第三节 科举制度的废除与新政学堂的开办 科举制度的废除
光绪二十六年七月（1900年8月），八国联军攻占北京，慈禧太后挟光绪帝逃往西安。十二月（1901年1月），慈禧太后指 示，光绪帝在西安发布上谕，宣称：中国过去向外国学的只是表面的语言文字，而非“西政之本源也”，因此高级官员“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”等情，向上奏报，以备朝廷实行新政时采纳①。次年，政务处创立，成为实行新政的指挥部。
办理新政，首先需要人才。当时积极赞同新政的封疆大臣袁世凯、张之洞，赵尔巽、周馥、岑春煊，端方等一致认为：“人才之兴赖乎学校”，然而“科举一日不停”，“学校决无大兴之望”②。于是，这时期新式学堂的开办，其矛头直接指向了清末科举取士制度。从这点而论，新政学堂的开办是维新学堂的继承与发展。
清末科举取士制度的废除，经历了三个阶段：首先，对科举取士内容的改革。戊戌变法中，曾一度明令废除八股改试策论取士，因戊戌政变而被取消。光绪二十七年（1901），清廷迫于形势，不得不改革教育，第二次明令废除八股改试策论，并同时下旨废除武举。为了破格选拔人才，这年还仿博学鸿词科例，诏开经济特科，定于癸卯（光绪二十九年）会试后正式举行③。
其次，对科举中及第人数的递减。光绪二十七年，湖广总督张之洞和两江总督刘坤一联名上《会奏变法自强第一折》，认为“今日育才要旨，自宜多设学堂，分门讲求实学，考取有据，体用兼赅，方为有裨世用”。然而，学堂毕业难于取得功名，这样聪颖子弟多裹足不前，于是建议“按科递减科举取士之额，为学堂取士之额”，“必当使举人、进士作为学堂出身，以励济世之人才”50000524_0945_0①。光绪二十九年（1903），张之洞又会同张百熙、荣庆上《奏递减科举折》，把递减办法具体化，建议“从下届丙午（光绪三十二年，1906）科起，每科递减中额三分之一”②，奏定9年内分三科减尽。
最后，对科举取士制度的全部废除。时代洪流难以阻挡，不待9年，仅仅两年之后，光绪三十一年（1905），许多封疆大臣，如袁世凯、赵尔巽、张之洞、端方等人联名奏请立停科举。他们认为：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其砥砺实修之志。民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望”。所以“科举不停，学校不广，士心既莫能坚定，民智复无由大开，求其进化日新也难矣。故欲补救时艰，必自推广学校始，而欲推广学校，必自先停科举始。拟请宸衷独断，雷厉风行，立沛纶音，停罢科举”。八月，光绪帝下诏“立停科举以广学校”，自丙午（光绪三十二年，1906）科为始，“所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止”③。这样，从隋朝开创的在中国实行了1300年之久的科举制度，至此完全废除。这是中国教育史上一件大事。
新式学校的兴办和新学制的颁布
废科举的同时，清廷通令全国兴办学堂。光绪二十七年（1901），光绪帝诏谕各省督抚将本省所存书院于省城改为大学堂，各省及直隶州改设中学堂，并多设蒙养学堂，除教读四书五经外，主要学习中外政治、历史、艺学。一时新式学堂越办越多，但各地学堂的课程设置和学习年限差别甚大，弊端不少。为此，光绪二十八年（1902），京师大学堂管学大臣张百熙上《进呈学堂章程折》，主张“各省督抚责成地方官核实兴办。凡名是实非之学堂及庸滥充数之教习，一律整顿从严，以无负朝廷兴学育才之盛心”①。张百熙还拟订了中国近代第一个系统的学制——“壬寅学制”。该学制分学校为七级：蒙学堂四年，寻常小学堂三年，高等小学堂三年，中学堂四年，高等学堂或大学预科三年，大学堂三年，大学院无定期。儿童六岁入学至大学毕业共计二十年，还不包括大学院的年限。此外，与中学堂并行的有中等实业学堂和中学堂附设的师范学堂，与高等学堂并行的有高等专门实业学堂、仕学馆和师范馆。“壬寅学制”曾于当年颁布，但因学制本身的不够完备和清廷对学制的拟订人张百熙存有猜忌而没有实行。
光绪二十九年（1903），清廷感到有统一学校标准的必要，于是发出上谕：“派张之洞会同张百熙、荣庆将现办大学章程一切事宜，再行切实商订；并将各省学堂章程，一律厘定，详悉具奏。”②十一月，张之洞等人以日本学堂管理规章为模式，拟订《奏定学堂章程》，经正式颁布在全国范围内实行。这一新学制称为“癸卯学制”。它的颁行，对近代中国学校教育制度在组织与形式上影响甚大，清末民初的新学校教育制度主要以此为据。“癸卯学制”共分三段七级，长达29到30年。第一段为初等教育：分为蒙养院4年，初等小学5年（七岁入小学），高等小学4年，共三级13年；第二段为中等教育：设中学堂一级共5年；第三段为高等教育：分为高等学堂或大学预备科3年，分科大学堂3到4年，通儒院5年，共三级11到12年。与上述体系的各级学校并行的，还设有高级师范教育和实业教育两系：师范教育分初级师范学堂（中等教育）及优级师范教育（高等教育）两等，修学年限共8年；实业教育分初等实业学堂（高等小学）、中等实业学堂（中等教育）、高等实业学堂（高等教育）三等，修业年限合计15年。学制规定：通儒院或分科大学的毕业生被授予进士功名；高等学堂毕业生被授予举人功名；中学堂和高等小学堂的毕业生则取得生员（秀才）的功名。保证了新式学堂的毕业生取得正规官员候补者的资格。
清廷在纸面上定下这一制度后，于光绪三十一年（1905）建立了学部，作为朝廷的教育行政机构，并将旧有的国子监并入，学部最高长官为尚书，其次则为左右侍郎，均为政务官。在尚书、侍郎之下，设各项事务官分管五司十二科。此外，还设有视学官，轮流出京视察全国各省教育。在过去，礼部曾负责科举考试以及与此有关的传统教育事项，而在甲午战争之后开办的一些西式学堂的行政权没有授权礼部管理。光绪二十四年（1898）京师大学堂已经成立，由它负责管理新式学堂。事实上，京师大学堂是集大学和学部组织于一身的机构。由于新式学堂的数量增加得太快，京师大学堂已不可能起到管理学堂的最高机构的作用。学部成立后，京师大学堂交出了管理全国新式学堂的职权，被定为当时最高学府。
关于清廷于光绪二十七年（1901）以后改设和新建学堂的数字，缺乏确切的统计资料。但从一些零星文献记载已可看出，就全国范围而言，虽然说不上学堂普遍兴起，但在一些通都大邑确已粗具规模。如武昌，原两湖书院改为两湖高等学堂，自强学堂改为文普通高等学堂，武备学堂改为武高等学堂，经心书院改为勤成学堂；此外，还办有普通中学堂、师范学堂、高等小学堂、初等小学堂、农学堂、工艺学堂、方言学堂、仕学堂等，总数在七八十所以上。湖北由于张之洞多年提倡，所以各类学堂“粗有基址”，超过其他地区。江苏的近代教育也发展较快，有各类学堂99所，仅苏州就设有高等学堂、优级初级师范学堂、武备学堂，以及40所初级小学堂。同一期间，四川省各类学堂150余所。①长沙城内有各类新式学校共34所，“官立者……十五所，民立者……十九所”②。光绪三十一年（1905）以后，兴学之风更为盛行。以光绪三十三年（1907）学部统计为例，京师有学堂127所，直隶4591所，吉林1526所，湖北1298所，河南2692所③，出现了“上有各府州县学堂之设立，下有爱国志士热心教育蒙学女学各种私学堂之设立”④的繁盛局面。光绪三十年（1904），学堂总数为4222所，学生总数为9.2169万人；到光绪三十三年（1907），学校总数达3.7888万所，学生总数为102.4988万人⑤。 女子教育章程的制定与女子学堂的开办
女子教育章程的制定及女子学堂的开办，是新政学堂开办时期具有历史意义的内容。中国近代最早设立的女子学校，是维新人士于光绪二十四年（1898）在上海创办的“务本女学”（吴怀疚）和“经正女学”（经元善）等（不包括外国传教士创办的女子基督教学校）。戊戌政变后，这些学校被勒令停办。新政之初，妇女仍被规定不许受新式教育。然而，妇女需要受教育的必要性在光绪三十三年（1907）还是得到了承认，并于是年制订了关于《女子师范学堂章程》6章36条和《女子小学堂章程》4章26条。章程规定：女子比男子修业期限各缩短一年。这是中国女子教育正式列入新式学堂教育制度的开始。次年六月六日（7月4日），学部奏准设立女子师范学堂于京师，派傅增湘为总理；并咨各省督抚提学使酌于省城府城设立女子师范学堂①，女子学堂由此在全国兴办。
新政时期，是我国近代新式学堂开办的完善时期。这不仅仅表现在学制的制定、科举的废除、学部的设立和女子教育的厘定等制度与机构上，同时也表现在各级学校的开办和各级教育结构的形成上。以高等学堂开办为例，在光绪二十七年六月十八日（1901年8月2日）清帝诏谕的推动下，中国官立大学开始发展。光绪二十八年（1902），山西巡抚岑春煊奏设山西大学堂，将筹备中的中西大学堂并入，这是省立大学的开始。到宣统元年（1909），全国官立高等学校开办，情况如下： 学部制宣统元年第三次教育统计图表校别 校数 学生数大学3 749省立高等学堂233963高等农科学校5 530高等工科学校7 1136高等商科学校1 24特种法政学校4712282高等文科学校192546高等理科学校3 211高等医科学校8 336高等工艺学校7 485总数123 22262人此外，依据宣统二年（1910）的统计数字，清廷共设立各类师范学校415所，学生共2.8572万人。
留学高潮的出现
自科举制度废除后，新学制取代了传统的教育，一时学校供不应求；即使清廷加紧开办各级新式学校，然而，具有新知识的师资力量不足，于是留学教育骤然进入高潮。戊戌时期，清廷虽已确定了留学生的派遣制度，但没有完整的计划与章程。伴随着科举制度的改革与废除，一套完整的留学生派遣制度逐步制定。
光绪二十七年六月（1901年8月），湖广总督张之洞和两江总督刘坤一合奏《复议新政折》（江楚会奏第三折），大力主张留学，特别是到日本留学，并论述积极与消极的奖励办法。在积极方面，给予优秀的自费留学生进士、举人等资格；在消极方面，即使具有进士、举人等资格，如无留学经历则不授官职①。同年八月初四日（9月16日），清廷批准张、刘二人的《复议新政折》，令各省选派学生出洋留学，并责成各省订立奖励及限制办法以督促之。光绪二十七年十二月二十三日（1902年2月1日），复命选派八旗子弟出洋游学。光绪二十八年九月初四日（1902年10月5日），慈禧太后、光绪帝从西安回京不久，又急忙督促各省督抚筹款派学生赴西洋游学。十月一日（10月31日），派汪大燮为日本游学生总监督。十一月二十八日（12月27日），清廷批准外务部议复《派赴出洋游学办法章程》。章程规定：派遣出洋游学的留学生，“未派出洋之前先通中学，将派出洋之时，务毕普通之学，既派出洋之后，精求专门之学”。派遣出洋的学生分为三类：“一曰贵胄学生，凡王公大臣子弟皆是。……此项学生，应仿照日本、暹罗王子办法，送入高等学堂，如英国伊敦夏鲁学堂之类，恪守堂规，随班受课，不得有挟贵挟贤之意，一切稽察调考，仍归出使大臣办理。如不安分闹事过犯者，责成出使大臣破除情面，切实注劣咨送回华”。“一曰官派学生，如京师大学堂及各省督抚学政暨各大臣所送者皆是，应于各学堂中择其已毕普通学之业，而又中学优长，器宇纯粹，年在三十岁以下者”，经过考查后再派遣。这类留学生“功课行为，由该监督（使馆参赞一人为之）随时稽察切实禀报，每年大考一次，由使臣亲自考校。其季考三次，即委令该监督代考（核）”。学成获文凭毕业后，还须回国通过复试。以上两类留学生严令“不准剪薙发辫”。“一曰游学学生，如民间自备资斧出洋者皆是。该生等既系自筹经费，自不必限以年岁，除到馆报名留学书住址以便查询保护外，如无不安本分及别有过犯，使馆即无庸过为刻核。欲附民间何学，听其自择”。章程还规定：“各项学生遇有患病及一切丁忧事故”，“酌予奏恤，所有用费作正开销”。留学生在“肄业期内，一概不准充当使馆差使”，以免影响学业。该章程与以往清朝留学生派遣的制度比较有个最大的改进，就是取消了中文教习的随派，没有规定留学生在留学期间还要从中文教习学习“四书”、“五经”等经典。章程认为：留学生都是“未出洋之前，中学精通，而普通学又已毕业者”，所以出洋后，应“更习专门”，否则，“即使来洋肄业，亦仅得其皮毛”。对考得外国学位的留学生，“应由使臣随时咨明外务部立案，以便将来从优奖励”①。光绪二十九年（1903）初，留日学生运动兴起。这年四月初三日（4月29日），在日本东京的中国留学生500余人集会于锦辉馆，声讨沙俄侵占东北的罪行，激昂奋发，决议成立拒俄义勇队。次日，京师大学堂师范、化学馆学生“鸣钟上堂”，也发起全校大会，声讨沙俄侵略罪行，拒俄爱国学生运动由此兴起。鉴于这一情况，八月十六日（10月6日），张之洞应慈禧太后懿旨“以出洋学生流弊甚多，饬筹防范之法”，上《筹议约束鼓励游学生章程折》，附《出洋学生约束章程》十款、《奖励章程》十款及《自行酌办立案章程》七款。《约束章程》十款，内容主要包括两个方面：其一，“以后续往日本游学学生，无论官费生私费生，并无论日本官设学堂私设学堂，均非出使大臣总监督公文保送不准收学”；其二，“妄发议论”、“干预政治”、“品行不端”、“不安分之事者”，一律退学，“严加裁制”。《奖励章程》十款，主要内容为：“一、中国游学生在日本各学堂毕业者，视所学等差，给以奖励。……一、在普通中学堂五年毕业得有优等文凭者，给以拔贡出身……一、……高等学堂即程度相等之各项实业学堂三年毕业得有优等文凭者，给以举人出身。……一、在大学堂未学某一科或数科，毕业后得有选科及变通选科毕业文凭者，给以进士出身。”此外，获得学士文凭者给予翰林出身，得博士文凭者给予翰林升阶的优待。《立案章程》七款，主要内容为：一、“保送学生入日本各学堂，除农工商各项实业学堂及文科、医科各专门不限人数外，其政治法律武备之门，宜分别限定名数，每年只准保送若干名”。其中“武备一门，非官派学生不准保送”。二、“凡各省选派官费学生出洋游学，俟毕业回国后，无论得何奖励，均须在本省当差五年以尽义务。五年期内，概不准另就他省差使，他省亦不得遽请调往差委”。张之洞上奏的章程由外务部补充《咨文》而颁行。《咨文》给章程作了如下三点补充：一、“中国留学生非在照办约束留学生章程之日本学堂毕业者，概不给本章所定奖励”；二、留学生毕业后，由“该官私学堂自行收留者，将来毕业后概不给以奖励”；三、对品行不端之留学生，如日本官私学堂仍听其留学者，“毕业后亦概不给以奖励”①。光绪三十年（1904），练兵处奏定《选派陆军学生分班游学章程》十六条，章程规定：一、“选派学生，须分年派往，拟以四班为一轮，每年选送一班，每班一百名。”二、“选派学生各省须有定额：京旗、直隶、江苏、湖北、四川、广东各六名；奉天、山东、河南、安徽、江西、浙江、福建、湖南、云南各四名；山西、甘肃、广西、贵州各三名；江宁、杭州、福州、荆州、西安、宁夏、成都、广州、绥远城、热河、察哈尔、密云、青州十三处驻防各一名。计共一百名，为第一班；以后三年均照第一年办理。如各省旗有愿多派者亦可，但不得倍于原派之数”。十六条规定：“学生在日本士官学校毕业，充见习士官期满，除考入学校及各专门学校外，其余回国，由练兵处就其历年所学一一考试，最优者奏请授职守备，次者授千总，再次者授把总”①。光绪三十三年十一月一日（1907年12月5日），学部和外务部奏准了《贵胄游学章程》十二条。
学部成立后，除增订了一些留学生的派遣等项章程外，还拟定了对留学生的考验奖励章程。光绪三十二年四月二十二日，（1906年5月15日），学部奏定《考试游学毕业生期限片》，规定自本年始每年八月举行考验游学毕业生一次。八月十五日（10月2日），学部复奏定《考验游学毕业生章程》五条，规定：凡在东西各国正式高等以上学堂毕业，回国后须接受政府按照留学生所习学科，分门考试。考试分两场：第一场就各毕业生文凭所注学科，择要命题考验；第二场试中国文、外国文。考列最优等者，给予进士出身，考列优等及中等者，给予举人出身②。同月，学部第一次举行留学生考试制度，有53名留学生参加考试，共考了两天，结果考取的有32名，其中9人被赐予进士出身，23人给予举人出身。此后，每年举行一次，直到辛亥革命后才停止这种考试。
随着清廷留学制度的不断完善，光绪三十一年至三十二年（1905—1906）间，中国出现了第一次出国留学高潮。光绪三十二年，仅留日学生人数就达到一万三四千人①。在这期间，出现了女子留学生。光绪二十八年（1902），日本东京有女留学生10余名。这些女留学生都是跟随其父兄或夫婿一齐留学日本的。光绪三十一年，湖南省首次官派20名女学生赴日读速成师范科，此为官费女留学生留学日本之始。紧接着奉天省遣派熊希龄到日本视察教育后，与东京华族女学校的校监，同时也是实践女子学校和女子工艺学校的创立者下田歌子女士约定每年遣派15名女学生到实践女子学校肄业。光绪三十三年（1907），奉天女子师范学堂派出21名学生到实践女子学校读师范科。到年底，仅在东京一地，便有近百名中国女留学生，并组成了留日女生会组织②。江苏省举行留学生考试，共取13人，其中女生3人，赴美国威尔士利女学就读，是为官费女留学生留学西方之始③。
宣统元年五月二十三日（1909年7月10日），因美国退回庚子赔款一部分，外务部与学部会奏，以美国“减收赔款”，选派学生赴美留学，先在京师设立游美学务处，并附设肆业馆一所，学生名额按各省赔款数目分摊。周自齐为督办，唐国安、范源濂为帮办④。七月二十日、二十一日（9月4日、5日），在北京招考了第一批留美学生，八月初三日（9月16日）发榜，录取程义法等47名学生⑤。十五日（28日），外务部奏准，建游美肄业馆于清 华园。当时规定办学宗旨为先在国内招考学生，经过训练，“择其学行优美，资性纯笃者”，随时送往美国肄业①。次年三月，学部特制订《各省考选游美学生办法》五章，并专设驻美留学监督。同月，学部又奏定《管理欧洲游学生监督处章程》三十一条和《游美学务处津贴在美自费生章程》十六条，加紧了对欧美留学生的派遣。
清末新式学堂的开办与留学运动对中国近代历史的发展产生了重要影响，对清末民初，尤其是对辛亥革命起了“先锋的和桥梁的作用”。就这点而论，晚清新式学堂的开办与留学运动都应给予历史的肯定。
①《光绪朝东华录》卷157。
②《光绪政要》卷30，第57页。
③《光绪朝东华录》卷180。
①《张文襄公全集·奏稿》卷32。
②《张文襄公全集·奏稿》卷37。
③《光绪政要》第27册卷31，第57—59页。
①《中国近代教育史资料》上册，第196页。
②《中国近代教育史资料》上册，第197页。
①《东方杂志》第1年第10、11号。
②《各省教育汇志》、《东方杂志》第1年第5号。
③《东方杂志》第4年第4、11、7号；第5年第3号。
④《论教育》，《时报》甲辰七月初四日。
⑤《学部官报·奏章》第4册，第122期。
①《光绪朝东华录》卷217。
①《张文襄公全集·奏稿》卷54。
①《约章成案汇览》2篇，卷32上，第28—34页。
①《张文襄公全集·奏稿》卷37，第1—7页。
①《大清光绪新法令》，第14册。
②《学部奏咨辑要》卷2；《光绪朝东华录》卷202。
①《中国人留学日本史》，第36页。
②《中国人留学日本史》，第54—56页。
③《东方杂志》第2卷第9期。
④《东方杂志》第6卷第8期。
⑤《教育杂志》第1卷第8、9期。
①《文史资料选辑》第71辑。
光绪二十六年七月（1900年8月），八国联军攻占北京，慈禧太后挟光绪帝逃往西安。十二月（1901年1月），慈禧太后指 示，光绪帝在西安发布上谕，宣称：中国过去向外国学的只是表面的语言文字，而非“西政之本源也”，因此高级官员“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”等情，向上奏报，以备朝廷实行新政时采纳①。次年，政务处创立，成为实行新政的指挥部。
办理新政，首先需要人才。当时积极赞同新政的封疆大臣袁世凯、张之洞，赵尔巽、周馥、岑春煊，端方等一致认为：“人才之兴赖乎学校”，然而“科举一日不停”，“学校决无大兴之望”②。于是，这时期新式学堂的开办，其矛头直接指向了清末科举取士制度。从这点而论，新政学堂的开办是维新学堂的继承与发展。
清末科举取士制度的废除，经历了三个阶段：首先，对科举取士内容的改革。戊戌变法中，曾一度明令废除八股改试策论取士，因戊戌政变而被取消。光绪二十七年（1901），清廷迫于形势，不得不改革教育，第二次明令废除八股改试策论，并同时下旨废除武举。为了破格选拔人才，这年还仿博学鸿词科例，诏开经济特科，定于癸卯（光绪二十九年）会试后正式举行③。
其次，对科举中及第人数的递减。光绪二十七年，湖广总督张之洞和两江总督刘坤一联名上《会奏变法自强第一折》，认为“今日育才要旨，自宜多设学堂，分门讲求实学，考取有据，体用兼赅，方为有裨世用”。然而，学堂毕业难于取得功名，这样聪颖子弟多裹足不前，于是建议“按科递减科举取士之额，为学堂取士之额”，“必当使举人、进士作为学堂出身，以励济世之人才”50000524_0945_0①。光绪二十九年（1903），张之洞又会同张百熙、荣庆上《奏递减科举折》，把递减办法具体化，建议“从下届丙午（光绪三十二年，1906）科起，每科递减中额三分之一”②，奏定9年内分三科减尽。
最后，对科举取士制度的全部废除。时代洪流难以阻挡，不待9年，仅仅两年之后，光绪三十一年（1905），许多封疆大臣，如袁世凯、赵尔巽、张之洞、端方等人联名奏请立停科举。他们认为：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其砥砺实修之志。民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望”。所以“科举不停，学校不广，士心既莫能坚定，民智复无由大开，求其进化日新也难矣。故欲补救时艰，必自推广学校始，而欲推广学校，必自先停科举始。拟请宸衷独断，雷厉风行，立沛纶音，停罢科举”。八月，光绪帝下诏“立停科举以广学校”，自丙午（光绪三十二年，1906）科为始，“所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止”③。这样，从隋朝开创的在中国实行了1300年之久的科举制度，至此完全废除。这是中国教育史上一件大事。
新式学校的兴办和新学制的颁布
废科举的同时，清廷通令全国兴办学堂。光绪二十七年（1901），光绪帝诏谕各省督抚将本省所存书院于省城改为大学堂，各省及直隶州改设中学堂，并多设蒙养学堂，除教读四书五经外，主要学习中外政治、历史、艺学。一时新式学堂越办越多，但各地学堂的课程设置和学习年限差别甚大，弊端不少。为此，光绪二十八年（1902），京师大学堂管学大臣张百熙上《进呈学堂章程折》，主张“各省督抚责成地方官核实兴办。凡名是实非之学堂及庸滥充数之教习，一律整顿从严，以无负朝廷兴学育才之盛心”①。张百熙还拟订了中国近代第一个系统的学制——“壬寅学制”。该学制分学校为七级：蒙学堂四年，寻常小学堂三年，高等小学堂三年，中学堂四年，高等学堂或大学预科三年，大学堂三年，大学院无定期。儿童六岁入学至大学毕业共计二十年，还不包括大学院的年限。此外，与中学堂并行的有中等实业学堂和中学堂附设的师范学堂，与高等学堂并行的有高等专门实业学堂、仕学馆和师范馆。“壬寅学制”曾于当年颁布，但因学制本身的不够完备和清廷对学制的拟订人张百熙存有猜忌而没有实行。
光绪二十九年（1903），清廷感到有统一学校标准的必要，于是发出上谕：“派张之洞会同张百熙、荣庆将现办大学章程一切事宜，再行切实商订；并将各省学堂章程，一律厘定，详悉具奏。”②十一月，张之洞等人以日本学堂管理规章为模式，拟订《奏定学堂章程》，经正式颁布在全国范围内实行。这一新学制称为“癸卯学制”。它的颁行，对近代中国学校教育制度在组织与形式上影响甚大，清末民初的新学校教育制度主要以此为据。“癸卯学制”共分三段七级，长达29到30年。第一段为初等教育：分为蒙养院4年，初等小学5年（七岁入小学），高等小学4年，共三级13年；第二段为中等教育：设中学堂一级共5年；第三段为高等教育：分为高等学堂或大学预备科3年，分科大学堂3到4年，通儒院5年，共三级11到12年。与上述体系的各级学校并行的，还设有高级师范教育和实业教育两系：师范教育分初级师范学堂（中等教育）及优级师范教育（高等教育）两等，修学年限共8年；实业教育分初等实业学堂（高等小学）、中等实业学堂（中等教育）、高等实业学堂（高等教育）三等，修业年限合计15年。学制规定：通儒院或分科大学的毕业生被授予进士功名；高等学堂毕业生被授予举人功名；中学堂和高等小学堂的毕业生则取得生员（秀才）的功名。保证了新式学堂的毕业生取得正规官员候补者的资格。
清廷在纸面上定下这一制度后，于光绪三十一年（1905）建立了学部，作为朝廷的教育行政机构，并将旧有的国子监并入，学部最高长官为尚书，其次则为左右侍郎，均为政务官。在尚书、侍郎之下，设各项事务官分管五司十二科。此外，还设有视学官，轮流出京视察全国各省教育。在过去，礼部曾负责科举考试以及与此有关的传统教育事项，而在甲午战争之后开办的一些西式学堂的行政权没有授权礼部管理。光绪二十四年（1898）京师大学堂已经成立，由它负责管理新式学堂。事实上，京师大学堂是集大学和学部组织于一身的机构。由于新式学堂的数量增加得太快，京师大学堂已不可能起到管理学堂的最高机构的作用。学部成立后，京师大学堂交出了管理全国新式学堂的职权，被定为当时最高学府。
关于清廷于光绪二十七年（1901）以后改设和新建学堂的数字，缺乏确切的统计资料。但从一些零星文献记载已可看出，就全国范围而言，虽然说不上学堂普遍兴起，但在一些通都大邑确已粗具规模。如武昌，原两湖书院改为两湖高等学堂，自强学堂改为文普通高等学堂，武备学堂改为武高等学堂，经心书院改为勤成学堂；此外，还办有普通中学堂、师范学堂、高等小学堂、初等小学堂、农学堂、工艺学堂、方言学堂、仕学堂等，总数在七八十所以上。湖北由于张之洞多年提倡，所以各类学堂“粗有基址”，超过其他地区。江苏的近代教育也发展较快，有各类学堂99所，仅苏州就设有高等学堂、优级初级师范学堂、武备学堂，以及40所初级小学堂。同一期间，四川省各类学堂150余所。①长沙城内有各类新式学校共34所，“官立者……十五所，民立者……十九所”②。光绪三十一年（1905）以后，兴学之风更为盛行。以光绪三十三年（1907）学部统计为例，京师有学堂127所，直隶4591所，吉林1526所，湖北1298所，河南2692所③，出现了“上有各府州县学堂之设立，下有爱国志士热心教育蒙学女学各种私学堂之设立”④的繁盛局面。光绪三十年（1904），学堂总数为4222所，学生总数为9.2169万人；到光绪三十三年（1907），学校总数达3.7888万所，学生总数为102.4988万人⑤。 女子教育章程的制定与女子学堂的开办
女子教育章程的制定及女子学堂的开办，是新政学堂开办时期具有历史意义的内容。中国近代最早设立的女子学校，是维新人士于光绪二十四年（1898）在上海创办的“务本女学”（吴怀疚）和“经正女学”（经元善）等（不包括外国传教士创办的女子基督教学校）。戊戌政变后，这些学校被勒令停办。新政之初，妇女仍被规定不许受新式教育。然而，妇女需要受教育的必要性在光绪三十三年（1907）还是得到了承认，并于是年制订了关于《女子师范学堂章程》6章36条和《女子小学堂章程》4章26条。章程规定：女子比男子修业期限各缩短一年。这是中国女子教育正式列入新式学堂教育制度的开始。次年六月六日（7月4日），学部奏准设立女子师范学堂于京师，派傅增湘为总理；并咨各省督抚提学使酌于省城府城设立女子师范学堂①，女子学堂由此在全国兴办。
新政时期，是我国近代新式学堂开办的完善时期。这不仅仅表现在学制的制定、科举的废除、学部的设立和女子教育的厘定等制度与机构上，同时也表现在各级学校的开办和各级教育结构的形成上。以高等学堂开办为例，在光绪二十七年六月十八日（1901年8月2日）清帝诏谕的推动下，中国官立大学开始发展。光绪二十八年（1902），山西巡抚岑春煊奏设山西大学堂，将筹备中的中西大学堂并入，这是省立大学的开始。到宣统元年（1909），全国官立高等学校开办，情况如下： 学部制宣统元年第三次教育统计图表校别 校数 学生数大学3 749省立高等学堂233963高等农科学校5 530高等工科学校7 1136高等商科学校1 24特种法政学校4712282高等文科学校192546高等理科学校3 211高等医科学校8 336高等工艺学校7 485总数123 22262人此外，依据宣统二年（1910）的统计数字，清廷共设立各类师范学校415所，学生共2.8572万人。
留学高潮的出现
自科举制度废除后，新学制取代了传统的教育，一时学校供不应求；即使清廷加紧开办各级新式学校，然而，具有新知识的师资力量不足，于是留学教育骤然进入高潮。戊戌时期，清廷虽已确定了留学生的派遣制度，但没有完整的计划与章程。伴随着科举制度的改革与废除，一套完整的留学生派遣制度逐步制定。
光绪二十七年六月（1901年8月），湖广总督张之洞和两江总督刘坤一合奏《复议新政折》（江楚会奏第三折），大力主张留学，特别是到日本留学，并论述积极与消极的奖励办法。在积极方面，给予优秀的自费留学生进士、举人等资格；在消极方面，即使具有进士、举人等资格，如无留学经历则不授官职①。同年八月初四日（9月16日），清廷批准张、刘二人的《复议新政折》，令各省选派学生出洋留学，并责成各省订立奖励及限制办法以督促之。光绪二十七年十二月二十三日（1902年2月1日），复命选派八旗子弟出洋游学。光绪二十八年九月初四日（1902年10月5日），慈禧太后、光绪帝从西安回京不久，又急忙督促各省督抚筹款派学生赴西洋游学。十月一日（10月31日），派汪大燮为日本游学生总监督。十一月二十八日（12月27日），清廷批准外务部议复《派赴出洋游学办法章程》。章程规定：派遣出洋游学的留学生，“未派出洋之前先通中学，将派出洋之时，务毕普通之学，既派出洋之后，精求专门之学”。派遣出洋的学生分为三类：“一曰贵胄学生，凡王公大臣子弟皆是。……此项学生，应仿照日本、暹罗王子办法，送入高等学堂，如英国伊敦夏鲁学堂之类，恪守堂规，随班受课，不得有挟贵挟贤之意，一切稽察调考，仍归出使大臣办理。如不安分闹事过犯者，责成出使大臣破除情面，切实注劣咨送回华”。“一曰官派学生，如京师大学堂及各省督抚学政暨各大臣所送者皆是，应于各学堂中择其已毕普通学之业，而又中学优长，器宇纯粹，年在三十岁以下者”，经过考查后再派遣。这类留学生“功课行为，由该监督（使馆参赞一人为之）随时稽察切实禀报，每年大考一次，由使臣亲自考校。其季考三次，即委令该监督代考（核）”。学成获文凭毕业后，还须回国通过复试。以上两类留学生严令“不准剪薙发辫”。“一曰游学学生，如民间自备资斧出洋者皆是。该生等既系自筹经费，自不必限以年岁，除到馆报名留学书住址以便查询保护外，如无不安本分及别有过犯，使馆即无庸过为刻核。欲附民间何学，听其自择”。章程还规定：“各项学生遇有患病及一切丁忧事故”，“酌予奏恤，所有用费作正开销”。留学生在“肄业期内，一概不准充当使馆差使”，以免影响学业。该章程与以往清朝留学生派遣的制度比较有个最大的改进，就是取消了中文教习的随派，没有规定留学生在留学期间还要从中文教习学习“四书”、“五经”等经典。章程认为：留学生都是“未出洋之前，中学精通，而普通学又已毕业者”，所以出洋后，应“更习专门”，否则，“即使来洋肄业，亦仅得其皮毛”。对考得外国学位的留学生，“应由使臣随时咨明外务部立案，以便将来从优奖励”①。光绪二十九年（1903）初，留日学生运动兴起。这年四月初三日（4月29日），在日本东京的中国留学生500余人集会于锦辉馆，声讨沙俄侵占东北的罪行，激昂奋发，决议成立拒俄义勇队。次日，京师大学堂师范、化学馆学生“鸣钟上堂”，也发起全校大会，声讨沙俄侵略罪行，拒俄爱国学生运动由此兴起。鉴于这一情况，八月十六日（10月6日），张之洞应慈禧太后懿旨“以出洋学生流弊甚多，饬筹防范之法”，上《筹议约束鼓励游学生章程折》，附《出洋学生约束章程》十款、《奖励章程》十款及《自行酌办立案章程》七款。《约束章程》十款，内容主要包括两个方面：其一，“以后续往日本游学学生，无论官费生私费生，并无论日本官设学堂私设学堂，均非出使大臣总监督公文保送不准收学”；其二，“妄发议论”、“干预政治”、“品行不端”、“不安分之事者”，一律退学，“严加裁制”。《奖励章程》十款，主要内容为：“一、中国游学生在日本各学堂毕业者，视所学等差，给以奖励。……一、在普通中学堂五年毕业得有优等文凭者，给以拔贡出身……一、……高等学堂即程度相等之各项实业学堂三年毕业得有优等文凭者，给以举人出身。……一、在大学堂未学某一科或数科，毕业后得有选科及变通选科毕业文凭者，给以进士出身。”此外，获得学士文凭者给予翰林出身，得博士文凭者给予翰林升阶的优待。《立案章程》七款，主要内容为：一、“保送学生入日本各学堂，除农工商各项实业学堂及文科、医科各专门不限人数外，其政治法律武备之门，宜分别限定名数，每年只准保送若干名”。其中“武备一门，非官派学生不准保送”。二、“凡各省选派官费学生出洋游学，俟毕业回国后，无论得何奖励，均须在本省当差五年以尽义务。五年期内，概不准另就他省差使，他省亦不得遽请调往差委”。张之洞上奏的章程由外务部补充《咨文》而颁行。《咨文》给章程作了如下三点补充：一、“中国留学生非在照办约束留学生章程之日本学堂毕业者，概不给本章所定奖励”；二、留学生毕业后，由“该官私学堂自行收留者，将来毕业后概不给以奖励”；三、对品行不端之留学生，如日本官私学堂仍听其留学者，“毕业后亦概不给以奖励”①。光绪三十年（1904），练兵处奏定《选派陆军学生分班游学章程》十六条，章程规定：一、“选派学生，须分年派往，拟以四班为一轮，每年选送一班，每班一百名。”二、“选派学生各省须有定额：京旗、直隶、江苏、湖北、四川、广东各六名；奉天、山东、河南、安徽、江西、浙江、福建、湖南、云南各四名；山西、甘肃、广西、贵州各三名；江宁、杭州、福州、荆州、西安、宁夏、成都、广州、绥远城、热河、察哈尔、密云、青州十三处驻防各一名。计共一百名，为第一班；以后三年均照第一年办理。如各省旗有愿多派者亦可，但不得倍于原派之数”。十六条规定：“学生在日本士官学校毕业，充见习士官期满，除考入学校及各专门学校外，其余回国，由练兵处就其历年所学一一考试，最优者奏请授职守备，次者授千总，再次者授把总”①。光绪三十三年十一月一日（1907年12月5日），学部和外务部奏准了《贵胄游学章程》十二条。
学部成立后，除增订了一些留学生的派遣等项章程外，还拟定了对留学生的考验奖励章程。光绪三十二年四月二十二日，（1906年5月15日），学部奏定《考试游学毕业生期限片》，规定自本年始每年八月举行考验游学毕业生一次。八月十五日（10月2日），学部复奏定《考验游学毕业生章程》五条，规定：凡在东西各国正式高等以上学堂毕业，回国后须接受政府按照留学生所习学科，分门考试。考试分两场：第一场就各毕业生文凭所注学科，择要命题考验；第二场试中国文、外国文。考列最优等者，给予进士出身，考列优等及中等者，给予举人出身②。同月，学部第一次举行留学生考试制度，有53名留学生参加考试，共考了两天，结果考取的有32名，其中9人被赐予进士出身，23人给予举人出身。此后，每年举行一次，直到辛亥革命后才停止这种考试。
随着清廷留学制度的不断完善，光绪三十一年至三十二年（1905—1906）间，中国出现了第一次出国留学高潮。光绪三十二年，仅留日学生人数就达到一万三四千人①。在这期间，出现了女子留学生。光绪二十八年（1902），日本东京有女留学生10余名。这些女留学生都是跟随其父兄或夫婿一齐留学日本的。光绪三十一年，湖南省首次官派20名女学生赴日读速成师范科，此为官费女留学生留学日本之始。紧接着奉天省遣派熊希龄到日本视察教育后，与东京华族女学校的校监，同时也是实践女子学校和女子工艺学校的创立者下田歌子女士约定每年遣派15名女学生到实践女子学校肄业。光绪三十三年（1907），奉天女子师范学堂派出21名学生到实践女子学校读师范科。到年底，仅在东京一地，便有近百名中国女留学生，并组成了留日女生会组织②。江苏省举行留学生考试，共取13人，其中女生3人，赴美国威尔士利女学就读，是为官费女留学生留学西方之始③。
宣统元年五月二十三日（1909年7月10日），因美国退回庚子赔款一部分，外务部与学部会奏，以美国“减收赔款”，选派学生赴美留学，先在京师设立游美学务处，并附设肆业馆一所，学生名额按各省赔款数目分摊。周自齐为督办，唐国安、范源濂为帮办④。七月二十日、二十一日（9月4日、5日），在北京招考了第一批留美学生，八月初三日（9月16日）发榜，录取程义法等47名学生⑤。十五日（28日），外务部奏准，建游美肄业馆于清 华园。当时规定办学宗旨为先在国内招考学生，经过训练，“择其学行优美，资性纯笃者”，随时送往美国肄业①。次年三月，学部特制订《各省考选游美学生办法》五章，并专设驻美留学监督。同月，学部又奏定《管理欧洲游学生监督处章程》三十一条和《游美学务处津贴在美自费生章程》十六条，加紧了对欧美留学生的派遣。
清末新式学堂的开办与留学运动对中国近代历史的发展产生了重要影响，对清末民初，尤其是对辛亥革命起了“先锋的和桥梁的作用”。就这点而论，晚清新式学堂的开办与留学运动都应给予历史的肯定。
①《光绪朝东华录》卷157。
②《光绪政要》卷30，第57页。
③《光绪朝东华录》卷180。
①《张文襄公全集·奏稿》卷32。
②《张文襄公全集·奏稿》卷37。
③《光绪政要》第27册卷31，第57—59页。
①《中国近代教育史资料》上册，第196页。
②《中国近代教育史资料》上册，第197页。
①《东方杂志》第1年第10、11号。
②《各省教育汇志》、《东方杂志》第1年第5号。
③《东方杂志》第4年第4、11、7号；第5年第3号。
④《论教育》，《时报》甲辰七月初四日。
⑤《学部官报·奏章》第4册，第122期。
①《光绪朝东华录》卷217。
①《张文襄公全集·奏稿》卷54。
①《约章成案汇览》2篇，卷32上，第28—34页。
①《张文襄公全集·奏稿》卷37，第1—7页。
①《大清光绪新法令》，第14册。
②《学部奏咨辑要》卷2；《光绪朝东华录》卷202。
①《中国人留学日本史》，第36页。
②《中国人留学日本史》，第54—56页。
③《东方杂志》第2卷第9期。
④《东方杂志》第6卷第8期。
⑤《教育杂志》第1卷第8、9期。
①《文史资料选辑》第71辑。
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