第四节 皖系军阀时期的宪政 新旧约法之争
1916年6月7日，黎元洪继任总统。但对黎元洪的继任，在法理依据上南北双方发生分歧。讨袁的南方军务院提出黎元洪的继任按《中华民国临时约法》制定的《总统选举法》，应是“继任”。北方以皖系段祺瑞为首的北洋政府提出以《中华民国约法》制定的《总统选举法》，应是“代理”。南北双方围绕总统是“继任”还是“代理”展开了激烈的斗争，斗争的实质是恢复旧约法还是承认新约法。6月10日，南方军务院以抚军长唐继尧名义通电北京政府，提出如下主张：（1）恢复民国元年之旧约法。（2）召集民国二年解散之国会。（3）惩办帝制祸首。（4）召集军事会议，筹商善后事宜①。同时表示由国会组织的国务院成立后，军务院即撤销。22日，段祺瑞发表通电，予以拒绝。对此，孙中山屡次致电段、黎，促成迅速恢复旧约法，尊重旧国会。在上海集会的国会议员200多人也联名通电，宣布不承认袁氏新约法，提出恢复旧约法，召集旧国会，依法补选大总统，组成正式国务院。正当南北双方争执不下之时，25日，驻沪海军总司令李鼎新、第一舰队司令林葆怿及练习舰司令曾兆麟联合发表宣言，声明：“参加护国军，非俟恢复元年约法，国会开会，正式内阁成立后，北京海军部之命令，断不承受。”①至此，段祺瑞感到事态严重，不得不接受南方的主张。29日，以大总统名义发布命令，表明“宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之大总统选举法，系宪法之一部，应仍有效”②。同时命令撤销参政院，恢复旧国会。7月14日，南方军务院宣布撤销，西南各省也纷纷取消独立。新旧约法的争论，以南方的胜利而结束。
国会的恢复与《天坛宪法草案》的修订
在取得恢复旧国会胜利后，聚集在上海被解散和停止职务的前议员纷纷来京，再加上在京部分议员，于8月1日重新召开国会，两院到会议员为519人。这是国会第一次恢复后第二次常会。会议选举汤化龙、陈国祥为众议院正副议长，王家襄、王正廷为参议院正副议长。黎元洪在会上补行总统宣誓仪式，追认段祺瑞为国务总理，通过各部总长任命名单。10月30日，补选冯国璋为副总统。
9月5日，国会议决组织宪法会议，继续进行制宪，并以1913年宪法起草委员会拟定的《天坛宪法草案》为讨论基础。按照国会决议，宪法会议由两院议员组成。依据《宪法会议规则》规定，对宪草审议采取三读程序。9月22日，开始审议，先由宪法起草委员会说明草案的主旨，然后对草案内容及临时增加条文中的重大问题进行审议。到1917年1月10日，共开了24次审议会，完成初读。在初读中，大部分问题有了结果，部分问题未获通过。从1月20日起，开始进行草案逐条审议二读程序，直至6月，国会第二次被解散，还未完成。在二读中，经过激烈的争论，议决和删除的条文主要有：（1）关于孔教问题。《草案》规定：“国民教育以孔子之道为修身之本。”①袁世凯帝制失败后，尊孔之声随之沉寂，但在会议中仍然引起激烈的争论，反对者主张取消，拥护者认为孔教“为天经地义万不可灭”，应予保留。争论双方最后达成妥协，改为“中华民国人民，有尊重孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制”②。（2）关于国会委员会问题。《草案》51—54条指明设立国会委员会的目的，在于国会闭会期间，留一监督政府机关。在审议时，多数认为除智利外，法、美先进诸国家均无此规定，中国没有必要设立，决议将其删去。（3）关于紧急教令权问题。《草案》65条规定：“大总统为维持公安或防御灾患，时机紧急，不能召集国会，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。”③审议时，议员们极力反对，认为紧急教令权，既然与法律有同等效力，那么一切法律均可以此种教令停止或变更，从而形成行政侵犯立法权，何况国会委员会已经删去，没有规定的必要。终以出席议员四分之三票的赞同而废除。（4）关于议员兼国务员问题。《草案》26条规定：“两院议员不得兼任文武官吏，但国务员不在此限。”审议中，一些议员认为议员兼任国务员，违背了三权分立的原则，政府便可借以左右议院，使众议院行使弹劾权及不信任议决权发生种种障碍，主张删去该条。另一些议员认为草案所采非绝对三权分立制度，议员兼国务员可以消除行政与立法之间隔膜，英、法等国实行已久，并非创造，主张维持原案。双方经过激烈辩论，以出席606人中，510人议决而删去该条。（5）关于国会召集问题。《草案》31条规定：“国会自行集会、开会、闭会，但临时由大总统牒集之”①。审议中，对此条争论激烈，议决结果改为：依总统的牒集或两院议员各三分之一联名通告，国会临时会才能召开②。（6）审议议决通过删去原《草案》72、96条关于总统颁予荣典和现得租税未经法律变更仍旧征收的规定。
除此以外，争论最为激烈的是解散国会和地方制度两大问题。关于解散国会的规定，在审议时，有的主张总统解散众议院无需经参议院同意；有的主张删去《草案》75条“大总统经参议院列席议员2/3以上之同意，得解散众议院，但同一会期，不得为第二次之解散”的规定；有的主张总统解散国会权，应限于国会否决预算时或通过不信任议决时等等。各种主张，互不相让，均未能得到四分之三的赞成而获通过。关于地方制度问题，在草案中未能列入，国会恢复后，宪法会议一读时，国民党议员吕复、焦易堂提出增加省制一章，遭到旧进步党议员汤化龙、梁启超等的反对。双方各持己见，争执不下，甚至发生“轰动一时之大斗殴案，双方通电全国，双方提出惩戒，双方向法庭提起诉讼，扰攘一月之久”①。到了二读时，各党经过反复较量，合并提出省制16条，其主要内容大致规定省议会权限、省长任命、省参事会组织大纲等。但在审议时，双方又发生分歧，时值发生督军团干涉宪政，反对派议员纷纷提出辞职，致使审议会不足法定人数，无法讨论，未及通过。6月12日，国会再度被解散。
从国会再解散到临时参议院的成立
正当国会进行制宪时，反段祺瑞与拥段祺瑞势力为了争夺统治权展开了激烈斗争。首先是在制宪问题上围绕中央集权还是地方分权展开斗争的。这一斗争，在国会的党派中反映出来。这时国会中最大的国民党已分化成许多小党派，组织呈现涣散状态，以“政治商榷会”为名进行活动，从总体说属于反对派。而仅次于国民党的进步党，却已废党立派，以“宪政研究会”名义进行活动，基本上属于拥段派，并与黎元洪、冯国璋及西南军阀有一定联系。这两大派中拥段派的研究系主张采用一院制，实行中央集权，省长任命，反对省制入宪和省长民选。反段派的商榷会则坚持《草案》中规定的两院制，主张实行地方自治和省长民选。
9月18日，宪法会议对省制问题进行审议时，两派发生激烈的争吵，以至相互辱骂、斗殴。事后研究系议员通过各省督军，对商榷会议员大加指责。1917年1月1日，江苏督军冯国璋联合22省军政长官，通电北京政府，要求总统信任总理，总理秉持大政，同时警告国会，力持大体，早定宪法，不要干涉行政。从而开创了督军团威吓总统和国会的先声。其次，在参战问题上，围绕是否参加第一次世界大战，发生“府院之争”。以总统黎元洪为首的集团，反对参战。以国务总理段祺瑞为首的集团，主张参战。国会站在黎元洪一边。段祺瑞为了达到目的，通过督军团以武力加以威胁，先后逼黎签发对德绝交令和国务院通过的参战案。但是，黎元洪以督军团干政和参战案未经国会同意拒绝签署。段祺瑞在无可奈何情况下，于5月7日将对德参战案提交国会。10日，国会开始讨论时，段祺瑞采取伪造民意的办法，用金钱收买北京城内军人、警察、乞丐、杠夫和无业游民，组织所谓的“陆海军人请愿团”、“五族共和团”、“政商学请愿团”、“北京市民请愿团”等名目繁多的请愿团3000多人，在陆军部人员指挥下，手执方旗，散发传单，包围国会，声言必须当天通过对德宣战案，并冲击会场，打伤议员20多人。①国会被迫宣布停会。接着内阁成员相继提出辞职，内阁总理段祺瑞成为孤家寡人。19日，国会再次开会，决定参战案待内阁改组后再议。于是，段祺瑞恼羞成怒，利用督军团名义，借口宪法草案中关于不信任权及解散权须经参议院同意等条文不适合国情，呈请总统解散国会，改制宪法。国会针锋相对，呈请总统免去段祺瑞总理职务。黎元洪以《中华民国临时约法》中总统无权解散国会，提出解决时局办法是总理辞职。5月23日，他在英、美支持下，利用人民反段情绪，免去段的总理职务，以伍廷芳代理。至此，黎段之间的矛盾达到白热化。
段祺瑞被免职后，避居天津，发表通电，声称：“查共和各国责任内阁制，非总理副署，不能发生命令效力，以上各件（指任免令），未经祺瑞副署，将来地方因此发生何等影响，祺瑞一概不能负责。”他公开号召各省军阀脱离中央，并在天津设立“独立各省总参谋处”，武力倒黎，声言：“出师各省，意在巩固共和国体，另定根本大法，设立临时政府、临时议会。”①5月29日，皖系与奉系督军纷纷通电独立。
在此情况下，黎元洪内外交困，一筹莫展，只得求救于驻在徐州的张勋。6月1日，黎下令调张入京调解。张勋本是一个梦想恢复清帝的复辟狂，得到命令后，并取得段祺瑞“解散国会，推倒总统后，复辟一事，自可商量”②的默许。6月7日，张勋以“调停”的名义率领5000多名辫子军从徐州北上。8日到达天津，发表通电向黎元洪提出“调停”条件，限三日内下令解散国会，否则不负“调停”责任。9日，先头部队进京向黎元洪示威。黎在张的压迫下，只好答应“调停”条件。6月13日，由步兵统领江朝宗代理国务总理副署，下令解散国会。于是，恢复不到1年的国会再度被解散。
张勋进京后，从7月1日到12日导演了一幕拥清帝复辟的 丑剧，遭到全国人民同声申讨和反对。避居日使馆的黎元洪发出“特任段芝泉（祺瑞）总理国事，并电请冯副总统依法代行职权。在冯副总统未能正式代理之前，一切机宜，统由段总理便宜处理”的通电①。7月3日，段在天津马厂誓师，兵分三路进军北京，张勋彻底失败，复辟分子如鸟兽散，溥仪再度退位。
段祺瑞利用张勋复辟既达到解散国会、推翻黎元洪，又捞到成为“再造民国”功臣一箭双雕的目的。他继续担任国务总理后，以“中华民国已为张勋复辟灭亡”为由，提出“今国家新造，应仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法，再行召集新国会”②。7月20日，国务院会议通过成立临时参议院决议，并通电各省征求意见。这个通电得到北洋军阀统治下各省的附和，却遭到坚持恢复旧国会的孙中山和西南军阀的反对。
但是，段祺瑞一意孤行，公然声称：“一不要约法，二不要国会，三不要旧总统。”③9月29日，他一方面命令筹备新国会；另一方面下令各省选派5名议员组成临时参议院。1917年11月10日，临时参议院正式成立。14日，选出皖系政客王揖唐、那彦图为正副议长。临时参议院成立后，一是修改国会组织法和两院议员选举法，二是议决废除旧组织法中关于参议员由各省议会选举的规定。1918年2月8日、7月12日先后以冯国璋（代理大总统）名义公布修改后的组织法和选举法，以便成立新国会。
孙中山的护法和非常国会的召开
1917年7月，段祺瑞继续掌握北京政权后，不顾各方面的要求，拒绝恢复《中华民国临时约法》和国会，公然召集临时参议院作为御用工具，引起孙中山极大的义愤。孙中山一直把《中华民国临时约法》和国会视为资产阶级民主共和制度的象征，他指出：“约法为民国命脉，国会为法律本原。国会存，则民国存，国会亡，则民国亡。”①为了“攘除奸凶，恢复约法，以竟元年未尽之业，雪数岁无功之耻”②，1917年7月6日，孙中山由上海抵达广州，进行护法斗争。在广州欢迎会上，他揭露段祺瑞等人，“以假共和之面孔，行其专制之手段也。故今日变乱，非帝政与民政之争，非新旧潮流之争，非南北意见之争，实真共和与假共和之争”③。19日，孙中山发通电邀请国会议员南下护法，指出：“江河流域，已为荆棘之区，唯西南诸省，拥护共和，欢迎国会。诸君宜自行集会。于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开会议，而行民国统治之权，如人数不足，开紧急会议亦可。”④21日，海军总长程璧光与第一舰队司令林葆怿发表宣言，脱离北洋政府。不久，滇督唐继尧、海军总司令李鼎新也通电护法。7月下旬，部分议员相继到达广州。8月18日，孙中山召集在粤议员120多人举行谈话会，商讨召开国会，由于到达议员不足法定人数，决定召开国会非常会议，履行职权。
1917年8月25日，国会非常会议在广州召开。由于参议院议长王家襄、众议院副议长陈国祥未能南下护法，会议推举原众议院议长吴景廉、参议院副议长王正廷为非常国会正副议长。9月1日，选举孙中山为大元帅，组织军政府，“勘定叛乱，恢复临时约法”①。
孙中山就职后，在进行护法斗争的同时，号召北方议员继续南下，定于1918年6月12日召开正式国会。然而到了6月12日，南下议员并未达到法定人数，正式国会无法召开。于是，借用1913年《议院法》第7条规定：“议员开会满一个月，尚未到院者，应解其职。”7月12日，解除51名参议员、147名众议员之职。8月13日，又根据同条规定：“但有不得已故障，报告到院时，得展期延至两个月为限”，又解除58名参议员、69名众议员之职。遗缺由候补议员递补，从而使参、众两院议员达到523名的法定人数，于是宣告国会正式成立。9月16日、10月19日分别补选褚辅成、林森为众、参两院议长。
国会成立后，继续召开宪法会议，进行未完成宪法草案的审议。但是，这时军政府已经改组，政府和国会被桂系军阀和政学系所控制。他们一方面迫使国会停止议宪，另一方面以财政困难为由，停止支发国会经费，使国会趋于瘫痪。
1920年2月24日，国会被迫宣布停会。在议员中除少数拥护岑春煊的政学系留粤外，大部分议员离广州赴上海。其间几经辗转，直到粤军回师广东，驱逐桂系，议员才又重新回到广州。
北方新国会的成立与制宪的流产
1917年，孙中山领导的护法战争进行不久，北洋军阀内部以直系冯国璋为首的主和派反对以皖系段祺瑞为首的武力统一派，结果段祺瑞被迫辞去总理职务。段祺瑞下台后，在天津张家花园召集各省军阀会议，讨论对西南作战和对付主和派问题。12月6日，北方的曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等10督军联名电请北京政府讨伐西南和迅速进行新国会选举。31日，曹锟等人又通电反对恢复旧国会，要求选举新总统。冯国璋在10督军的压力下，被迫同意选举。
1918年2月28日，公布由临时参议院修订的《国会组织法》和两院议员选举法。29日，令内务部筹备新国会选举。3月6日，又公布众、参两院选举和复选日期。23日，下令复任段祺瑞为国务总理。
段祺瑞重新上台后，为了排斥冯国璋，他唆使徐树铮、王揖唐等人组织安福俱乐部，操纵新国会选举。6月19日，督军团在天津开会，提议徐世昌为下届总统。7月12日，冯国璋颁布选举令，定于8月1日前所选议员齐集北京。8月12日，新国会宣告成立。由于这个国会是以安福系议员所组成，史称“安福国会”。
安福国会开幕后，于8月20日至22日选出安福系王揖唐、刘恩格为众议院正副议长，梁士诒、朱启钤为参议院正副议长。9月4日，选徐世昌为总统。10月10日，解除段祺瑞总理职务，以钱能训为总理。段祺瑞虽然下台，但由于“安福系之势力，遍于全国”，他仍然以参战督办名义，操纵国会，控制政府。
与此同时，国会两院于12月中旬议决各选30人，组成宪法起草委员会，从事制宪工作。宪法起草委员会成立后，决定废弃1913年制定的《天坛宪法草案》，重新起草宪法。从12月27日起至1919年8月12日止，共开26次会议，拟订新草案101条。这个新草案“其条文十之七八，仍抄袭二年《天坛宪法草案》”。后因1920年7月14日爆发直皖战争，皖系战败，8月3日安福俱乐部被解散，新国会于30日之后无形消灭，制定的新草案遂随之流产。
1922年，第一次直奉战争中，直系军阀打败了奉系军阀，控制了北京政权。黎元洪被拉出来再次担任总统，并恢复旧国会。次年，直系军阀曹锟逼黎元洪下台，以重金收买国会议员，选他为总统，世称“贿选总统”。他所公布的《中华民国宪法》，人们称为《曹锟宪法》或《贿选宪法》。1924年第二次直奉战争中，曹锟兵败被囚禁，《贿选宪法》也随之作废。在军阀统治下，要实施宪政，根本不可能。
①岑学昌：《梁燕生先生年谱》上册，第346页。
①《梁燕生先生年谱》上册，第348页。
②《黎元洪恢复约法召集国会令》（1916年6月29日），李希泌等编：《护国运动资料选编》（下），中华书局1984年版，第689页。
①阮湘编：《中国年鉴》第1回，商务印书馆1924年版，第63页。
②谢振民：《中华民国立法史》，正中书局1948年版，第139页。
③董寐编著：《中国政府》，世界书局1941年版，第164页。
①董寐编著：《中国政府》，第161页。
②王世杰等著：《比较宪法》，商务印书馆1936年版，第573页。
①吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，第213页。
①邹鲁编：《中国国民党史稿》第4册，商务印书馆1944年增订渝版，第1070页。
①刘绍唐主编：《民国大事日志》第1册，台北版，第88页。
②《复辟始末记》上卷，上海文艺编译社1917年版，第19页。
①张国淦：《近代史片断的纪录》，《近代史资料》1978年第2期。
②李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年7月版，第272页。
③觉民：《天津通讯》，《民国大新闻报》1917年7月22日。
①《大元帅致西南护法各省将帅电》，《军政府公报》第49号。
②《大元帅答词》，《军政府公报》第1号。
③《孙中山全集》第4卷，中华书局1985年版，第114页。
④同上书，第118页。
①《国会非常会议纪要》，1917—1918年广州本。
1916年6月7日，黎元洪继任总统。但对黎元洪的继任，在法理依据上南北双方发生分歧。讨袁的南方军务院提出黎元洪的继任按《中华民国临时约法》制定的《总统选举法》，应是“继任”。北方以皖系段祺瑞为首的北洋政府提出以《中华民国约法》制定的《总统选举法》，应是“代理”。南北双方围绕总统是“继任”还是“代理”展开了激烈的斗争，斗争的实质是恢复旧约法还是承认新约法。6月10日，南方军务院以抚军长唐继尧名义通电北京政府，提出如下主张：（1）恢复民国元年之旧约法。（2）召集民国二年解散之国会。（3）惩办帝制祸首。（4）召集军事会议，筹商善后事宜①。同时表示由国会组织的国务院成立后，军务院即撤销。22日，段祺瑞发表通电，予以拒绝。对此，孙中山屡次致电段、黎，促成迅速恢复旧约法，尊重旧国会。在上海集会的国会议员200多人也联名通电，宣布不承认袁氏新约法，提出恢复旧约法，召集旧国会，依法补选大总统，组成正式国务院。正当南北双方争执不下之时，25日，驻沪海军总司令李鼎新、第一舰队司令林葆怿及练习舰司令曾兆麟联合发表宣言，声明：“参加护国军，非俟恢复元年约法，国会开会，正式内阁成立后，北京海军部之命令，断不承受。”①至此，段祺瑞感到事态严重，不得不接受南方的主张。29日，以大总统名义发布命令，表明“宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之大总统选举法，系宪法之一部，应仍有效”②。同时命令撤销参政院，恢复旧国会。7月14日，南方军务院宣布撤销，西南各省也纷纷取消独立。新旧约法的争论，以南方的胜利而结束。
国会的恢复与《天坛宪法草案》的修订
在取得恢复旧国会胜利后，聚集在上海被解散和停止职务的前议员纷纷来京，再加上在京部分议员，于8月1日重新召开国会，两院到会议员为519人。这是国会第一次恢复后第二次常会。会议选举汤化龙、陈国祥为众议院正副议长，王家襄、王正廷为参议院正副议长。黎元洪在会上补行总统宣誓仪式，追认段祺瑞为国务总理，通过各部总长任命名单。10月30日，补选冯国璋为副总统。
9月5日，国会议决组织宪法会议，继续进行制宪，并以1913年宪法起草委员会拟定的《天坛宪法草案》为讨论基础。按照国会决议，宪法会议由两院议员组成。依据《宪法会议规则》规定，对宪草审议采取三读程序。9月22日，开始审议，先由宪法起草委员会说明草案的主旨，然后对草案内容及临时增加条文中的重大问题进行审议。到1917年1月10日，共开了24次审议会，完成初读。在初读中，大部分问题有了结果，部分问题未获通过。从1月20日起，开始进行草案逐条审议二读程序，直至6月，国会第二次被解散，还未完成。在二读中，经过激烈的争论，议决和删除的条文主要有：（1）关于孔教问题。《草案》规定：“国民教育以孔子之道为修身之本。”①袁世凯帝制失败后，尊孔之声随之沉寂，但在会议中仍然引起激烈的争论，反对者主张取消，拥护者认为孔教“为天经地义万不可灭”，应予保留。争论双方最后达成妥协，改为“中华民国人民，有尊重孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制”②。（2）关于国会委员会问题。《草案》51—54条指明设立国会委员会的目的，在于国会闭会期间，留一监督政府机关。在审议时，多数认为除智利外，法、美先进诸国家均无此规定，中国没有必要设立，决议将其删去。（3）关于紧急教令权问题。《草案》65条规定：“大总统为维持公安或防御灾患，时机紧急，不能召集国会，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。”③审议时，议员们极力反对，认为紧急教令权，既然与法律有同等效力，那么一切法律均可以此种教令停止或变更，从而形成行政侵犯立法权，何况国会委员会已经删去，没有规定的必要。终以出席议员四分之三票的赞同而废除。（4）关于议员兼国务员问题。《草案》26条规定：“两院议员不得兼任文武官吏，但国务员不在此限。”审议中，一些议员认为议员兼任国务员，违背了三权分立的原则，政府便可借以左右议院，使众议院行使弹劾权及不信任议决权发生种种障碍，主张删去该条。另一些议员认为草案所采非绝对三权分立制度，议员兼国务员可以消除行政与立法之间隔膜，英、法等国实行已久，并非创造，主张维持原案。双方经过激烈辩论，以出席606人中，510人议决而删去该条。（5）关于国会召集问题。《草案》31条规定：“国会自行集会、开会、闭会，但临时由大总统牒集之”①。审议中，对此条争论激烈，议决结果改为：依总统的牒集或两院议员各三分之一联名通告，国会临时会才能召开②。（6）审议议决通过删去原《草案》72、96条关于总统颁予荣典和现得租税未经法律变更仍旧征收的规定。
除此以外，争论最为激烈的是解散国会和地方制度两大问题。关于解散国会的规定，在审议时，有的主张总统解散众议院无需经参议院同意；有的主张删去《草案》75条“大总统经参议院列席议员2/3以上之同意，得解散众议院，但同一会期，不得为第二次之解散”的规定；有的主张总统解散国会权，应限于国会否决预算时或通过不信任议决时等等。各种主张，互不相让，均未能得到四分之三的赞成而获通过。关于地方制度问题，在草案中未能列入，国会恢复后，宪法会议一读时，国民党议员吕复、焦易堂提出增加省制一章，遭到旧进步党议员汤化龙、梁启超等的反对。双方各持己见，争执不下，甚至发生“轰动一时之大斗殴案，双方通电全国，双方提出惩戒，双方向法庭提起诉讼，扰攘一月之久”①。到了二读时，各党经过反复较量，合并提出省制16条，其主要内容大致规定省议会权限、省长任命、省参事会组织大纲等。但在审议时，双方又发生分歧，时值发生督军团干涉宪政，反对派议员纷纷提出辞职，致使审议会不足法定人数，无法讨论，未及通过。6月12日，国会再度被解散。
从国会再解散到临时参议院的成立
正当国会进行制宪时，反段祺瑞与拥段祺瑞势力为了争夺统治权展开了激烈斗争。首先是在制宪问题上围绕中央集权还是地方分权展开斗争的。这一斗争，在国会的党派中反映出来。这时国会中最大的国民党已分化成许多小党派，组织呈现涣散状态，以“政治商榷会”为名进行活动，从总体说属于反对派。而仅次于国民党的进步党，却已废党立派，以“宪政研究会”名义进行活动，基本上属于拥段派，并与黎元洪、冯国璋及西南军阀有一定联系。这两大派中拥段派的研究系主张采用一院制，实行中央集权，省长任命，反对省制入宪和省长民选。反段派的商榷会则坚持《草案》中规定的两院制，主张实行地方自治和省长民选。
9月18日，宪法会议对省制问题进行审议时，两派发生激烈的争吵，以至相互辱骂、斗殴。事后研究系议员通过各省督军，对商榷会议员大加指责。1917年1月1日，江苏督军冯国璋联合22省军政长官，通电北京政府，要求总统信任总理，总理秉持大政，同时警告国会，力持大体，早定宪法，不要干涉行政。从而开创了督军团威吓总统和国会的先声。其次，在参战问题上，围绕是否参加第一次世界大战，发生“府院之争”。以总统黎元洪为首的集团，反对参战。以国务总理段祺瑞为首的集团，主张参战。国会站在黎元洪一边。段祺瑞为了达到目的，通过督军团以武力加以威胁，先后逼黎签发对德绝交令和国务院通过的参战案。但是，黎元洪以督军团干政和参战案未经国会同意拒绝签署。段祺瑞在无可奈何情况下，于5月7日将对德参战案提交国会。10日，国会开始讨论时，段祺瑞采取伪造民意的办法，用金钱收买北京城内军人、警察、乞丐、杠夫和无业游民，组织所谓的“陆海军人请愿团”、“五族共和团”、“政商学请愿团”、“北京市民请愿团”等名目繁多的请愿团3000多人，在陆军部人员指挥下，手执方旗，散发传单，包围国会，声言必须当天通过对德宣战案，并冲击会场，打伤议员20多人。①国会被迫宣布停会。接着内阁成员相继提出辞职，内阁总理段祺瑞成为孤家寡人。19日，国会再次开会，决定参战案待内阁改组后再议。于是，段祺瑞恼羞成怒，利用督军团名义，借口宪法草案中关于不信任权及解散权须经参议院同意等条文不适合国情，呈请总统解散国会，改制宪法。国会针锋相对，呈请总统免去段祺瑞总理职务。黎元洪以《中华民国临时约法》中总统无权解散国会，提出解决时局办法是总理辞职。5月23日，他在英、美支持下，利用人民反段情绪，免去段的总理职务，以伍廷芳代理。至此，黎段之间的矛盾达到白热化。
段祺瑞被免职后，避居天津，发表通电，声称：“查共和各国责任内阁制，非总理副署，不能发生命令效力，以上各件（指任免令），未经祺瑞副署，将来地方因此发生何等影响，祺瑞一概不能负责。”他公开号召各省军阀脱离中央，并在天津设立“独立各省总参谋处”，武力倒黎，声言：“出师各省，意在巩固共和国体，另定根本大法，设立临时政府、临时议会。”①5月29日，皖系与奉系督军纷纷通电独立。
在此情况下，黎元洪内外交困，一筹莫展，只得求救于驻在徐州的张勋。6月1日，黎下令调张入京调解。张勋本是一个梦想恢复清帝的复辟狂，得到命令后，并取得段祺瑞“解散国会，推倒总统后，复辟一事，自可商量”②的默许。6月7日，张勋以“调停”的名义率领5000多名辫子军从徐州北上。8日到达天津，发表通电向黎元洪提出“调停”条件，限三日内下令解散国会，否则不负“调停”责任。9日，先头部队进京向黎元洪示威。黎在张的压迫下，只好答应“调停”条件。6月13日，由步兵统领江朝宗代理国务总理副署，下令解散国会。于是，恢复不到1年的国会再度被解散。
张勋进京后，从7月1日到12日导演了一幕拥清帝复辟的 丑剧，遭到全国人民同声申讨和反对。避居日使馆的黎元洪发出“特任段芝泉（祺瑞）总理国事，并电请冯副总统依法代行职权。在冯副总统未能正式代理之前，一切机宜，统由段总理便宜处理”的通电①。7月3日，段在天津马厂誓师，兵分三路进军北京，张勋彻底失败，复辟分子如鸟兽散，溥仪再度退位。
段祺瑞利用张勋复辟既达到解散国会、推翻黎元洪，又捞到成为“再造民国”功臣一箭双雕的目的。他继续担任国务总理后，以“中华民国已为张勋复辟灭亡”为由，提出“今国家新造，应仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法，再行召集新国会”②。7月20日，国务院会议通过成立临时参议院决议，并通电各省征求意见。这个通电得到北洋军阀统治下各省的附和，却遭到坚持恢复旧国会的孙中山和西南军阀的反对。
但是，段祺瑞一意孤行，公然声称：“一不要约法，二不要国会，三不要旧总统。”③9月29日，他一方面命令筹备新国会；另一方面下令各省选派5名议员组成临时参议院。1917年11月10日，临时参议院正式成立。14日，选出皖系政客王揖唐、那彦图为正副议长。临时参议院成立后，一是修改国会组织法和两院议员选举法，二是议决废除旧组织法中关于参议员由各省议会选举的规定。1918年2月8日、7月12日先后以冯国璋（代理大总统）名义公布修改后的组织法和选举法，以便成立新国会。
孙中山的护法和非常国会的召开
1917年7月，段祺瑞继续掌握北京政权后，不顾各方面的要求，拒绝恢复《中华民国临时约法》和国会，公然召集临时参议院作为御用工具，引起孙中山极大的义愤。孙中山一直把《中华民国临时约法》和国会视为资产阶级民主共和制度的象征，他指出：“约法为民国命脉，国会为法律本原。国会存，则民国存，国会亡，则民国亡。”①为了“攘除奸凶，恢复约法，以竟元年未尽之业，雪数岁无功之耻”②，1917年7月6日，孙中山由上海抵达广州，进行护法斗争。在广州欢迎会上，他揭露段祺瑞等人，“以假共和之面孔，行其专制之手段也。故今日变乱，非帝政与民政之争，非新旧潮流之争，非南北意见之争，实真共和与假共和之争”③。19日，孙中山发通电邀请国会议员南下护法，指出：“江河流域，已为荆棘之区，唯西南诸省，拥护共和，欢迎国会。诸君宜自行集会。于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开会议，而行民国统治之权，如人数不足，开紧急会议亦可。”④21日，海军总长程璧光与第一舰队司令林葆怿发表宣言，脱离北洋政府。不久，滇督唐继尧、海军总司令李鼎新也通电护法。7月下旬，部分议员相继到达广州。8月18日，孙中山召集在粤议员120多人举行谈话会，商讨召开国会，由于到达议员不足法定人数，决定召开国会非常会议，履行职权。
1917年8月25日，国会非常会议在广州召开。由于参议院议长王家襄、众议院副议长陈国祥未能南下护法，会议推举原众议院议长吴景廉、参议院副议长王正廷为非常国会正副议长。9月1日，选举孙中山为大元帅，组织军政府，“勘定叛乱，恢复临时约法”①。
孙中山就职后，在进行护法斗争的同时，号召北方议员继续南下，定于1918年6月12日召开正式国会。然而到了6月12日，南下议员并未达到法定人数，正式国会无法召开。于是，借用1913年《议院法》第7条规定：“议员开会满一个月，尚未到院者，应解其职。”7月12日，解除51名参议员、147名众议员之职。8月13日，又根据同条规定：“但有不得已故障，报告到院时，得展期延至两个月为限”，又解除58名参议员、69名众议员之职。遗缺由候补议员递补，从而使参、众两院议员达到523名的法定人数，于是宣告国会正式成立。9月16日、10月19日分别补选褚辅成、林森为众、参两院议长。
国会成立后，继续召开宪法会议，进行未完成宪法草案的审议。但是，这时军政府已经改组，政府和国会被桂系军阀和政学系所控制。他们一方面迫使国会停止议宪，另一方面以财政困难为由，停止支发国会经费，使国会趋于瘫痪。
1920年2月24日，国会被迫宣布停会。在议员中除少数拥护岑春煊的政学系留粤外，大部分议员离广州赴上海。其间几经辗转，直到粤军回师广东，驱逐桂系，议员才又重新回到广州。
北方新国会的成立与制宪的流产
1917年，孙中山领导的护法战争进行不久，北洋军阀内部以直系冯国璋为首的主和派反对以皖系段祺瑞为首的武力统一派，结果段祺瑞被迫辞去总理职务。段祺瑞下台后，在天津张家花园召集各省军阀会议，讨论对西南作战和对付主和派问题。12月6日，北方的曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等10督军联名电请北京政府讨伐西南和迅速进行新国会选举。31日，曹锟等人又通电反对恢复旧国会，要求选举新总统。冯国璋在10督军的压力下，被迫同意选举。
1918年2月28日，公布由临时参议院修订的《国会组织法》和两院议员选举法。29日，令内务部筹备新国会选举。3月6日，又公布众、参两院选举和复选日期。23日，下令复任段祺瑞为国务总理。
段祺瑞重新上台后，为了排斥冯国璋，他唆使徐树铮、王揖唐等人组织安福俱乐部，操纵新国会选举。6月19日，督军团在天津开会，提议徐世昌为下届总统。7月12日，冯国璋颁布选举令，定于8月1日前所选议员齐集北京。8月12日，新国会宣告成立。由于这个国会是以安福系议员所组成，史称“安福国会”。
安福国会开幕后，于8月20日至22日选出安福系王揖唐、刘恩格为众议院正副议长，梁士诒、朱启钤为参议院正副议长。9月4日，选徐世昌为总统。10月10日，解除段祺瑞总理职务，以钱能训为总理。段祺瑞虽然下台，但由于“安福系之势力，遍于全国”，他仍然以参战督办名义，操纵国会，控制政府。
与此同时，国会两院于12月中旬议决各选30人，组成宪法起草委员会，从事制宪工作。宪法起草委员会成立后，决定废弃1913年制定的《天坛宪法草案》，重新起草宪法。从12月27日起至1919年8月12日止，共开26次会议，拟订新草案101条。这个新草案“其条文十之七八，仍抄袭二年《天坛宪法草案》”。后因1920年7月14日爆发直皖战争，皖系战败，8月3日安福俱乐部被解散，新国会于30日之后无形消灭，制定的新草案遂随之流产。
1922年，第一次直奉战争中，直系军阀打败了奉系军阀，控制了北京政权。黎元洪被拉出来再次担任总统，并恢复旧国会。次年，直系军阀曹锟逼黎元洪下台，以重金收买国会议员，选他为总统，世称“贿选总统”。他所公布的《中华民国宪法》，人们称为《曹锟宪法》或《贿选宪法》。1924年第二次直奉战争中，曹锟兵败被囚禁，《贿选宪法》也随之作废。在军阀统治下，要实施宪政，根本不可能。
①岑学昌：《梁燕生先生年谱》上册，第346页。
①《梁燕生先生年谱》上册，第348页。
②《黎元洪恢复约法召集国会令》（1916年6月29日），李希泌等编：《护国运动资料选编》（下），中华书局1984年版，第689页。
①阮湘编：《中国年鉴》第1回，商务印书馆1924年版，第63页。
②谢振民：《中华民国立法史》，正中书局1948年版，第139页。
③董寐编著：《中国政府》，世界书局1941年版，第164页。
①董寐编著：《中国政府》，第161页。
②王世杰等著：《比较宪法》，商务印书馆1936年版，第573页。
①吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，第213页。
①邹鲁编：《中国国民党史稿》第4册，商务印书馆1944年增订渝版，第1070页。
①刘绍唐主编：《民国大事日志》第1册，台北版，第88页。
②《复辟始末记》上卷，上海文艺编译社1917年版，第19页。
①张国淦：《近代史片断的纪录》，《近代史资料》1978年第2期。
②李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年7月版，第272页。
③觉民：《天津通讯》，《民国大新闻报》1917年7月22日。
①《大元帅致西南护法各省将帅电》，《军政府公报》第49号。
②《大元帅答词》，《军政府公报》第1号。
③《孙中山全集》第4卷，中华书局1985年版，第114页。
④同上书，第118页。
①《国会非常会议纪要》，1917—1918年广州本。
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