第四节 监察制度 监察机构的设置
朱元璋建号吴王，设置官属，依元制设中书省、大都督府、御史台三大机构，分掌行政、军事与监察。御史台之下亦仿元制设殿中司和察院。御史台置左、右御史大夫，御史中丞，侍御史，治书侍御史，殿中侍御史，察院监察御史等。朱元璋很重视御史台的作用，他在命邓愈、汤和为御史大夫，刘基、章溢为御史中丞时，阐述了御史各官建立的意义。“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要”①。洪武九年（1376），罢侍御史、治书侍御史及殿中侍御史，并诏监察御史巡按州县。洪武十三年废中书省及丞相制，罢设御史大夫，专设左、右中丞，左、右侍御史，同年五月罢御史台。洪武十五年更置都察院，设左、右都御史，与六部尚书并称七卿。都御史之下，按当时的行政区划设十二道监察御史。建文二年（1400）建御史府，设御史大夫，改十二道为左、右两院。成祖即位复旧制。永乐元年（1403）改北平道为北京道。十九年罢北京道，增设贵州、云南、交阯三道。宣德十年（1435）罢交阯道，始定为十三道，置按察司，设按察使分别掌管地方监察事务。
明代监察制度的一个重要发展是设立“六科给事中”。吴元年（1367）承袭宋元旧制设给事中。洪武六年（1373）三月，给事中开始分为六科，即吏、户、礼、兵、刑、工，以后隶属、员数、品级屡有变动。洪武十三年废中书省、罢丞相后，六部作为独立部门直接对皇帝负责。六部地位的提高，朱元璋又担心部权过重而威胁皇权，因而于洪武十五年裁谏官，唯设六科给事中以监察六部百司。永乐时定制六科为独立机构，于午门外直房办事。六科给事中作为对朝中六部的监察机构，和十三道监察御史作为对地方的监察机关同时并行，称为科道。
此外，明朝还建立了御史出使巡按地方的制度。洪武十年（1377）明太祖诏遣监察御史巡按州县，名为巡按御史。洪熙元年（1425）又定巡按以八月出巡，“大事奏裁，小事立断”①，权力很大，管辖的范围也很广。洪武时，为巡察风纪和处理地方突发事件，派遣亲信、重臣带宪衔出巡，谓之巡抚。永乐以后，由临时差遣向专设过渡，成为固定官职，并逐步演变为地方军政长官，其以监察为主的职能也发生了变化。
《宪纲条例》
这是明代的监察法规。早在洪武年间，朱元璋即以敕令的形式陆续颁布了对监察机关的职权范围、施行规则等各项法律规定。曾先后制定了《宪纲》、《出巡相见礼仪》、《奏请点差》和《巡历事例》等条例。此后经建文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝有所增补，至英宗时条款已颇具规模。正统四年（1439）正式制定颁布了《宪纲条例》（简称《宪纲》）。《宪纲》对监察官的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定。此后，历朝陆续有所增补。弘治时编纂成的《大明会典》把有关监察机关的法规条例汇总纳入其中。之后《大明会典》历经正德、嘉靖时重修，万历时再修，万历十五年（1587）正式成书。《会典》所载都察院法规和六科给事中法规，不仅对监察职能、履行职务的效益等方面规定得极为详尽，而且制定了具体的部门监察法规及施行细则。从体系上集两千年监察法律之大成而臻完备①。
监察制度的内容和形式
明朝监察制度的内容是十分广泛的，涉及到国家政务的决策与实施、官吏的任免与黜陟、刑狱的审决等方面。
第一，政务监督。明代台谏对国家政令的制定和执行有“各陈所见，直言无隐”②之责，不仅可以参预议政，而且在具体实施中可以提出自己的意见。明代“朝廷有大政及推举文武大臣，必下廷议”③。廷议是朝廷最高首脑会议，一般有内阁阁臣与九卿（六部尚书、都御史、大理寺卿、通政使）、科道官参加。会上凡行政决策，均由“部院官陈述始末，内阁辅臣即拟可否”，“科道掌印官每次各轮二员随进，如诸臣陈述未详，议拟未当者，许公同评正”①，廷议结果奏请皇帝裁决。台谏官不仅参与廷议决策，而且在决策过程中进行监督。与此同时，台谏官对国家政务不仅可建言陈奏，而且可以向皇帝进言，履行“拾遗补过，近侍之职”②。明朝规定凡“系重事特旨，令科道记著者，即时纠举，不得隐漏”③。明代台谏官有广泛的言事权，既可在朝廷上“露章面奏”，也可以“退上封事，以详析其可否”④，进行评议，甚至对皇帝也可以规劝谏诤，“互相可否，以求至当”⑤。
台谏官还负有监察朝廷文武百司的职责。明制，凡六部及朝廷内外向皇帝奏请的章疏，须经由六科给事中分类抄出，加以审查，“驳正其违误”⑥，这是对国家行政监督的一个程序。对行政执行，六科给事中和十三道监察御史也有监督之责。六部奉旨执行，须到给事中处登记，按时办理注销，延期则予以参奏。十三道监察御史不仅监察地方，而且还协管两京、两直隶各行政机构，巡察刷卷，稽察在京大小衙门的各类档案文件，监控范围涉及一切政务，这对提高行政效率具有重要作用。
第二，监督百官。台谏官不仅参与铨选、考选各级官员的全部活动，而且还有弹劾百官的权力。明代选授官吏，“文归吏部，武归兵部，而吏部职掌尤要”①。但选用重臣，不由吏部专权。明制规定，凡大臣升迁，必考满。考满不只由吏部负责，台谏官也要参与。平时“若员缺应补不待满者”②，往往采取廷推的方式，即由廷议推举。如选用内阁大臣及吏部尚书等高级官员，“会大九卿五品以上官及科道廷推”，最后“皆请自上裁”③。科道官参与廷推，可以推举人选，也可行否决权。
明代考核文官由吏部和都察院参与，科道官监督。官员考满到部，由都察院及河南道监察御史考核，“各出考语牒送吏部该司候考”④。武官五年一次考选，兵部考察完毕，由兵科咨访，“有不职者，连名具题参劾”⑤。考察分为京察和外察两种。京察最初是不定期地对京官进行考察，到弘治时形成定制，六年一考察。四品以上的京官，上疏自陈，向朝廷述职，由皇帝裁决；五品以下官则由吏部与都察院主持考察。外官（即地方官）三年一次进京朝觐，由巡按御史及按察司综合考察其为政功过，以定黜陟。为保证考察顺利进行，科道官有权对考察进行复查，即所谓的“拾遗”。台谏官的监督，对于裁汰顽劣、澄清吏治有积极作用。
另外，弹劾百司、纠举官吏的不称职和非法行为，也是台谏官的专职。都御史及监察御史的举劾权尤重。举劾的形式，可以“露章面劾，或封章奏劾”⑥，也可各陈所见，公同举奏。
第三，司法监督。明朝的最高司法机构为三法司：刑部、大理寺和都察院。刑部审理天下诸司狱案，大理寺覆核驳正，均须受都察院的监督审查。明制凡鞫重囚大案，必须有刑部、大理寺和都察院会审，谓之三法司会审。洪武时确定会官审录制度，令五军都督府、六部、都察院、六科、通政司、詹事府等部门的官员到场审录，以后形成制度化。另外，刑科给事中还把握了死囚的终审环节，对于已经判处死刑的罪囚，行刑前还须经刑科最终复核，“有投牒讼冤者，则判停刑”①，并由“刑科三复奏，得旨行刑”②。
在地方上，提刑按察司为省级执法机构，同时朝廷派出的各道监察御史、巡按御史等都要参与地方要案的审理。洪武时，差监察御史“分按各道罪囚，凡罪重者，悉送京师”。永乐时，各省“死罪重囚至百人以上者，差御史审决”③。府、县由知府、知县负责审理案件，但要受到监察机关的严密监督。明制规定：“凡府、州、县轻重罪囚，依律决断。违枉者，御史、按察司纠劾。”④总之，从中央到地方一切重大要案的审判，台谏官都要参与，“凡有疑狱，必力争不已”⑤。台谏官对司法活动的参预和监督，这是明朝监察制度的内容之一⑥。
监察机构的作用与缺陷
明代监察制度十分严密，都察院、十三道监察御史、六科，各司其职又互相纠察，由此构成了一张纵横交错的监视网络，皇帝可总其纲，监督协调着整个国家机器的运转，监察机构为维护皇权，也起着良好的积极的作用①。
监察机构加强了对各级官僚机构全面的行政监督，包括朝廷行政决策、各级行政衙门的执行情况，纠劾各级官员的失职和非法行为，保障了行政机构职能的正常发挥，对于惩治朝廷的不法官员，整肃纪纲，澄清吏治有很大作用，有利于社会秩序相对安定。
在官吏的选拔简任、考察等方面，监察机构直接参预并予以监控。如在科举取士过程中，十三道监察御史监临乡试、会试和武举。给事中在乡试中充任考试官，会试、武举中任同考试官，殿试时“掌科官充受卷等执事官”②。科举考试过程中出现的营私舞弊等现象，御史、给事中可随时予以纠劾。在对官吏的考核、考察中，也有台谏官的直接参预和监控，这对于整肃吏治，提高官员素质起着重要的作用。
台谏官谏天子，纠朝廷，树立了秉公办事的典范。但明代监察机构设置重叠，权力重复，而且监察官员权重品低，大多数只有七品，因此从其本身考察，还存在着自身的缺陷。职权过重，监察过苛，影响了正常的行政，而监察官员品秩很低，官俸微薄，又容易造成监察官员的贪赃枉法。所有这些都是造成明代监察机制严重失调的原因。
①《明史》卷七三《职官二》。
①《续文献通考》。
①参见邱永明：《中国监察制度史》，华东师范大学出版社1992年版，第406—410页。
②万历《大明会典》卷二○九《都察院》。
③《明史》卷一九九《李承勋传》。
①余继登：《典故纪闻》卷十八。
②徐学聚：《国朝典汇》卷二九《求立纳谏》。
③万历《大明会典》卷二一三《六科》。
④胡应嘉：《重延纳广聪明以隆新政疏》，《皇明疏钞》卷七。
⑤刘定之：《题建言事》，《皇明名臣经济录》卷二。
⑥《明史》卷七四《职官志三》。
①《明史》卷七一《选举志三》。
②《明史》卷七一《选举志三》。
③万历《大明会典》卷五。
④万历《大明会典》卷二○九《都察院》。
⑤万历《大明会典》卷二一三《六科》。
⑥《明史》卷七三《职官志二》。
①《明史》卷七四《职官志三》。
②万历《大明会典》卷二一一《都察院》。
③万历《大明会典》卷二一一《都察院》。
④《明史》卷九四《刑法志二》。
⑤焦竑：《国朝献征录》卷八○《唐仁墓表》。
⑥参考张薇《明代的监控体系》，武汉大学出版社1993年版，第78—93页；张德信《明朝典制》，吉林文史出版社1996年版，第283—290页。
①参见关文发、颜广文《明代政治制度研究》，中国社会科学出版社1995年版，第161页。
②万历《大明会典》卷二一三《六科》。
朱元璋建号吴王，设置官属，依元制设中书省、大都督府、御史台三大机构，分掌行政、军事与监察。御史台之下亦仿元制设殿中司和察院。御史台置左、右御史大夫，御史中丞，侍御史，治书侍御史，殿中侍御史，察院监察御史等。朱元璋很重视御史台的作用，他在命邓愈、汤和为御史大夫，刘基、章溢为御史中丞时，阐述了御史各官建立的意义。“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要”①。洪武九年（1376），罢侍御史、治书侍御史及殿中侍御史，并诏监察御史巡按州县。洪武十三年废中书省及丞相制，罢设御史大夫，专设左、右中丞，左、右侍御史，同年五月罢御史台。洪武十五年更置都察院，设左、右都御史，与六部尚书并称七卿。都御史之下，按当时的行政区划设十二道监察御史。建文二年（1400）建御史府，设御史大夫，改十二道为左、右两院。成祖即位复旧制。永乐元年（1403）改北平道为北京道。十九年罢北京道，增设贵州、云南、交阯三道。宣德十年（1435）罢交阯道，始定为十三道，置按察司，设按察使分别掌管地方监察事务。
明代监察制度的一个重要发展是设立“六科给事中”。吴元年（1367）承袭宋元旧制设给事中。洪武六年（1373）三月，给事中开始分为六科，即吏、户、礼、兵、刑、工，以后隶属、员数、品级屡有变动。洪武十三年废中书省、罢丞相后，六部作为独立部门直接对皇帝负责。六部地位的提高，朱元璋又担心部权过重而威胁皇权，因而于洪武十五年裁谏官，唯设六科给事中以监察六部百司。永乐时定制六科为独立机构，于午门外直房办事。六科给事中作为对朝中六部的监察机构，和十三道监察御史作为对地方的监察机关同时并行，称为科道。
此外，明朝还建立了御史出使巡按地方的制度。洪武十年（1377）明太祖诏遣监察御史巡按州县，名为巡按御史。洪熙元年（1425）又定巡按以八月出巡，“大事奏裁，小事立断”①，权力很大，管辖的范围也很广。洪武时，为巡察风纪和处理地方突发事件，派遣亲信、重臣带宪衔出巡，谓之巡抚。永乐以后，由临时差遣向专设过渡，成为固定官职，并逐步演变为地方军政长官，其以监察为主的职能也发生了变化。
《宪纲条例》
这是明代的监察法规。早在洪武年间，朱元璋即以敕令的形式陆续颁布了对监察机关的职权范围、施行规则等各项法律规定。曾先后制定了《宪纲》、《出巡相见礼仪》、《奏请点差》和《巡历事例》等条例。此后经建文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝有所增补，至英宗时条款已颇具规模。正统四年（1439）正式制定颁布了《宪纲条例》（简称《宪纲》）。《宪纲》对监察官的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定。此后，历朝陆续有所增补。弘治时编纂成的《大明会典》把有关监察机关的法规条例汇总纳入其中。之后《大明会典》历经正德、嘉靖时重修，万历时再修，万历十五年（1587）正式成书。《会典》所载都察院法规和六科给事中法规，不仅对监察职能、履行职务的效益等方面规定得极为详尽，而且制定了具体的部门监察法规及施行细则。从体系上集两千年监察法律之大成而臻完备①。
监察制度的内容和形式
明朝监察制度的内容是十分广泛的，涉及到国家政务的决策与实施、官吏的任免与黜陟、刑狱的审决等方面。
第一，政务监督。明代台谏对国家政令的制定和执行有“各陈所见，直言无隐”②之责，不仅可以参预议政，而且在具体实施中可以提出自己的意见。明代“朝廷有大政及推举文武大臣，必下廷议”③。廷议是朝廷最高首脑会议，一般有内阁阁臣与九卿（六部尚书、都御史、大理寺卿、通政使）、科道官参加。会上凡行政决策，均由“部院官陈述始末，内阁辅臣即拟可否”，“科道掌印官每次各轮二员随进，如诸臣陈述未详，议拟未当者，许公同评正”①，廷议结果奏请皇帝裁决。台谏官不仅参与廷议决策，而且在决策过程中进行监督。与此同时，台谏官对国家政务不仅可建言陈奏，而且可以向皇帝进言，履行“拾遗补过，近侍之职”②。明朝规定凡“系重事特旨，令科道记著者，即时纠举，不得隐漏”③。明代台谏官有广泛的言事权，既可在朝廷上“露章面奏”，也可以“退上封事，以详析其可否”④，进行评议，甚至对皇帝也可以规劝谏诤，“互相可否，以求至当”⑤。
台谏官还负有监察朝廷文武百司的职责。明制，凡六部及朝廷内外向皇帝奏请的章疏，须经由六科给事中分类抄出，加以审查，“驳正其违误”⑥，这是对国家行政监督的一个程序。对行政执行，六科给事中和十三道监察御史也有监督之责。六部奉旨执行，须到给事中处登记，按时办理注销，延期则予以参奏。十三道监察御史不仅监察地方，而且还协管两京、两直隶各行政机构，巡察刷卷，稽察在京大小衙门的各类档案文件，监控范围涉及一切政务，这对提高行政效率具有重要作用。
第二，监督百官。台谏官不仅参与铨选、考选各级官员的全部活动，而且还有弹劾百官的权力。明代选授官吏，“文归吏部，武归兵部，而吏部职掌尤要”①。但选用重臣，不由吏部专权。明制规定，凡大臣升迁，必考满。考满不只由吏部负责，台谏官也要参与。平时“若员缺应补不待满者”②，往往采取廷推的方式，即由廷议推举。如选用内阁大臣及吏部尚书等高级官员，“会大九卿五品以上官及科道廷推”，最后“皆请自上裁”③。科道官参与廷推，可以推举人选，也可行否决权。
明代考核文官由吏部和都察院参与，科道官监督。官员考满到部，由都察院及河南道监察御史考核，“各出考语牒送吏部该司候考”④。武官五年一次考选，兵部考察完毕，由兵科咨访，“有不职者，连名具题参劾”⑤。考察分为京察和外察两种。京察最初是不定期地对京官进行考察，到弘治时形成定制，六年一考察。四品以上的京官，上疏自陈，向朝廷述职，由皇帝裁决；五品以下官则由吏部与都察院主持考察。外官（即地方官）三年一次进京朝觐，由巡按御史及按察司综合考察其为政功过，以定黜陟。为保证考察顺利进行，科道官有权对考察进行复查，即所谓的“拾遗”。台谏官的监督，对于裁汰顽劣、澄清吏治有积极作用。
另外，弹劾百司、纠举官吏的不称职和非法行为，也是台谏官的专职。都御史及监察御史的举劾权尤重。举劾的形式，可以“露章面劾，或封章奏劾”⑥，也可各陈所见，公同举奏。
第三，司法监督。明朝的最高司法机构为三法司：刑部、大理寺和都察院。刑部审理天下诸司狱案，大理寺覆核驳正，均须受都察院的监督审查。明制凡鞫重囚大案，必须有刑部、大理寺和都察院会审，谓之三法司会审。洪武时确定会官审录制度，令五军都督府、六部、都察院、六科、通政司、詹事府等部门的官员到场审录，以后形成制度化。另外，刑科给事中还把握了死囚的终审环节，对于已经判处死刑的罪囚，行刑前还须经刑科最终复核，“有投牒讼冤者，则判停刑”①，并由“刑科三复奏，得旨行刑”②。
在地方上，提刑按察司为省级执法机构，同时朝廷派出的各道监察御史、巡按御史等都要参与地方要案的审理。洪武时，差监察御史“分按各道罪囚，凡罪重者，悉送京师”。永乐时，各省“死罪重囚至百人以上者，差御史审决”③。府、县由知府、知县负责审理案件，但要受到监察机关的严密监督。明制规定：“凡府、州、县轻重罪囚，依律决断。违枉者，御史、按察司纠劾。”④总之，从中央到地方一切重大要案的审判，台谏官都要参与，“凡有疑狱，必力争不已”⑤。台谏官对司法活动的参预和监督，这是明朝监察制度的内容之一⑥。
监察机构的作用与缺陷
明代监察制度十分严密，都察院、十三道监察御史、六科，各司其职又互相纠察，由此构成了一张纵横交错的监视网络，皇帝可总其纲，监督协调着整个国家机器的运转，监察机构为维护皇权，也起着良好的积极的作用①。
监察机构加强了对各级官僚机构全面的行政监督，包括朝廷行政决策、各级行政衙门的执行情况，纠劾各级官员的失职和非法行为，保障了行政机构职能的正常发挥，对于惩治朝廷的不法官员，整肃纪纲，澄清吏治有很大作用，有利于社会秩序相对安定。
在官吏的选拔简任、考察等方面，监察机构直接参预并予以监控。如在科举取士过程中，十三道监察御史监临乡试、会试和武举。给事中在乡试中充任考试官，会试、武举中任同考试官，殿试时“掌科官充受卷等执事官”②。科举考试过程中出现的营私舞弊等现象，御史、给事中可随时予以纠劾。在对官吏的考核、考察中，也有台谏官的直接参预和监控，这对于整肃吏治，提高官员素质起着重要的作用。
台谏官谏天子，纠朝廷，树立了秉公办事的典范。但明代监察机构设置重叠，权力重复，而且监察官员权重品低，大多数只有七品，因此从其本身考察，还存在着自身的缺陷。职权过重，监察过苛，影响了正常的行政，而监察官员品秩很低，官俸微薄，又容易造成监察官员的贪赃枉法。所有这些都是造成明代监察机制严重失调的原因。
①《明史》卷七三《职官二》。
①《续文献通考》。
①参见邱永明：《中国监察制度史》，华东师范大学出版社1992年版，第406—410页。
②万历《大明会典》卷二○九《都察院》。
③《明史》卷一九九《李承勋传》。
①余继登：《典故纪闻》卷十八。
②徐学聚：《国朝典汇》卷二九《求立纳谏》。
③万历《大明会典》卷二一三《六科》。
④胡应嘉：《重延纳广聪明以隆新政疏》，《皇明疏钞》卷七。
⑤刘定之：《题建言事》，《皇明名臣经济录》卷二。
⑥《明史》卷七四《职官志三》。
①《明史》卷七一《选举志三》。
②《明史》卷七一《选举志三》。
③万历《大明会典》卷五。
④万历《大明会典》卷二○九《都察院》。
⑤万历《大明会典》卷二一三《六科》。
⑥《明史》卷七三《职官志二》。
①《明史》卷七四《职官志三》。
②万历《大明会典》卷二一一《都察院》。
③万历《大明会典》卷二一一《都察院》。
④《明史》卷九四《刑法志二》。
⑤焦竑：《国朝献征录》卷八○《唐仁墓表》。
⑥参考张薇《明代的监控体系》，武汉大学出版社1993年版，第78—93页；张德信《明朝典制》，吉林文史出版社1996年版，第283—290页。
①参见关文发、颜广文《明代政治制度研究》，中国社会科学出版社1995年版，第161页。
②万历《大明会典》卷二一三《六科》。
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