火家事，谓如大小桶、洒子、麻搭、斧锯、梯子、火叉、大索、铁猫儿之类。每遇有遗火去处，则有马军奔报。军厢主、马步军殿前三衙、开封府各领军级扑灭，不劳百姓。”这是世界城市史上最早的专业消防队。
南宋前期，首都临安府没有专业的消防组织，而是由治安系统的巡铺，左右厢都巡检及行政系统的厢官、府官共同率军兵灭火，这大体上也是当时及此前各州、府城的消防措施。
南宋中叶，临安开始设置专业消防队“隅”，也称“火隅”。最初在城内设东、西、南、北四隅，随即增上、中、下三隅，这是嘉定四年（1211）时的七隅；十四年，又增府隅；绍定四年（1231）增新隅，淳祐四年（1244）增新南隅、新北隅；九年，又增新上隅，共十二隅，各隅都有兵士百人，相当于近代城市的消防中队，负责本地区的消防任务；又有“潜火”七队，“水军队”、“搭材队”、“亲兵队”，以及“帐前四队”，共近900人，由临安府直接掌握，相当于消防总队，负责全城的消防任务。城外也没有多处“火隅”，因辖区较大，每隅所辖隅兵300至500人，以后城内外又增设“火隅”多处。许多“火隅”设有“望楼”，日夜派人守望，发现火情，白天以旗、夜晚以灯的数量多少表示地区远近，并指示方向，火情在本隅辖区内要立即率隅兵扑救，邻隅发生火情则聚集隅兵等待临安府调遣②。南宋中期以后临安的消防组织与措施，是当时世界上所有城市中最完善的，已与近代城市的消防组织相类似。
城市统治的新制度“隅坊（界、巷）制”
南宋中期以后，各州、府城相继设置消防机构“火隅”。南宋晚期，不少城市的“隅”，逐渐兼有治安、行政职能，实际上是以隅代替厢统辖坊巷，城市统治由厢坊制转变为“隅坊制”的新制度①。
元至顺《镇江志》卷2称：“坊隅之设，所以分城市之居民，成井邑之定制。”又称：“古无录事司，城内亦隶丹徒县，宋分为左右厢官以任郡事，旧志弗载，其详不可得闻。中为七隅，归附后（元初）亦颇仍旧。”“归附之初，每隅设坊官、坊司，皆老胥旧吏为之”。大体上反映了南宋后期开始的城市制度上的变化。多数城市实行隅坊制是在宋元之际或元初，如至元十三年（宋德祐二年，1276）元军占领临安府，次年即改城内九厢为四隅录事司。清光绪《兰溪县志》卷1引康熙《兰溪县志》称：“城中之地分为四隅，而隅各有坊”，说明隅统坊（巷）的城市制度为后代所沿袭。
坊在北宋时为街区名，统有数条街巷，到南宋初，许多城市的坊与巷实际是一地两名。南宋嘉泰《吴兴志》卷2载：“旧图经统记坊十有六”，“坊名乡地久废，官司乡贯止以界称，今为界十七，分属四厢，南门界、崇节界、飞英界、报恩界[……以上四界左一厢管]……。”说明这里的“坊”、“界”大体相当，是街区名，而嘉定十六年（1223）新定的五十多个坊名，实际已是街巷俗名的改称。这里记载的“坊”先后含义不同，反映了宋代城市制度变化的一个侧面。
①范成大：《吴郡志》卷10。
②高斯得：《耻堂存稿》卷5《宁国府劝农文》。
①《旧五代史》卷4《梁太祖纪》四。
①《五代会要》卷26《街巷》。
②《五代会要》卷12《金吾卫》。
③《宋会要辑稿》方域1之12。
①《续资治通鉴长编》卷47，咸平三年四月庚午。
②《宋会要辑稿》兵3之1；参见《续资治通鉴长编》卷65，诸“厢”作诸“庙”，误。
③《续资治通鉴长编》卷66，景德四年七月壬申。
④《续资治通鉴长编》卷66，景德四年七月壬申。
①《续资治通鉴长编》卷210，熙宁三年五月庚戌；卷217，十一月丙午。
②乾道《临安志》卷2《城南北两厢》。
①《建炎以来系年要录》卷175，绍兴二十六年十月乙卯；卷177，二十七年六月戊戌。
②淳祐《临安志》卷7《坊巷》。
③乾道《临安志》卷2《在城八厢》。
①《宋会要辑稿》兵3之l，方域1之12、13。
②《河南先生集》卷4。周宝珠《宋代东京开封府》（《河南师大学报》增刊，1984年）第一章第二节“巡捕”：引用同一史料称：“在真宗以前，东京城内由禁军大将领兵巡逻‘衢市之民’。……咸平五年以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行。”此说欠妥。按尹洙生于咸平四年，天圣二年进士，历任地方官，景祐元年九月至三年五月在京任馆阁校勘，后被贬为地方官，死于庆历七年。尹洙称：“今京城中禁军大将领兵徼巡”，即是指仁宗时，并非专指“在真宗以前”。又“咸平五年以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行”，不知何据。按：“开封府左右军巡”，即是开封府的属官（八品）左右军巡使各一人，沿后唐旧制设置，“掌京城内风火盗贼及推鞫之事”，与禁军之巡捕盗贼是两回事（参见孙逢吉《职官分纪》卷38）。
①《宋会要辑稿》食货12之2、3。
②《欧阳文忠公文集》卷116《乞免浮客及下等人户差科札子》。
①宋代首都开封、临安的治安和消防制度，见《宋会要辑稿》兵3之1至12；《东京梦华录》卷3；《梦粱录》卷10。参见陈振：《十一世纪前后的开封》。
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