第二节 有所作为的辅政大臣
福临去世后，其子玄烨即位，开始了在中国历史以及世界历史上都享有盛名的康熙帝统治时期。但是，玄烨登基时不过是个年甫七龄的幼童，还没有控制大局的能力，管理国家的重担便落到顺治帝遗诏指定、孝庄太后博尔济吉特氏暗中赞助的四位辅臣的肩上。
顺治帝遗诏云：“特命内大臣索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜为辅臣。伊等皆勋旧重臣，朕以腹心寄托，其勉矢忠荩，保翊冲主，佐理政务”①尽管鳌拜在四辅臣中名列最后，但史学家们却往往称此时期为“鳌拜辅政时期”，究其原因，实与鳌拜个人的独掌辅政大权有关。在四位辅臣中间，索尼能文能武，顺治年间总管内务府，是四朝元老，地位很高；苏克萨哈和遏必隆在皇太极晚年才初露头角，能力有限。鳌拜虽然名列最末，但实际地位却与索尼不相上下。输政初期，“索尼老病，鳌拜多专政，与苏克萨哈不相能，遏必隆不能自异”②。在这种情况下，鳌拜的作用绝不像他的辅臣次序一样是最微小的，恰好相反，而是日益增大。从另一个角度说，这四位辅臣都是上三旗的大臣，他们除了旗与旗之间的内部争斗之外，在辅政期间实行的政策基本上是一致的，也就是说，鳌拜的主张基本上也同样代表着其他辅臣的意见。这样，从顺治十八年到康熙八年五月的辅政时期的历史，实际也就是鳌拜辅政的历史。
尽管福临接受了乃父的教训，在临死前把身后的一切安排妥当，但是留给皇位继承者和四位辅臣的却并非万事如意的太平盛世，而是一个问题丛生、矛盾复杂的艰难局面。一方面，西南的南明永历政权和大西军余部，东南沿海的郑氏政权以及夔东十三家军等抗清力量依旧存在，部分汉族地主仍然怀念故国，不愿与清政府合作；另一方面，连年战乱，使社会经济严重凋敝，人民生活困苦不堪，财政状况十分窘迫。这样，如何保证财政收入、恢复生产，同时又要继续进行征服和统一战争，就成为当时统治者面临的重大课题。此外，“大兵入关时，明臣迎降，睿忠王权宜任之，故胜国弊政，未尽厘正”①。顺治一朝，党争不断，明代重用阉宦的恶习也继承下来，中央地方各级官吏不尽心任职，反而贪污受贿，行私中饱，吏治比较败坏。再者，顺治年间实行的一些恶政，如圈地、逃人、迁海等等，依旧给人民带来极大的苦痛，引起人民的不满。这些问题不解决，势必造成新建立的清朝统治的不稳甚至有被颠覆的危险。
在这样的局势下，辅政伊始，他们便宣称要“率循祖制，咸复旧章，以副先帝遗命”②。经过篡改的顺治遗诏以“渐习汉俗”、对满臣“不能信任”等十四罪自责③。这些已表现出辅政时期的基本方针政策。但是，这些方针政策并不是“违背当时历史发展趋势”的“复旧政策”。
鳌拜等辅政大臣十分重视正确处理满汉关系问题。清朝统治者在各方面“首崇满洲”，是其既定国策，无论是在皇太极、多尔衮和顺治帝执政时期，还是在康熙八年（1669）五月玄烨亲政以后，这一国策基本不变。不管他们对汉族地主表示出多么友善，但一旦触及满族统治者切身利益，危及满洲贵族统治地位，他们“重满轻汉”的根本原则就充分反映出来了。鳌拜辅政时期，自然也不例外，鳌拜等在强调满族统治地位，清除明末弊政残余的同时，并没有在顺治朝满汉关系的格局上做更多的改变。
顺治十八年三月，鳌拜等下令将制度上“满汉分别、参差不一者，或前后更易、难为定例者”，根据“太祖、太宗成宪斟酌更定”。但对“有今昔异宜、时势必须变通，有满汉悬殊、定例难于归一者，亦须斟酌至当，详明具奏”①。这说明他们并不完全是恪守陈规，也讲究“变通”。如康熙元年谕都察院：“巡视茶马一差，近经部议，满汉兼差，已经奉旨准行。今思巡视茶马差原系汉御史，从无差满官之例，以后著仿照旧例，止差汉官，不必兼差满官”②。表明其因事任人的原则。理藩院“专管外藩事务”，鳌拜等认为其“责任重大，今作礼部所属，于旧制未合”③，抬高其地位，尚书“入议政列”④，并由满蒙人专任。这个改变并不能算作重满之举。众所周知，清朝对少数民族的政策比较成功，是与理藩院的作用分不开的。因此，鳌拜等认识到，“理藩院职司外藩王、贝勒、公主等事务，及礼仪、刑名各项，责任重大，非明朝可比”⑤，从而加强对少数民族的控制和管理，实际上是有积极意义的。至于康熙亲政后沿用此制，雍正时还以王公、大学士兼理院事，正是鳌拜时期这一政策的继续和发展。
顺治十五年，福临曾将皇太极时建立的内三院名号取消，仿明制将大学士改为殿阁大学士，满、汉“仍俱正五品”①，比顺治初年俱正二品有所降低，但并无差别。顺治十八年，鳌拜等以不合旧制恢复内三院名色，“设满、汉大学士等，照尚书、侍郎品级”②，即大学士为正二品，恢复的乃是顺治初的定制。同年亦定内三院满、汉大学士各一员，满学士二员，汉军学士和汉学士各一员，满、汉比例大致相等③。六部在清初统治者眼里一直是要比内三院更重要的，所以鳌拜等在康熙六年曾定满尚书为一品，汉尚书为二品，略有差别。但实际任事的满、汉尚书、侍郎人数是相当的，均为满、汉各一人。
就地方行政机构而言，顺治、康熙、雍正时期“八旗人员之任督抚者，汉军十居其七，满洲十居其三，蒙古仅二人”④。而顺治年间和鳌拜辅政时期，任督抚者几乎没有满、蒙人，汉军旗人在总督中约占十分之八，一般汉官占十分之二；在巡抚中汉军旗人与一般汉官平分秋色，前者略多，只是到辅政末期，才有极少几个满、蒙人任督抚，还不如康熙帝亲政以后的多⑤。至于府州县各级官吏，几乎是清一色的汉官。这种中央机构满人占居优势，地方军政大员中汉军与汉人各据其半，低级官吏几乎全为汉人把持的情况，在整个清前期变化都是不大的。因此，尽管鳌拜等比较强调“首崇满洲”，但由于这样一种满、汉地主阶级联合统治的基本格局不能变更，满、汉关系也没有发生重大的变化，汉化的趋势没有被遏止。
鳌拜辅政时期，对汉族地主阶级分子的打击，当以顺治十八年“江南奏销案”为代表（同年稍早还有“哭庙案”和后来的“明史案”、“逆诗案”，均不予涉及）。如前所述，顺治年间清统治者与江南地主阶级之间的矛盾较深，这一方面是因为民族矛盾激化所导致的汉族士绅的反抗及不合作态度遭到清统治者的仇恨；另一方面是因为清统治者在南北党争中支持北人，排挤南方官绅，引起后者不满；此外，江南士绅“仍明花分诡寄之弊”①，规避赋役的情况又十分严重，所以清政府不仅通过“科场案”、“通海案”等从政治上打击江南士绅，还下令清查江南无锡等县“乡绅举贡之豪强者包揽钱粮，隐混抗官，多占地亩，不纳租税，反行挟制有司”的问题②，从经济上与豪强地主争夺赋税，以供军需。“奏销案”就是在这样的背景下发生的。顺治十八年三月，鳌拜等谕尸部：“近观直隶各省钱粮逋欠甚多，征比难完，率由绅衿藐法，抗粮不纳，地方官瞻徇情面，不尽法追比……。如仍前抗粮，从重治罪，地方官不行察报，该督抚严察，一并题参重处。”③在苏、松、常、镇四府及溧阳一县，“不问大僚，不分多寡，在籍绅衿按名黜革，现任缙绅概行降调”④。结果查出“未完钱粮文武绅衿共一万三千五百一十七名，应照例议处，衙役人等二百五十四名，应严提究拟”①。江南名士，如吴梅村、徐元文、彭孙遹等皆牵连入案。昆山叶方霭为顺治乙亥科一甲第三名进士，“适欠折银一厘，亦被左迁”，时有“探花不值一文钱”之谣②。
“奏销案”对江南汉族地主的打击是很大的，但纵观其来龙去脉，与其说这是出自清统治者狭隘的民族观念，不如说是当时政治、经济形势的需要，是顺治朝打击南方官绅政策的继续，很难把这算作鳌拜时期“重满轻汉”的表现。尽管“奏销案”牵连过多，打击过重，但毕竟在一定程度上弥补了明末农民起义较少触动江浙地主而造成的明末积弊犹存的缺陷，有利于巩固清政府刚刚建立的统治秩序。
鳌拜很注意吏治整顿问题。针对晚明遗留下来的弊政，鳌拜等进行了一些整顿和改革，来提高行政效率和官员的办事能力，清除官场恶习。顺治十八年二月，他们借口“凡事皆遵太祖、太宗时定制行”，革除内官十三衙门，“内官俱永不用”③，为有清一代避免宦官干政肃清了道路。
辅政半月后，鳌拜等以皇帝名义诏谕各官：“朕以冲龄践阼，初理万几，所赖尔大小臣工，同心协力，矢效赞襄”④。次日，兵部尚书兼都察院左都御史阿思哈就提出对巡按的十项要求，对能够“恪遵上谕，洁己爱民，奖廉去贫，兴利除害……又能大破情面，纠察地方恶宦劣衿者”分别升迁；能“谨慎奉法，察吏安民者仍留原任”；“行事碌碌，无实政及民者”降调外用；而“徇情贪贿”者要革职治罪。奏上之后，御批：“这所议各款，务须恪遵力行，不得视为虚文，著通行严饬。”①为了提高行政效率，顺治十八年三月，鳌拜等要求“进奉本章，关系政务，应切实陈奏……事情正理，明白敷陈，不得用泛泛文词”②，规定本章“不得逾三百字”③。数月后，又因各部门回复奏章时往往拖延，而“各部事务虽巨细不同，于国政民情均有关系，理宜速结”④，规定了完结事务的时限，“如仍前含糊迟缓，任意迁延，治罪不贷”⑤。对各督抚奉命查处事件也按地方距京师的远近不同分为四类，制定限期，“违限者按年月处分”⑥。后来还多次重申，“部院官员办理之事，皆关国政……如仍前因循草率，以至壅积者治罪”。
鳌拜等认识到，“民生之安危，由于吏治之清浊。吏治之清浊，全在督抚”。因此对各地督抚是否清正称职十分注意。康熙四年（1665）三月，曾谕有关各部门严查督抚在地方的劣政，诸如私征强派，威逼驿站官役多派乘马支应，携带家人至任所“入兵丁数内食粮”，纵容奸徒恶棍扰乱正常贸易等，并下令对此严行禁止⑦。同年十二月，鳌拜等又指斥督抚公然受贿，下令对他们“从重治罪”⑧。康熙五年，“四大臣欲每省差大臣二员，设立衙门于督抚之旁，以廉督抚”⑨。虽因方法不妥而未行，但却反映了鳌拜等整肃地方吏治的决心。
由于经济问题是当时政府面临的大事，因此鳌拜等命“今后经管钱粮各官，不论大小，凡有拖欠参罚，俱一体停其升转，必待钱粮完解无欠，方许题请开复升转”①，并“定直隶各省巡抚以下、州县以上征催钱粮未完分数处分例”②。康熙二年，又由“户部题定征收地丁钱粮总作十分考成则例”③。此外，鳌拜等仍以劝垦荒地之多寡对地方官员加以奖惩，如河南总督刘清泰、巡抚张自德、偏源巡抚周召南、湖广巡抚刘兆麒等，先后以劝垦荒地功被加尚书、侍郎衔。对“垦地后复荒者”、“荒地捏报垦熟者”、“督抚降级罚俸、道府降级调用，州县等官革职”④，以解决垦荒中出现的弊病。
在此基础上，鳌拜等下令各部院长官“俱著自行陈奏”功过⑤，又下令对现任督抚加以甄别，结果康熙元年有十一位督抚留任，一人解任，一人休致，一人以原官致仕，一人著降一级调用⑥。为减少行政开支，康熙四年及五年把六科满汉给事中由十二员减少到四员；康熙六年将各省布政使二人裁撤一人；同年十一月考察军政后，将贪酷、不谨、罢软、年老、有疾、才力不及、浮躁等官共五百六十三人“处分如例”⑦；康熙七年（1668）四月，“裁直隶各省大小衙门吏攒承差等役三千八百四十九名”⑧；七月，“甄别才力不及满汉官二十七员”，分别降革①。而另一方面，鳌拜等对地方官吏“不论满洲、汉军、汉人，应拣选贤能推用“②，“遇有紧要员缺，著不论资俸，将才能之员选择补用”，并将熟悉民间疾苦，“才能夙著”的地方官擢为科道言官，令其“据实指陈，有裨政治”③。这种裁撤冗吏、罢免不职、不拘资历、任人以才的做法，显然有利于吏治的整顿。康熙元年，为简化官吏考核制度，鳌拜等曾停止京察大计，“俱著三年考满”，并定出考满规则。康熙四年，又停止考满，恢复京察，定每六年考察官员一次。这样的来回变化，也无非说明辅臣对吏治的重视。
当然，在封建社会，特别是在其末世，政府机器中的许多弊病已积久难除，统治者的良好愿望也并不一定能收到好的客观效果，鳌拜辅政时期亦不能例外。因此，康熙六年熊赐履对当时弊病的指摘也定有事实根据④。但并不能因此而否定鳌拜在整顿吏治方面的努力，特别是康熙、雍正时继续执行了这些措施，为“康乾之治”创造了有利条件，就更不能掩没鳌拜辅政时期在这方面的贡献了。
鳌拜在辅政时期，采取一系列措施，努力恢复经济。在鼓励垦荒方面，除了前述以垦荒对官吏实行考成外，政府也鼓励百姓承种荒地。顺治十八年六月，针对顺治朝以来所以无人承种荒地是因为“耕熟后往往有人认业，兴起讼端”的情况，鳌拜等听从河南御史刘源浚的建议，“先给帖文，以杜争端”，并“除三年起科之外，如河工、供兵等项差役，给复十年，以示宽大之政”①。在国家财政拮据的情况下，政府还发给湖广等地穷民及河南等数省投诚官兵牛种银两②，给他们创造条件垦种田地，务农为生，这在以前是少有的。清初四川经济残破，鳌拜等亦接受官员建议，准许各地册籍有名无业或无名无业之人，由官府措处盘费，“差官接来安插”，并提出“无论本省、外省文武官员，有能招民三十家入川、安插成都各州县者，量与纪录一次；有能招民六十家者，量与纪录二次；或至百家者，不论俸满，即准升转”③。这对恢复四川的农业经济意义甚大。
为了保证经济恢复，鳌拜等实行了“轻徭薄赋”政策，除了开垦荒地，三年起科之外，他们还十分注意蠲免。康熙三年山西太原府属十二州县旱灾严重，地方官至次年才行申报，并征收了当年的赋税。“上以地方官察报迟延，有失抚恤之道，下旨切责”，并准蠲免次年钱粮和发仓赈济④。按清初例，灾十分者只蠲额赋十之三，但康熙四年山东济南等六府旱灾严重，政府就将全部钱粮豁免⑤。数日后，鳌拜等又下令户部注意防止地方官乘蠲免之机“侵扣肥己”，“使小民不沾实惠”，并提出对犯有此罪的大小官员从重治罪，决不宽恕⑥。此外还规定地方官在察看灾情时，“随带人役，务极减少，一切执事，尽行撤去”，切实保证蠲政的实效⑦。据《清实录》的不完全统计，辅政八年中，除康熙三年六月下令将顺治十五年以前各项钱粮悉予蠲免这一次大规模蠲免外，政府进行了包括灾蠲、欠蠲在内的各类蠲免共一百七十四次，涉及十六个省的七八百个府州县卫。除频行蠲政之外，鳌拜等也主张严禁加派。顺治十八年七月，清廷因用兵等以致入不敷出，下令加派练饷，直到钱粮充足日为止①。但由于地方凋敝，人民困苦，鳌拜等只得于当年十二月下令“急停，以舒民困”，“除顺治十八年已派外，康熙元年通行停止”②。加派练饷无疑是一大恶政，但他看到有损于经济的恢复、人民的休息，便在数月后停止，这种及时纠偏的作法，比起明末统治者来显然要高明一些。
鳌拜辅政时期经济上的一个德政，就是实行“更名田”。康熙七年十月，“命查故明废藩田房，悉行变价，照民地征粮”③。由于这些土地的一部分已在明末农民起义中为农民占有，清政府此举实际上就是向这些农民反攻倒算，也就必然遭到后者的激烈反对而无法实行。康熙八年三月，政府下令“著免其变价，撤回所差部员，将见在未变价田地，交与该督抚，给与原种之人，令其耕种，照常征粮”，并“将无人承种余田，招民开垦”④，这就正式承认了农民在明末起义中获得的部分成果。
到顺治末年，统一全国和巩固统治的战争虽已近尾声，但军事行动毕竟还一直存在，对经济恢复也有一定影响，由于鳌拜等努力实行促进经济恢复的措施，这段时间的农业生产不但没有停滞倒退，而且有所恢复和发展。仍以《清实录》中数字为据：从顺治十八年到康熙七年，人丁共增加228575；土地共增加145322顷；征银共增加114838两，平均人丁年增长率为千分之一点七；平均土地年增长率为千分之三点六；平均税银年增长率为千分之零点六二，可见土地年增长率超过税收银年增长率四倍多，这当然有利于人民的休养生息，有利于经济的恢复。
鳌拜虽然是追随皇太极马上得天下的重要军事将领，其他三位辅臣也多次披甲从征，武功赫赫，有较长的军事生涯，但是，除了继续顺治朝以来的统一战争之外，鳌拜辅政时期却没有进行什么咄咄逼人的军事行动，与他们在政治、经济诸方面的作为相比，他们在军事方面的政策和行动却是很有节制的。
辅政开始以后不久，南明最后一个政权永历小朝廷及其支持者李定国部为清军消灭了，康熙二年到三年，鳌拜的弟弟穆里玛等又率军镇压了大顺农民军的余部夔东十三家军。尽管只是继续完成顺治时期的军事行动，但这些行动的后果已足以使鳌拜等采取相对保守的军事政策。夔东十三家军的英勇抗击，一直使统治者心有余悸，“京师中谚语有其事险难者，则曰：‘又上茅麓山耶？’”①。但更重要的是由于财政方面的困难——军事开支的浩大，不仅使鳌拜等难以继续进行大规模的军事行动，而且使人民负担极重，不得休息，有可能因此而使辅臣们恢复经济的努力付之东流。于是他们在灭亡了永历政权之后，就急不可待地宣布：“从此大兵得以休息，粮饷不致糜费。宣诏中外，咸使闻知。”②基于此，他们在对东南沿海的郑氏政权的行动中，就奉行了一条以防为主，以攻为辅，以抚为主，以剿为辅的路线。
康熙元年，郑成功病死，其子郑经继立，在台湾以及金厦一带与清皇朝抗衡。由于郑成功死后因继位问题而发生内讧，郑氏政权内部矛盾异常激化，许多文官武将都对郑经表示不满。鳌拜等利用这个机会，对郑氏人员诱以高官厚禄，招抚他们降清。如康熙元年十一月，杨学皋来归，授其左都督，加太子太保，“仍给三等阿思哈尼哈番”①；康熙二年，郑成功之族兄郑鸣骏被授遵义侯，族侄郑缵绪为慕恩伯，如此等等，不胜枚举。除封赐爵职之外，鳌拜等还重用这些人来打击郑氏政权，以示对他们的信任，如康熙三年命征台湾，统率水师的施琅、周全斌、杨富、林顺、何义等，无一不是郑氏故将。在清政权的“感召”之下，“自顺治十八年九月起，至康熙元年七月止，陆续招抚伪将军、都督、总兵，并副、参、游、守、千、把总等官共二百九十员，兵共四千三百三十四名，家口共四百六十七名”②。从康熙元年十月以后到康熙三年十月，较大规模的投降者有十六、七批，其中包括被称作郑经“腹心”、“左右臂指得力之人”的大量官员将领，还包括郑缵绪、郑世袭、郑芝豹生母黄氏、以及郑氏的“子侄眷属”，与他们同来降清的官员不下千余，军队百姓共有十数万，还有大量船只、盔甲器械等物，这就大大削弱了郑氏政权的力量。
鳌拜等乘郑氏政权的内讧，又辅之以攻，派兵先后攻克金、厦、铜山等地。郑经退守台湾。康熙四年，“廷议罢兵”，并派慕天颜赴台谕降，力图和平收复台湾。但郑经却企图裂土割据，“请称臣入贡如朝鲜”，遭到辅臣的拒绝①。康熙六年，施琅再请攻打台湾，因“朝议循于招抚”②而未果。从此双方对峙，直到十四年后。
鳌拜辅政时期采取的“以抚为主”的统一方针，应该说对恢复经济、与民休息、缓和财政危机都有好处，直到康熙二十一年，大臣冯溥为了“清心省事，与民休息”，还请玄烨“勿轻剿台湾”，继续鳌拜时期的政策③。鳌拜等人的上述行动，也取得了积极的效果，为康熙二十二年统一台湾准备了良好的条件。
关于清初几个弊政的处理问题。顺治初年给广大人民的生命财产带来很大危害的劣政，诸如逃人法、圈地与投充、迁海等等，在鳌拜辅政时期虽仍存在，但逐渐有所缓和。
由于迁海政策使沿海居民流离失所，顺治十八年八月，辅臣曾下令对迁海居民“速给田地房屋……使小民尽沾实惠”④。康熙四年，山东青、登、莱等处沿海居民“因海禁多有失业”，鳌拜等遂允许“令其捕鱼，以资民生”⑤。康熙七年，两广总督周有德报告当地“沿海迁民，久失生业”，建议于海口“一面设兵防守，一面安插迁民”。此建议得到鳌拜等批准⑥。康熙八年正月，“奉旨尽弛海禁”⑦，这对沿海居民是有好处的。
顺治年间，由于圈地和投充等弊政，迫使大量不甘沦为农奴和包衣的人四散逃亡，顺治十一年“逃人几至三万，缉获者不及十分之一”①。清廷便制订了更为严酷的逃人法，除捉拿逃人之外，还严惩窝主，牵连四邻，许多恶棍无赖又趁火打劫，使许多人身家性命难保。康熙三年底，专事缉捕逃人的兵部督捕衙门右侍郎马希纳也指出逃人法之弊害，请求“免提案内牵连之人质审”，以免“牵连多人”②。次年正月，鳌拜等历数逃人法之弊，认为“此等株连蔓引，冤及无辜，饿死道途，瘐毙监狱，实属可悯”，下令有关部门制定一个“逃人可获，奸棍不得肆恶，小民不受诈害”的立法③。康熙六年，又下令各地政府对骚扰地方的解役和逃人严加管束，如有“同谋挟诈”之事，要治以重罪，对这些解役约束不严的官吏，也要“严治其罪，必不宽恕”④。尽管他们把逃人问题看作与本族利益息息相关的问题，而不能根本改变逃人法，但由于注意了它的弊害并试图加以解决，使此时期的逃人问题日趋缓和。
顺治年间两次大规模圈地之后，康熙五年，在鳌拜的直接干预下，京畿地区又发生了一次较大规模的土地圈换，这是辅政时期的一大弊政。康熙五年，鳌拜提出，顺治初年，多尔衮为了自己利益，把镶黄旗应得的保定等府好地据为己有，而把正白旗的坏地换给镶黄旗，因此要求“呈请更换”。这一提议遭到正白旗户部尚书苏纳海等人的反对。苏纳海认为“地土分拨已久，且康熙三年奉有民间地土不许再圈之旨”，要求将此议驳回⑤。虽然此事之起是由于八旗内部矛盾所致，但毕竟苏纳海的主张有利于社会安定，也有利于生产的恢复发展。
但是，鳌拜恃威专断，不顾苏纳海以及直隶总督朱昌祚、巡抚王登联等人的反对，于康熙五年十二月确定“镶黄旗迁移壮丁共四万六百名，该地二十万三千晌，将蓟州、遵化、迁安三处正白旗壮丁分内地、民地、开垦地、多土地、投充汉人地派给。不敷，又将永平、滦州、乐亭、开平民地酌量取拔”①。从以上记载看，正白旗迁出后的十一万多晌土地是远远不够镶黄旗二十余万晌的需要的，其他就要新圈民地。而正白旗迁走的壮丁也并未迁往畿南即镶黄旗迁出的地方，反去新圈玉田、丰润、永平等府县的民地，这样，所谓换地实际上就成为顺治以来的第三次大规模的圈地，给畿辅人民带来了极大的灾难。
尽管鳌拜等在两个月后“拨换地土将完”之时，下令“此后各旗有具呈请拨换者，概行禁止”②。但是，鳌拜等人不顾百姓“扶老携幼，远徙他乡”之苦，不管“秋收之后”，蓟州、遵化等地“周遭四、五百里，尽抛弃不耕”③的恶果，强行换地圈地，对人民的生命财产带来极大损失，也危及农业生产和社会安定，实是祸国殃民的一大弊政。
①《清世祖实录》卷144。
②《清史列传》卷6，《遏必隆传》。
①昭梿：《啸亭杂录》卷1，《世祖勤政》。
②《清圣祖实录》卷3。
③遗诏被篡改一事参见孟森《清初三大疑案考实》。
①《清圣祖实录》卷2。
②《清圣祖实录》卷7。
③《清圣祖实录》卷2。
④《清圣祖实录》卷2。
⑤《清圣祖实录》卷2。
①蒋良骐《东华录》卷8。
②蒋良骐《东华录》卷8。
③《清圣祖实录》卷3。康熙元年，鳌拜一度把汉大学士降为正五品，但旋即恢复为正二品，说明形势之不允许。
④福格：《听雨丛谈》卷3。
⑤参见钱实甫：《清代职官年表》第二册。
①康熙《吴江县志》卷10，“宦绩”。
②《清世祖实录》卷117。
③《清圣祖实录》卷2。
④叶梦珠：《阅世编》卷6，《徭役》。
①《清圣祖实录》卷3。
②陈康祺：《郎潜纪闻》卷4。
③《清圣祖实录》卷1。
④《清圣祖实录》卷1。
①《清圣祖实录》卷1。
②《清圣祖实录》卷2。
③《清圣祖实录》卷24。
④《清圣祖实录》卷5。
⑤《清圣祖实录》卷2。
⑥《清圣祖实录》卷4。
⑦《清圣祖实录》卷14。
⑧《清圣祖实录》卷17。
⑨钱仪吉：《碑传集》卷11，“冯文毅公溥事实”。
①《清圣祖实录》卷1。
②同上。
③《清圣祖实录》卷2。
④康熙《大清会典》卷20，“户部”四”，“田土”一，“开垦”。
⑤《清圣祖实录》卷3。
⑥《清圣祖实录》卷6。
⑦《清圣祖实录》卷24。
⑧《清圣祖实录》卷25。
①《清圣祖实录》卷26。
②《清圣祖实录》卷22。
③《清圣祖实录》卷25。
④《清圣祖实录》卷22。
①《清圣祖实录》卷3。
②《清圣祖实录》卷15、23。
③《明清史料》丙编第十本第1000页，“户部题本”，康熙七年十一月二十九日。
④《清圣祖实录》卷14。
⑤《清圣祖实录》卷15。
⑥《清圣祖实录》卷15。
⑦《清圣祖实录》卷26。
① “车克题加征练饷之法及严禁各官作弊事本”，《清代档案史料丛编》第四辑。
②《清圣祖实录》卷5。
③《清圣祖实录》卷27。
④《清圣祖实录》卷28。
①昭梿：《啸亭杂录》卷8，“茅麓山”。
②《清圣祖实录》卷6。
①《清圣祖实录》卷7。
②同上。
①《清史稿》卷224，《郑成功传》。
②钱仪吉：《碑传集》卷15，施德馨撰：“施壮襄公传”。
③钱仪吉：《碑传集》卷11，“冯文毅公溥事实”，《清史稿·冯溥传》。
④《清圣祖实录》卷4。
⑤《清圣祖实录》卷14。
⑥《清圣祖实录》卷27。
⑦《广东通志·边防篇》，转引自谢国祯：“清初东南沿海迁界考”三。
①《清世祖实录》卷85。
②《清圣祖实录》卷13。
③《清圣祖实录》卷14。
④《清圣祖实录》卷21。
⑤《清圣祖实录》卷18。
①《清圣祖实录》卷20。
②《清圣祖实录》卷21。
③《清史列传》卷6，《朱昌祚传》。
福临去世后，其子玄烨即位，开始了在中国历史以及世界历史上都享有盛名的康熙帝统治时期。但是，玄烨登基时不过是个年甫七龄的幼童，还没有控制大局的能力，管理国家的重担便落到顺治帝遗诏指定、孝庄太后博尔济吉特氏暗中赞助的四位辅臣的肩上。
顺治帝遗诏云：“特命内大臣索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜为辅臣。伊等皆勋旧重臣，朕以腹心寄托，其勉矢忠荩，保翊冲主，佐理政务”①尽管鳌拜在四辅臣中名列最后，但史学家们却往往称此时期为“鳌拜辅政时期”，究其原因，实与鳌拜个人的独掌辅政大权有关。在四位辅臣中间，索尼能文能武，顺治年间总管内务府，是四朝元老，地位很高；苏克萨哈和遏必隆在皇太极晚年才初露头角，能力有限。鳌拜虽然名列最末，但实际地位却与索尼不相上下。输政初期，“索尼老病，鳌拜多专政，与苏克萨哈不相能，遏必隆不能自异”②。在这种情况下，鳌拜的作用绝不像他的辅臣次序一样是最微小的，恰好相反，而是日益增大。从另一个角度说，这四位辅臣都是上三旗的大臣，他们除了旗与旗之间的内部争斗之外，在辅政期间实行的政策基本上是一致的，也就是说，鳌拜的主张基本上也同样代表着其他辅臣的意见。这样，从顺治十八年到康熙八年五月的辅政时期的历史，实际也就是鳌拜辅政的历史。
尽管福临接受了乃父的教训，在临死前把身后的一切安排妥当，但是留给皇位继承者和四位辅臣的却并非万事如意的太平盛世，而是一个问题丛生、矛盾复杂的艰难局面。一方面，西南的南明永历政权和大西军余部，东南沿海的郑氏政权以及夔东十三家军等抗清力量依旧存在，部分汉族地主仍然怀念故国，不愿与清政府合作；另一方面，连年战乱，使社会经济严重凋敝，人民生活困苦不堪，财政状况十分窘迫。这样，如何保证财政收入、恢复生产，同时又要继续进行征服和统一战争，就成为当时统治者面临的重大课题。此外，“大兵入关时，明臣迎降，睿忠王权宜任之，故胜国弊政，未尽厘正”①。顺治一朝，党争不断，明代重用阉宦的恶习也继承下来，中央地方各级官吏不尽心任职，反而贪污受贿，行私中饱，吏治比较败坏。再者，顺治年间实行的一些恶政，如圈地、逃人、迁海等等，依旧给人民带来极大的苦痛，引起人民的不满。这些问题不解决，势必造成新建立的清朝统治的不稳甚至有被颠覆的危险。
在这样的局势下，辅政伊始，他们便宣称要“率循祖制，咸复旧章，以副先帝遗命”②。经过篡改的顺治遗诏以“渐习汉俗”、对满臣“不能信任”等十四罪自责③。这些已表现出辅政时期的基本方针政策。但是，这些方针政策并不是“违背当时历史发展趋势”的“复旧政策”。
鳌拜等辅政大臣十分重视正确处理满汉关系问题。清朝统治者在各方面“首崇满洲”，是其既定国策，无论是在皇太极、多尔衮和顺治帝执政时期，还是在康熙八年（1669）五月玄烨亲政以后，这一国策基本不变。不管他们对汉族地主表示出多么友善，但一旦触及满族统治者切身利益，危及满洲贵族统治地位，他们“重满轻汉”的根本原则就充分反映出来了。鳌拜辅政时期，自然也不例外，鳌拜等在强调满族统治地位，清除明末弊政残余的同时，并没有在顺治朝满汉关系的格局上做更多的改变。
顺治十八年三月，鳌拜等下令将制度上“满汉分别、参差不一者，或前后更易、难为定例者”，根据“太祖、太宗成宪斟酌更定”。但对“有今昔异宜、时势必须变通，有满汉悬殊、定例难于归一者，亦须斟酌至当，详明具奏”①。这说明他们并不完全是恪守陈规，也讲究“变通”。如康熙元年谕都察院：“巡视茶马一差，近经部议，满汉兼差，已经奉旨准行。今思巡视茶马差原系汉御史，从无差满官之例，以后著仿照旧例，止差汉官，不必兼差满官”②。表明其因事任人的原则。理藩院“专管外藩事务”，鳌拜等认为其“责任重大，今作礼部所属，于旧制未合”③，抬高其地位，尚书“入议政列”④，并由满蒙人专任。这个改变并不能算作重满之举。众所周知，清朝对少数民族的政策比较成功，是与理藩院的作用分不开的。因此，鳌拜等认识到，“理藩院职司外藩王、贝勒、公主等事务，及礼仪、刑名各项，责任重大，非明朝可比”⑤，从而加强对少数民族的控制和管理，实际上是有积极意义的。至于康熙亲政后沿用此制，雍正时还以王公、大学士兼理院事，正是鳌拜时期这一政策的继续和发展。
顺治十五年，福临曾将皇太极时建立的内三院名号取消，仿明制将大学士改为殿阁大学士，满、汉“仍俱正五品”①，比顺治初年俱正二品有所降低，但并无差别。顺治十八年，鳌拜等以不合旧制恢复内三院名色，“设满、汉大学士等，照尚书、侍郎品级”②，即大学士为正二品，恢复的乃是顺治初的定制。同年亦定内三院满、汉大学士各一员，满学士二员，汉军学士和汉学士各一员，满、汉比例大致相等③。六部在清初统治者眼里一直是要比内三院更重要的，所以鳌拜等在康熙六年曾定满尚书为一品，汉尚书为二品，略有差别。但实际任事的满、汉尚书、侍郎人数是相当的，均为满、汉各一人。
就地方行政机构而言，顺治、康熙、雍正时期“八旗人员之任督抚者，汉军十居其七，满洲十居其三，蒙古仅二人”④。而顺治年间和鳌拜辅政时期，任督抚者几乎没有满、蒙人，汉军旗人在总督中约占十分之八，一般汉官占十分之二；在巡抚中汉军旗人与一般汉官平分秋色，前者略多，只是到辅政末期，才有极少几个满、蒙人任督抚，还不如康熙帝亲政以后的多⑤。至于府州县各级官吏，几乎是清一色的汉官。这种中央机构满人占居优势，地方军政大员中汉军与汉人各据其半，低级官吏几乎全为汉人把持的情况，在整个清前期变化都是不大的。因此，尽管鳌拜等比较强调“首崇满洲”，但由于这样一种满、汉地主阶级联合统治的基本格局不能变更，满、汉关系也没有发生重大的变化，汉化的趋势没有被遏止。
鳌拜辅政时期，对汉族地主阶级分子的打击，当以顺治十八年“江南奏销案”为代表（同年稍早还有“哭庙案”和后来的“明史案”、“逆诗案”，均不予涉及）。如前所述，顺治年间清统治者与江南地主阶级之间的矛盾较深，这一方面是因为民族矛盾激化所导致的汉族士绅的反抗及不合作态度遭到清统治者的仇恨；另一方面是因为清统治者在南北党争中支持北人，排挤南方官绅，引起后者不满；此外，江南士绅“仍明花分诡寄之弊”①，规避赋役的情况又十分严重，所以清政府不仅通过“科场案”、“通海案”等从政治上打击江南士绅，还下令清查江南无锡等县“乡绅举贡之豪强者包揽钱粮，隐混抗官，多占地亩，不纳租税，反行挟制有司”的问题②，从经济上与豪强地主争夺赋税，以供军需。“奏销案”就是在这样的背景下发生的。顺治十八年三月，鳌拜等谕尸部：“近观直隶各省钱粮逋欠甚多，征比难完，率由绅衿藐法，抗粮不纳，地方官瞻徇情面，不尽法追比……。如仍前抗粮，从重治罪，地方官不行察报，该督抚严察，一并题参重处。”③在苏、松、常、镇四府及溧阳一县，“不问大僚，不分多寡，在籍绅衿按名黜革，现任缙绅概行降调”④。结果查出“未完钱粮文武绅衿共一万三千五百一十七名，应照例议处，衙役人等二百五十四名，应严提究拟”①。江南名士，如吴梅村、徐元文、彭孙遹等皆牵连入案。昆山叶方霭为顺治乙亥科一甲第三名进士，“适欠折银一厘，亦被左迁”，时有“探花不值一文钱”之谣②。
“奏销案”对江南汉族地主的打击是很大的，但纵观其来龙去脉，与其说这是出自清统治者狭隘的民族观念，不如说是当时政治、经济形势的需要，是顺治朝打击南方官绅政策的继续，很难把这算作鳌拜时期“重满轻汉”的表现。尽管“奏销案”牵连过多，打击过重，但毕竟在一定程度上弥补了明末农民起义较少触动江浙地主而造成的明末积弊犹存的缺陷，有利于巩固清政府刚刚建立的统治秩序。
鳌拜很注意吏治整顿问题。针对晚明遗留下来的弊政，鳌拜等进行了一些整顿和改革，来提高行政效率和官员的办事能力，清除官场恶习。顺治十八年二月，他们借口“凡事皆遵太祖、太宗时定制行”，革除内官十三衙门，“内官俱永不用”③，为有清一代避免宦官干政肃清了道路。
辅政半月后，鳌拜等以皇帝名义诏谕各官：“朕以冲龄践阼，初理万几，所赖尔大小臣工，同心协力，矢效赞襄”④。次日，兵部尚书兼都察院左都御史阿思哈就提出对巡按的十项要求，对能够“恪遵上谕，洁己爱民，奖廉去贫，兴利除害……又能大破情面，纠察地方恶宦劣衿者”分别升迁；能“谨慎奉法，察吏安民者仍留原任”；“行事碌碌，无实政及民者”降调外用；而“徇情贪贿”者要革职治罪。奏上之后，御批：“这所议各款，务须恪遵力行，不得视为虚文，著通行严饬。”①为了提高行政效率，顺治十八年三月，鳌拜等要求“进奉本章，关系政务，应切实陈奏……事情正理，明白敷陈，不得用泛泛文词”②，规定本章“不得逾三百字”③。数月后，又因各部门回复奏章时往往拖延，而“各部事务虽巨细不同，于国政民情均有关系，理宜速结”④，规定了完结事务的时限，“如仍前含糊迟缓，任意迁延，治罪不贷”⑤。对各督抚奉命查处事件也按地方距京师的远近不同分为四类，制定限期，“违限者按年月处分”⑥。后来还多次重申，“部院官员办理之事，皆关国政……如仍前因循草率，以至壅积者治罪”。
鳌拜等认识到，“民生之安危，由于吏治之清浊。吏治之清浊，全在督抚”。因此对各地督抚是否清正称职十分注意。康熙四年（1665）三月，曾谕有关各部门严查督抚在地方的劣政，诸如私征强派，威逼驿站官役多派乘马支应，携带家人至任所“入兵丁数内食粮”，纵容奸徒恶棍扰乱正常贸易等，并下令对此严行禁止⑦。同年十二月，鳌拜等又指斥督抚公然受贿，下令对他们“从重治罪”⑧。康熙五年，“四大臣欲每省差大臣二员，设立衙门于督抚之旁，以廉督抚”⑨。虽因方法不妥而未行，但却反映了鳌拜等整肃地方吏治的决心。
由于经济问题是当时政府面临的大事，因此鳌拜等命“今后经管钱粮各官，不论大小，凡有拖欠参罚，俱一体停其升转，必待钱粮完解无欠，方许题请开复升转”①，并“定直隶各省巡抚以下、州县以上征催钱粮未完分数处分例”②。康熙二年，又由“户部题定征收地丁钱粮总作十分考成则例”③。此外，鳌拜等仍以劝垦荒地之多寡对地方官员加以奖惩，如河南总督刘清泰、巡抚张自德、偏源巡抚周召南、湖广巡抚刘兆麒等，先后以劝垦荒地功被加尚书、侍郎衔。对“垦地后复荒者”、“荒地捏报垦熟者”、“督抚降级罚俸、道府降级调用，州县等官革职”④，以解决垦荒中出现的弊病。
在此基础上，鳌拜等下令各部院长官“俱著自行陈奏”功过⑤，又下令对现任督抚加以甄别，结果康熙元年有十一位督抚留任，一人解任，一人休致，一人以原官致仕，一人著降一级调用⑥。为减少行政开支，康熙四年及五年把六科满汉给事中由十二员减少到四员；康熙六年将各省布政使二人裁撤一人；同年十一月考察军政后，将贪酷、不谨、罢软、年老、有疾、才力不及、浮躁等官共五百六十三人“处分如例”⑦；康熙七年（1668）四月，“裁直隶各省大小衙门吏攒承差等役三千八百四十九名”⑧；七月，“甄别才力不及满汉官二十七员”，分别降革①。而另一方面，鳌拜等对地方官吏“不论满洲、汉军、汉人，应拣选贤能推用“②，“遇有紧要员缺，著不论资俸，将才能之员选择补用”，并将熟悉民间疾苦，“才能夙著”的地方官擢为科道言官，令其“据实指陈，有裨政治”③。这种裁撤冗吏、罢免不职、不拘资历、任人以才的做法，显然有利于吏治的整顿。康熙元年，为简化官吏考核制度，鳌拜等曾停止京察大计，“俱著三年考满”，并定出考满规则。康熙四年，又停止考满，恢复京察，定每六年考察官员一次。这样的来回变化，也无非说明辅臣对吏治的重视。
当然，在封建社会，特别是在其末世，政府机器中的许多弊病已积久难除，统治者的良好愿望也并不一定能收到好的客观效果，鳌拜辅政时期亦不能例外。因此，康熙六年熊赐履对当时弊病的指摘也定有事实根据④。但并不能因此而否定鳌拜在整顿吏治方面的努力，特别是康熙、雍正时继续执行了这些措施，为“康乾之治”创造了有利条件，就更不能掩没鳌拜辅政时期在这方面的贡献了。
鳌拜在辅政时期，采取一系列措施，努力恢复经济。在鼓励垦荒方面，除了前述以垦荒对官吏实行考成外，政府也鼓励百姓承种荒地。顺治十八年六月，针对顺治朝以来所以无人承种荒地是因为“耕熟后往往有人认业，兴起讼端”的情况，鳌拜等听从河南御史刘源浚的建议，“先给帖文，以杜争端”，并“除三年起科之外，如河工、供兵等项差役，给复十年，以示宽大之政”①。在国家财政拮据的情况下，政府还发给湖广等地穷民及河南等数省投诚官兵牛种银两②，给他们创造条件垦种田地，务农为生，这在以前是少有的。清初四川经济残破，鳌拜等亦接受官员建议，准许各地册籍有名无业或无名无业之人，由官府措处盘费，“差官接来安插”，并提出“无论本省、外省文武官员，有能招民三十家入川、安插成都各州县者，量与纪录一次；有能招民六十家者，量与纪录二次；或至百家者，不论俸满，即准升转”③。这对恢复四川的农业经济意义甚大。
为了保证经济恢复，鳌拜等实行了“轻徭薄赋”政策，除了开垦荒地，三年起科之外，他们还十分注意蠲免。康熙三年山西太原府属十二州县旱灾严重，地方官至次年才行申报，并征收了当年的赋税。“上以地方官察报迟延，有失抚恤之道，下旨切责”，并准蠲免次年钱粮和发仓赈济④。按清初例，灾十分者只蠲额赋十之三，但康熙四年山东济南等六府旱灾严重，政府就将全部钱粮豁免⑤。数日后，鳌拜等又下令户部注意防止地方官乘蠲免之机“侵扣肥己”，“使小民不沾实惠”，并提出对犯有此罪的大小官员从重治罪，决不宽恕⑥。此外还规定地方官在察看灾情时，“随带人役，务极减少，一切执事，尽行撤去”，切实保证蠲政的实效⑦。据《清实录》的不完全统计，辅政八年中，除康熙三年六月下令将顺治十五年以前各项钱粮悉予蠲免这一次大规模蠲免外，政府进行了包括灾蠲、欠蠲在内的各类蠲免共一百七十四次，涉及十六个省的七八百个府州县卫。除频行蠲政之外，鳌拜等也主张严禁加派。顺治十八年七月，清廷因用兵等以致入不敷出，下令加派练饷，直到钱粮充足日为止①。但由于地方凋敝，人民困苦，鳌拜等只得于当年十二月下令“急停，以舒民困”，“除顺治十八年已派外，康熙元年通行停止”②。加派练饷无疑是一大恶政，但他看到有损于经济的恢复、人民的休息，便在数月后停止，这种及时纠偏的作法，比起明末统治者来显然要高明一些。
鳌拜辅政时期经济上的一个德政，就是实行“更名田”。康熙七年十月，“命查故明废藩田房，悉行变价，照民地征粮”③。由于这些土地的一部分已在明末农民起义中为农民占有，清政府此举实际上就是向这些农民反攻倒算，也就必然遭到后者的激烈反对而无法实行。康熙八年三月，政府下令“著免其变价，撤回所差部员，将见在未变价田地，交与该督抚，给与原种之人，令其耕种，照常征粮”，并“将无人承种余田，招民开垦”④，这就正式承认了农民在明末起义中获得的部分成果。
到顺治末年，统一全国和巩固统治的战争虽已近尾声，但军事行动毕竟还一直存在，对经济恢复也有一定影响，由于鳌拜等努力实行促进经济恢复的措施，这段时间的农业生产不但没有停滞倒退，而且有所恢复和发展。仍以《清实录》中数字为据：从顺治十八年到康熙七年，人丁共增加228575；土地共增加145322顷；征银共增加114838两，平均人丁年增长率为千分之一点七；平均土地年增长率为千分之三点六；平均税银年增长率为千分之零点六二，可见土地年增长率超过税收银年增长率四倍多，这当然有利于人民的休养生息，有利于经济的恢复。
鳌拜虽然是追随皇太极马上得天下的重要军事将领，其他三位辅臣也多次披甲从征，武功赫赫，有较长的军事生涯，但是，除了继续顺治朝以来的统一战争之外，鳌拜辅政时期却没有进行什么咄咄逼人的军事行动，与他们在政治、经济诸方面的作为相比，他们在军事方面的政策和行动却是很有节制的。
辅政开始以后不久，南明最后一个政权永历小朝廷及其支持者李定国部为清军消灭了，康熙二年到三年，鳌拜的弟弟穆里玛等又率军镇压了大顺农民军的余部夔东十三家军。尽管只是继续完成顺治时期的军事行动，但这些行动的后果已足以使鳌拜等采取相对保守的军事政策。夔东十三家军的英勇抗击，一直使统治者心有余悸，“京师中谚语有其事险难者，则曰：‘又上茅麓山耶？’”①。但更重要的是由于财政方面的困难——军事开支的浩大，不仅使鳌拜等难以继续进行大规模的军事行动，而且使人民负担极重，不得休息，有可能因此而使辅臣们恢复经济的努力付之东流。于是他们在灭亡了永历政权之后，就急不可待地宣布：“从此大兵得以休息，粮饷不致糜费。宣诏中外，咸使闻知。”②基于此，他们在对东南沿海的郑氏政权的行动中，就奉行了一条以防为主，以攻为辅，以抚为主，以剿为辅的路线。
康熙元年，郑成功病死，其子郑经继立，在台湾以及金厦一带与清皇朝抗衡。由于郑成功死后因继位问题而发生内讧，郑氏政权内部矛盾异常激化，许多文官武将都对郑经表示不满。鳌拜等利用这个机会，对郑氏人员诱以高官厚禄，招抚他们降清。如康熙元年十一月，杨学皋来归，授其左都督，加太子太保，“仍给三等阿思哈尼哈番”①；康熙二年，郑成功之族兄郑鸣骏被授遵义侯，族侄郑缵绪为慕恩伯，如此等等，不胜枚举。除封赐爵职之外，鳌拜等还重用这些人来打击郑氏政权，以示对他们的信任，如康熙三年命征台湾，统率水师的施琅、周全斌、杨富、林顺、何义等，无一不是郑氏故将。在清政权的“感召”之下，“自顺治十八年九月起，至康熙元年七月止，陆续招抚伪将军、都督、总兵，并副、参、游、守、千、把总等官共二百九十员，兵共四千三百三十四名，家口共四百六十七名”②。从康熙元年十月以后到康熙三年十月，较大规模的投降者有十六、七批，其中包括被称作郑经“腹心”、“左右臂指得力之人”的大量官员将领，还包括郑缵绪、郑世袭、郑芝豹生母黄氏、以及郑氏的“子侄眷属”，与他们同来降清的官员不下千余，军队百姓共有十数万，还有大量船只、盔甲器械等物，这就大大削弱了郑氏政权的力量。
鳌拜等乘郑氏政权的内讧，又辅之以攻，派兵先后攻克金、厦、铜山等地。郑经退守台湾。康熙四年，“廷议罢兵”，并派慕天颜赴台谕降，力图和平收复台湾。但郑经却企图裂土割据，“请称臣入贡如朝鲜”，遭到辅臣的拒绝①。康熙六年，施琅再请攻打台湾，因“朝议循于招抚”②而未果。从此双方对峙，直到十四年后。
鳌拜辅政时期采取的“以抚为主”的统一方针，应该说对恢复经济、与民休息、缓和财政危机都有好处，直到康熙二十一年，大臣冯溥为了“清心省事，与民休息”，还请玄烨“勿轻剿台湾”，继续鳌拜时期的政策③。鳌拜等人的上述行动，也取得了积极的效果，为康熙二十二年统一台湾准备了良好的条件。
关于清初几个弊政的处理问题。顺治初年给广大人民的生命财产带来很大危害的劣政，诸如逃人法、圈地与投充、迁海等等，在鳌拜辅政时期虽仍存在，但逐渐有所缓和。
由于迁海政策使沿海居民流离失所，顺治十八年八月，辅臣曾下令对迁海居民“速给田地房屋……使小民尽沾实惠”④。康熙四年，山东青、登、莱等处沿海居民“因海禁多有失业”，鳌拜等遂允许“令其捕鱼，以资民生”⑤。康熙七年，两广总督周有德报告当地“沿海迁民，久失生业”，建议于海口“一面设兵防守，一面安插迁民”。此建议得到鳌拜等批准⑥。康熙八年正月，“奉旨尽弛海禁”⑦，这对沿海居民是有好处的。
顺治年间，由于圈地和投充等弊政，迫使大量不甘沦为农奴和包衣的人四散逃亡，顺治十一年“逃人几至三万，缉获者不及十分之一”①。清廷便制订了更为严酷的逃人法，除捉拿逃人之外，还严惩窝主，牵连四邻，许多恶棍无赖又趁火打劫，使许多人身家性命难保。康熙三年底，专事缉捕逃人的兵部督捕衙门右侍郎马希纳也指出逃人法之弊害，请求“免提案内牵连之人质审”，以免“牵连多人”②。次年正月，鳌拜等历数逃人法之弊，认为“此等株连蔓引，冤及无辜，饿死道途，瘐毙监狱，实属可悯”，下令有关部门制定一个“逃人可获，奸棍不得肆恶，小民不受诈害”的立法③。康熙六年，又下令各地政府对骚扰地方的解役和逃人严加管束，如有“同谋挟诈”之事，要治以重罪，对这些解役约束不严的官吏，也要“严治其罪，必不宽恕”④。尽管他们把逃人问题看作与本族利益息息相关的问题，而不能根本改变逃人法，但由于注意了它的弊害并试图加以解决，使此时期的逃人问题日趋缓和。
顺治年间两次大规模圈地之后，康熙五年，在鳌拜的直接干预下，京畿地区又发生了一次较大规模的土地圈换，这是辅政时期的一大弊政。康熙五年，鳌拜提出，顺治初年，多尔衮为了自己利益，把镶黄旗应得的保定等府好地据为己有，而把正白旗的坏地换给镶黄旗，因此要求“呈请更换”。这一提议遭到正白旗户部尚书苏纳海等人的反对。苏纳海认为“地土分拨已久，且康熙三年奉有民间地土不许再圈之旨”，要求将此议驳回⑤。虽然此事之起是由于八旗内部矛盾所致，但毕竟苏纳海的主张有利于社会安定，也有利于生产的恢复发展。
但是，鳌拜恃威专断，不顾苏纳海以及直隶总督朱昌祚、巡抚王登联等人的反对，于康熙五年十二月确定“镶黄旗迁移壮丁共四万六百名，该地二十万三千晌，将蓟州、遵化、迁安三处正白旗壮丁分内地、民地、开垦地、多土地、投充汉人地派给。不敷，又将永平、滦州、乐亭、开平民地酌量取拔”①。从以上记载看，正白旗迁出后的十一万多晌土地是远远不够镶黄旗二十余万晌的需要的，其他就要新圈民地。而正白旗迁走的壮丁也并未迁往畿南即镶黄旗迁出的地方，反去新圈玉田、丰润、永平等府县的民地，这样，所谓换地实际上就成为顺治以来的第三次大规模的圈地，给畿辅人民带来了极大的灾难。
尽管鳌拜等在两个月后“拨换地土将完”之时，下令“此后各旗有具呈请拨换者，概行禁止”②。但是，鳌拜等人不顾百姓“扶老携幼，远徙他乡”之苦，不管“秋收之后”，蓟州、遵化等地“周遭四、五百里，尽抛弃不耕”③的恶果，强行换地圈地，对人民的生命财产带来极大损失，也危及农业生产和社会安定，实是祸国殃民的一大弊政。
①《清世祖实录》卷144。
②《清史列传》卷6，《遏必隆传》。
①昭梿：《啸亭杂录》卷1，《世祖勤政》。
②《清圣祖实录》卷3。
③遗诏被篡改一事参见孟森《清初三大疑案考实》。
①《清圣祖实录》卷2。
②《清圣祖实录》卷7。
③《清圣祖实录》卷2。
④《清圣祖实录》卷2。
⑤《清圣祖实录》卷2。
①蒋良骐《东华录》卷8。
②蒋良骐《东华录》卷8。
③《清圣祖实录》卷3。康熙元年，鳌拜一度把汉大学士降为正五品，但旋即恢复为正二品，说明形势之不允许。
④福格：《听雨丛谈》卷3。
⑤参见钱实甫：《清代职官年表》第二册。
①康熙《吴江县志》卷10，“宦绩”。
②《清世祖实录》卷117。
③《清圣祖实录》卷2。
④叶梦珠：《阅世编》卷6，《徭役》。
①《清圣祖实录》卷3。
②陈康祺：《郎潜纪闻》卷4。
③《清圣祖实录》卷1。
④《清圣祖实录》卷1。
①《清圣祖实录》卷1。
②《清圣祖实录》卷2。
③《清圣祖实录》卷24。
④《清圣祖实录》卷5。
⑤《清圣祖实录》卷2。
⑥《清圣祖实录》卷4。
⑦《清圣祖实录》卷14。
⑧《清圣祖实录》卷17。
⑨钱仪吉：《碑传集》卷11，“冯文毅公溥事实”。
①《清圣祖实录》卷1。
②同上。
③《清圣祖实录》卷2。
④康熙《大清会典》卷20，“户部”四”，“田土”一，“开垦”。
⑤《清圣祖实录》卷3。
⑥《清圣祖实录》卷6。
⑦《清圣祖实录》卷24。
⑧《清圣祖实录》卷25。
①《清圣祖实录》卷26。
②《清圣祖实录》卷22。
③《清圣祖实录》卷25。
④《清圣祖实录》卷22。
①《清圣祖实录》卷3。
②《清圣祖实录》卷15、23。
③《明清史料》丙编第十本第1000页，“户部题本”，康熙七年十一月二十九日。
④《清圣祖实录》卷14。
⑤《清圣祖实录》卷15。
⑥《清圣祖实录》卷15。
⑦《清圣祖实录》卷26。
① “车克题加征练饷之法及严禁各官作弊事本”，《清代档案史料丛编》第四辑。
②《清圣祖实录》卷5。
③《清圣祖实录》卷27。
④《清圣祖实录》卷28。
①昭梿：《啸亭杂录》卷8，“茅麓山”。
②《清圣祖实录》卷6。
①《清圣祖实录》卷7。
②同上。
①《清史稿》卷224，《郑成功传》。
②钱仪吉：《碑传集》卷15，施德馨撰：“施壮襄公传”。
③钱仪吉：《碑传集》卷11，“冯文毅公溥事实”，《清史稿·冯溥传》。
④《清圣祖实录》卷4。
⑤《清圣祖实录》卷14。
⑥《清圣祖实录》卷27。
⑦《广东通志·边防篇》，转引自谢国祯：“清初东南沿海迁界考”三。
①《清世祖实录》卷85。
②《清圣祖实录》卷13。
③《清圣祖实录》卷14。
④《清圣祖实录》卷21。
⑤《清圣祖实录》卷18。
①《清圣祖实录》卷20。
②《清圣祖实录》卷21。
③《清史列传》卷6，《朱昌祚传》。
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