第五节 考试机构和文官制度 考试机构
南京国民政府的最高考试机关是考试院。考试指官吏的选拔，它是人事行政的一个职能，但不是人事行政的全部内容。人事行政还包括官吏的甄别、登记、任免、考绩、升降、调转、抚恤、退休、奖惩、俸给等，统称为铨叙。考试院的职权实际上包括考选和铨叙两项。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：考试院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；考试院掌理考选铨叙事宜，所有公务员均须经考试院考选铨叙方得任用。1930年3月6日，考试院正式成立，第一任院长是戴季陶。考试院下设考选委员会、铨叙部和秘书处、参事处。考选委员会、铨叙部与考试院同时成立。考选委员会设委员长、副委员长各1人，委员5至7人，由考试院院长提请国民政府任命，另由考试院聘任专门委员20至40人。委员长一般由考试院院长兼任，综理本会事务，监督所属职员，并负责执行考选委员会的决议事项。举行考试时，由委员长和3至5名委员及专门委员合组典试委员会主持考试，另由国民政府简派监察院监察委员若干人为监试委员监督考试。铨叙部掌理全国文官、司法官、外交官及其他公务员、考取人员的铨叙事宜。铨叙部设部长、政务次长、常务次长各1人，由考试院院长提请国民政府任命。下设秘书处、登记司、甄核司、育才司及铨叙审查委员会。1935年9月18日，国民政府发布关于各省市设立铨叙分机关的命令，规定：各省及行政院直辖各市设置铨叙委员会，隶属于铨叙部，办理该省市委任职公务员的铨叙事宜；各省市铨叙委员会由国民政府简派委员3至5人组成，以1人为委员长，由该省市简任职人员兼充；各省市铨叙委员会主任秘书由铨叙部荐任职人员充任，其他职员抽调该省市公务员兼任。
考试及铨叙制度
考选各类公职人员是考试院的基本职能。国民政府于1933年2月23日公布的《修正考试法》规定：凡是候选人员、任命人员及依法应领取证书的专门职业或技术人员，均应经过考试取得资格。公职人员考试分为三种类型：公职候选人；任命人员，指政务官以外的公务员；专门职业或技术人员，包括律师、会计师、农工矿业技师、医师、药师、兽医、助产士、护士及其他依法应领取证书的人员。对公职候选人的考试，分为甲、乙两种。经过甲种考试合格者成为省或县参议员候选人，经过乙种考试合格者成为乡（镇）长或保长候选人。对任命人员、专门职业或技术人员的考试，分为普通考试、高等考试、特种考试三种。没有中等以上学校毕业学历而参加普通考试、没有高等专科以上学校毕业学历而参加高等考试的人员，在参加考试前，还须经过检定考试。高等考试、普通考试均考三场：第一试考基本科目，高等考试考6门，即国文、党义、中国历史、中国地理、宪法和与该项工作有关的基本知识；普通考试考4门，即将中国历史和中国地理合并，并取消与该项工作有关的基本知识考试。第二试考专门科目，高等考试设必考科目五六门，选考科目一二门，应考人员须参加7个科目考试；普通考试应考人员须参加 5个科目考试。第三试为口试，就应考人员第二试必考科目的相关内容及其经验进行口试。在三场考试中，前一场考试不及格者不能参加下一场考试，如有一场或两场考试及格，在下次举行同样考试时可免试及格内容一次。1935年8月，国民政府颁布《高等、普通卫生行政人员，建设、统计、会计、审计人员考试条例》，将专门技术人员考试的第一试改为专门科目7门，第二试基本科目减为党义、中国史地和宪法3门，口试并入第二试，突出了专业知识内容。特种考试是对特殊职业人员进行的资格认定考试，包括县长考试、邮务佐考试、信差考试、驾驶员考试等，其中最重要的是县长考试。县长考试高于高等考试。1935年9月7日，国民政府颁布《县长考试条例》，规定有下列资格之一者可参加县长考试：高等行政人员考试及格者；曾经各省荐任职考试及格，并由考试院复核及格者；曾任简任职，或曾任荐任职2年以上，或曾任最高级委任职4年以上者。
对公职人员进行铨叙是考试院的重要职能。1933年3月11日公布、同年4月1日施行的《公务员任用法》规定：经普通考试、高等考试合格取得任用资格的人员，应按期向铨叙部或铨叙分机关报到，铨叙部和铨叙分机关按其考试种类及科目名次分别造册，转呈国民政府或省市政府向中央或地方相当官署分发。其中，曾经担任一定时间公职、能够提供切实文件证明者，经审查核实后，可以分发各机关直接任用。任用的程序分为试署和实授，试署满一年者始得实授。初任人员均为试署，并从最低级俸给叙起，但曾任公务员积有年资及劳绩者得按其原级叙俸。没有任职经历或任职时间不够者，分派到各机关学习，学习期限一般为一年；学习期满成绩列为甲等者，分别以荐任职或委任职试署，列为乙等者继续学习半年，列为丙等者继续学习一年；学期延长以两次为限，如延长期期满后成绩仍列乙等以下，则停止其学习及任用资格。此外，各级官署现任公职人员，除了褫夺公民权、亏空公款、因赃私处罚在案、吸食鸦片或其代用品者以外，经过甄别、登记、审查合格后，继续任用。其中，简任职、荐任职人员由国民政府交铨叙部审查合格后分别任命，委任职人员由其主管长官送铨叙部审查合格后委任。
应当指出的是，考试并不是国民政府选拔任用公务员的主要办法。在各级官署中，大量的公务员是通过私人推荐录用的，这些人多数与主管长官有着特殊的关系，对于他们的考核有名无实。公务员的另一个重要来源，是凭所谓“革命”资历任用的人员。《公务员任用法》具体规定了按照资历确定职位的办法：曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命10年以上而有勋劳者，可任用为简任职公务员；曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命7年以上而有成绩者，可任用为荐任职公务员；曾致力国民革命5年以上而有成绩者，可任用为委任职公务员。这三种人的任用均不必经过考试，从而开辟了国民党党务人员担任各级行政职务的通道。通过考试或甄审进入官署的人员中，也有不少来自国民党各级党部。仅在1934年9月，就有216名中央党部工作人员通过考试转任行政官吏，分配在国民政府各院、部、委员会和各省市政府①。这种党官转任文官的现象，在抗日战争时期尤其突出。从1938年4月到12月，通过国民党中央执行委员会主持的党务人员从政资格甄审，就有6794名国民党党务人员取得了从政资格，被分派到各省、市、县政府①。
官等官俸制度
南京国民政府的官等官俸制度，大体上沿袭了北洋军阀政府的旧制。国民政府最高级官员，包括国民政府主席、委员，五院院长、副院长及委员，由国民党中央执行委员会选任，不列入官等序列。其他官员，分为特任官、简任官、荐任官、委任官4等。特任官是由国民政府主席特别任命的高级官员，包括国民政府文官长、主计长，五院各部部长、各委员会委员长，驻外大使等。简任官是由国民政府主席选拔任命的官员，包括各部次长、各委员会副委员长，各部各委员会秘书长、署长、参事、司长、局长、处长，各省政府主席、委员及厅长、省政府秘书长、院辖市市长，驻外公使等。荐任官是由国民政府及五院所属各部各委员会及各省政府、院辖市政府主管长官向国民政府主席荐报、请求其任命的官员，包括县长、省辖市市长、省以上各官署的秘书、科长和中央各官署的巡视员等。委任官是由各官署主管长官直接任命的官员，包括中央和地方各官署的科员等。选任官和特任官又称为政务官，荐任以下各官统称为事务官。其中，国民政府及五院所属各部、各委员会政务次长、副部长、副委员长视同政务官。政务官不必经过考试院考试或检定其资格，事务官必须经过考试或检定。1929年8月，国民政府颁布《文官俸给暂行条例》，划文官为4等17级。规定：特任官不分级，俸给 800元；简任官分为 4级，俸给450至675元，级差75元；荐任官分为5级，俸给200至400元，级差50元；委任官分为7级，俸给60至180元，级差20元①。在各类公务员中，外交官的官俸远高于其他人员。1930年12月，国民政府公布《外交官、领事官官俸表》，划外交官为4等11级。特任官，大使，不分级，俸给800元，勤务俸给1600元，月俸合计2400元；简任官，公使、参事、专任代办，分为两级，俸给560至600元，勤务俸给1160至1200元，月俸合计1720至1800元；荐任官，一等秘书、总领事、二等秘书、领事、三等秘书、副领事、随员，分为五级，俸给250至370元，勤务俸给500至740元，月俸合计750至1110元；委任官，主事，分为三级，俸给160至200元，勤务俸给320至400元，月俸合计480至600元②。1933年9月，国民政府修订了《暂行文官官等官俸表》，改文官官等为4等37级。除特任官不分级外，简任官分为8级，荐任官分为12级，委任官分为16级。
对公职人员的考核制度
对现任公职人员的考绩，分为年考和总考。所谓年考，是每年12月对同一机关担任同样官等职务的人员进行的考核；所谓总考，是对担任同样官等职务的人员每3年进行的考核。年考由本机关考核并报铨叙部登记，总考由铨叙部或铨叙分机关考核。考核的内容包括工作、学识、操行，其中工作成绩占50分，学识和操行成绩各占25分。年考和总考均以60分为合格，但是工作成绩不满30分或学识、操行成绩不满15分者，即使总分达到60分仍以不合格论处。根据年考成绩，主管机关可以对公职人员给予晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚；根据总考成绩，铨叙部或铨叙分机关可以对公职人员给予升等、晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚，也可以不予奖惩。荐任职或委任职人员因成绩优异应予升等又无缺额时，或者已升至本职最高级别应予晋级又无级可晋时，分别给予简任职或荐任职待遇。 1928年6月，国民政府颁布《简任人员来京接受任命规则》，规定各省市和国民政府直辖机关派驻各省市新被简任的人员，应填写详细履历及本人政见、施政方案、工作程序分呈国民政府主席及主管院部委员会备案，并在接到任命通知后一定时间内亲自到南京晋谒国民政府主席，接受其任命。
抚恤金制度
公务员年老退休或因公伤残、死亡，可以领取数额很少的抚恤金。抚恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金三种。按照国民政府1931年12月19日修订公布的《官吏恤金条例》，以下人员领取终身恤金：因公受伤致身体残废者，因公患病致精神丧失者，在职10年以上、身体衰弱或残废者，在职10年以上勤劳卓著、60岁以后自请退休者。普通官吏终身恤金金额为其退职时俸给的五分之一，警官终身恤金为其俸给的二分之一或全额。普通官吏因公受伤但未达到身体残废或因公致病但未达到精神丧失程度者，退职时可以领取2个月俸给的一次恤金，警官可以领取3个月至6个月俸给的一次恤金。官吏因公亡故、在职10年以上勤劳卓著而亡故、领取终身恤金未满5年而亡故，其遗族每年可以领取遗族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年为止。普通官吏的遗族恤金为其最后任职俸给的十分之一，警官的遗族恤金为其最后任职俸给的七分之一至三分之一。1947年6月26日，国民政府颁布《公务员退休法》，略微提高了抚恤金数额。根据官吏任职年限，终身恤金的数额按其退职时俸给的45％至65％支付，一次恤金的数额按其4个月至6个月俸给支付。年满65岁的官吏退休，其一次恤金增加1个月俸额。
①《中华民国国民政府公报》第1676号，1935年12月。
①《中华民国国民政府公报》渝字第102号，1938年11月。
①《文官俸给暂行条例》（1929年8月14日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第237页。
②《外交官、领事官官俸表》（1930年12月27日），参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第1256页。
南京国民政府的最高考试机关是考试院。考试指官吏的选拔，它是人事行政的一个职能，但不是人事行政的全部内容。人事行政还包括官吏的甄别、登记、任免、考绩、升降、调转、抚恤、退休、奖惩、俸给等，统称为铨叙。考试院的职权实际上包括考选和铨叙两项。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：考试院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；考试院掌理考选铨叙事宜，所有公务员均须经考试院考选铨叙方得任用。1930年3月6日，考试院正式成立，第一任院长是戴季陶。考试院下设考选委员会、铨叙部和秘书处、参事处。考选委员会、铨叙部与考试院同时成立。考选委员会设委员长、副委员长各1人，委员5至7人，由考试院院长提请国民政府任命，另由考试院聘任专门委员20至40人。委员长一般由考试院院长兼任，综理本会事务，监督所属职员，并负责执行考选委员会的决议事项。举行考试时，由委员长和3至5名委员及专门委员合组典试委员会主持考试，另由国民政府简派监察院监察委员若干人为监试委员监督考试。铨叙部掌理全国文官、司法官、外交官及其他公务员、考取人员的铨叙事宜。铨叙部设部长、政务次长、常务次长各1人，由考试院院长提请国民政府任命。下设秘书处、登记司、甄核司、育才司及铨叙审查委员会。1935年9月18日，国民政府发布关于各省市设立铨叙分机关的命令，规定：各省及行政院直辖各市设置铨叙委员会，隶属于铨叙部，办理该省市委任职公务员的铨叙事宜；各省市铨叙委员会由国民政府简派委员3至5人组成，以1人为委员长，由该省市简任职人员兼充；各省市铨叙委员会主任秘书由铨叙部荐任职人员充任，其他职员抽调该省市公务员兼任。
考试及铨叙制度
考选各类公职人员是考试院的基本职能。国民政府于1933年2月23日公布的《修正考试法》规定：凡是候选人员、任命人员及依法应领取证书的专门职业或技术人员，均应经过考试取得资格。公职人员考试分为三种类型：公职候选人；任命人员，指政务官以外的公务员；专门职业或技术人员，包括律师、会计师、农工矿业技师、医师、药师、兽医、助产士、护士及其他依法应领取证书的人员。对公职候选人的考试，分为甲、乙两种。经过甲种考试合格者成为省或县参议员候选人，经过乙种考试合格者成为乡（镇）长或保长候选人。对任命人员、专门职业或技术人员的考试，分为普通考试、高等考试、特种考试三种。没有中等以上学校毕业学历而参加普通考试、没有高等专科以上学校毕业学历而参加高等考试的人员，在参加考试前，还须经过检定考试。高等考试、普通考试均考三场：第一试考基本科目，高等考试考6门，即国文、党义、中国历史、中国地理、宪法和与该项工作有关的基本知识；普通考试考4门，即将中国历史和中国地理合并，并取消与该项工作有关的基本知识考试。第二试考专门科目，高等考试设必考科目五六门，选考科目一二门，应考人员须参加7个科目考试；普通考试应考人员须参加 5个科目考试。第三试为口试，就应考人员第二试必考科目的相关内容及其经验进行口试。在三场考试中，前一场考试不及格者不能参加下一场考试，如有一场或两场考试及格，在下次举行同样考试时可免试及格内容一次。1935年8月，国民政府颁布《高等、普通卫生行政人员，建设、统计、会计、审计人员考试条例》，将专门技术人员考试的第一试改为专门科目7门，第二试基本科目减为党义、中国史地和宪法3门，口试并入第二试，突出了专业知识内容。特种考试是对特殊职业人员进行的资格认定考试，包括县长考试、邮务佐考试、信差考试、驾驶员考试等，其中最重要的是县长考试。县长考试高于高等考试。1935年9月7日，国民政府颁布《县长考试条例》，规定有下列资格之一者可参加县长考试：高等行政人员考试及格者；曾经各省荐任职考试及格，并由考试院复核及格者；曾任简任职，或曾任荐任职2年以上，或曾任最高级委任职4年以上者。
对公职人员进行铨叙是考试院的重要职能。1933年3月11日公布、同年4月1日施行的《公务员任用法》规定：经普通考试、高等考试合格取得任用资格的人员，应按期向铨叙部或铨叙分机关报到，铨叙部和铨叙分机关按其考试种类及科目名次分别造册，转呈国民政府或省市政府向中央或地方相当官署分发。其中，曾经担任一定时间公职、能够提供切实文件证明者，经审查核实后，可以分发各机关直接任用。任用的程序分为试署和实授，试署满一年者始得实授。初任人员均为试署，并从最低级俸给叙起，但曾任公务员积有年资及劳绩者得按其原级叙俸。没有任职经历或任职时间不够者，分派到各机关学习，学习期限一般为一年；学习期满成绩列为甲等者，分别以荐任职或委任职试署，列为乙等者继续学习半年，列为丙等者继续学习一年；学期延长以两次为限，如延长期期满后成绩仍列乙等以下，则停止其学习及任用资格。此外，各级官署现任公职人员，除了褫夺公民权、亏空公款、因赃私处罚在案、吸食鸦片或其代用品者以外，经过甄别、登记、审查合格后，继续任用。其中，简任职、荐任职人员由国民政府交铨叙部审查合格后分别任命，委任职人员由其主管长官送铨叙部审查合格后委任。
应当指出的是，考试并不是国民政府选拔任用公务员的主要办法。在各级官署中，大量的公务员是通过私人推荐录用的，这些人多数与主管长官有着特殊的关系，对于他们的考核有名无实。公务员的另一个重要来源，是凭所谓“革命”资历任用的人员。《公务员任用法》具体规定了按照资历确定职位的办法：曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命10年以上而有勋劳者，可任用为简任职公务员；曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命7年以上而有成绩者，可任用为荐任职公务员；曾致力国民革命5年以上而有成绩者，可任用为委任职公务员。这三种人的任用均不必经过考试，从而开辟了国民党党务人员担任各级行政职务的通道。通过考试或甄审进入官署的人员中，也有不少来自国民党各级党部。仅在1934年9月，就有216名中央党部工作人员通过考试转任行政官吏，分配在国民政府各院、部、委员会和各省市政府①。这种党官转任文官的现象，在抗日战争时期尤其突出。从1938年4月到12月，通过国民党中央执行委员会主持的党务人员从政资格甄审，就有6794名国民党党务人员取得了从政资格，被分派到各省、市、县政府①。
官等官俸制度
南京国民政府的官等官俸制度，大体上沿袭了北洋军阀政府的旧制。国民政府最高级官员，包括国民政府主席、委员，五院院长、副院长及委员，由国民党中央执行委员会选任，不列入官等序列。其他官员，分为特任官、简任官、荐任官、委任官4等。特任官是由国民政府主席特别任命的高级官员，包括国民政府文官长、主计长，五院各部部长、各委员会委员长，驻外大使等。简任官是由国民政府主席选拔任命的官员，包括各部次长、各委员会副委员长，各部各委员会秘书长、署长、参事、司长、局长、处长，各省政府主席、委员及厅长、省政府秘书长、院辖市市长，驻外公使等。荐任官是由国民政府及五院所属各部各委员会及各省政府、院辖市政府主管长官向国民政府主席荐报、请求其任命的官员，包括县长、省辖市市长、省以上各官署的秘书、科长和中央各官署的巡视员等。委任官是由各官署主管长官直接任命的官员，包括中央和地方各官署的科员等。选任官和特任官又称为政务官，荐任以下各官统称为事务官。其中，国民政府及五院所属各部、各委员会政务次长、副部长、副委员长视同政务官。政务官不必经过考试院考试或检定其资格，事务官必须经过考试或检定。1929年8月，国民政府颁布《文官俸给暂行条例》，划文官为4等17级。规定：特任官不分级，俸给 800元；简任官分为 4级，俸给450至675元，级差75元；荐任官分为5级，俸给200至400元，级差50元；委任官分为7级，俸给60至180元，级差20元①。在各类公务员中，外交官的官俸远高于其他人员。1930年12月，国民政府公布《外交官、领事官官俸表》，划外交官为4等11级。特任官，大使，不分级，俸给800元，勤务俸给1600元，月俸合计2400元；简任官，公使、参事、专任代办，分为两级，俸给560至600元，勤务俸给1160至1200元，月俸合计1720至1800元；荐任官，一等秘书、总领事、二等秘书、领事、三等秘书、副领事、随员，分为五级，俸给250至370元，勤务俸给500至740元，月俸合计750至1110元；委任官，主事，分为三级，俸给160至200元，勤务俸给320至400元，月俸合计480至600元②。1933年9月，国民政府修订了《暂行文官官等官俸表》，改文官官等为4等37级。除特任官不分级外，简任官分为8级，荐任官分为12级，委任官分为16级。
对公职人员的考核制度
对现任公职人员的考绩，分为年考和总考。所谓年考，是每年12月对同一机关担任同样官等职务的人员进行的考核；所谓总考，是对担任同样官等职务的人员每3年进行的考核。年考由本机关考核并报铨叙部登记，总考由铨叙部或铨叙分机关考核。考核的内容包括工作、学识、操行，其中工作成绩占50分，学识和操行成绩各占25分。年考和总考均以60分为合格，但是工作成绩不满30分或学识、操行成绩不满15分者，即使总分达到60分仍以不合格论处。根据年考成绩，主管机关可以对公职人员给予晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚；根据总考成绩，铨叙部或铨叙分机关可以对公职人员给予升等、晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚，也可以不予奖惩。荐任职或委任职人员因成绩优异应予升等又无缺额时，或者已升至本职最高级别应予晋级又无级可晋时，分别给予简任职或荐任职待遇。 1928年6月，国民政府颁布《简任人员来京接受任命规则》，规定各省市和国民政府直辖机关派驻各省市新被简任的人员，应填写详细履历及本人政见、施政方案、工作程序分呈国民政府主席及主管院部委员会备案，并在接到任命通知后一定时间内亲自到南京晋谒国民政府主席，接受其任命。
抚恤金制度
公务员年老退休或因公伤残、死亡，可以领取数额很少的抚恤金。抚恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金三种。按照国民政府1931年12月19日修订公布的《官吏恤金条例》，以下人员领取终身恤金：因公受伤致身体残废者，因公患病致精神丧失者，在职10年以上、身体衰弱或残废者，在职10年以上勤劳卓著、60岁以后自请退休者。普通官吏终身恤金金额为其退职时俸给的五分之一，警官终身恤金为其俸给的二分之一或全额。普通官吏因公受伤但未达到身体残废或因公致病但未达到精神丧失程度者，退职时可以领取2个月俸给的一次恤金，警官可以领取3个月至6个月俸给的一次恤金。官吏因公亡故、在职10年以上勤劳卓著而亡故、领取终身恤金未满5年而亡故，其遗族每年可以领取遗族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年为止。普通官吏的遗族恤金为其最后任职俸给的十分之一，警官的遗族恤金为其最后任职俸给的七分之一至三分之一。1947年6月26日，国民政府颁布《公务员退休法》，略微提高了抚恤金数额。根据官吏任职年限，终身恤金的数额按其退职时俸给的45％至65％支付，一次恤金的数额按其4个月至6个月俸给支付。年满65岁的官吏退休，其一次恤金增加1个月俸额。
①《中华民国国民政府公报》第1676号，1935年12月。
①《中华民国国民政府公报》渝字第102号，1938年11月。
①《文官俸给暂行条例》（1929年8月14日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第237页。
②《外交官、领事官官俸表》（1930年12月27日），参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第1256页。
鄂公网安备 42010302001612号