地方官与胥吏 清政府从占领北京时起，就清楚地认识到了任命可靠的地方官的重要性。②1644年6月，吏部注意到必须仔细选用地方文武官员，以确保他们能够平盗安民。③这些官员大多数既非满州人也非 汉军旗人，而是十足的汉人——且通常是前明地方官中的归顺者。满洲旗人在政府高级部门占据了重要位置，但他们的人数远远不足以充实各州县的大量员阙。事实上，在顺治年间，每十二三个地方官中只有一个是旗人，清廷几乎完全依靠汉人归顺者来出任全国的县官，是势所必然的①（见附录C）。对新朝来说，幸运的是，有很多前明官僚十分乐意效劳。就清廷看来，他们实在太多了——尤其是冗员与县主簿。1646年6月8日吏部接到了一道上谕，内容如下：朝廷设官治民，而冗员反致病民。各府设推官一员，其挂衔别驻推官，尽行裁革；大县设知县、县丞、典史各一员，小县设知县、典史各一员，一切主簿尽行裁革。原管职事，大县归并县丞，小县归并典史。其裁过推官、主簿赴部改选。②清廷在如此果断地裁减冗员——他们绝大多数是低级官吏——的同时，还要求提高地方政府的工作效率，并加强监察措施和防止贪污腐化。这样，尽管地方长吏的僚属人数大为减少，但在更大压力下，长吏的行政效率却要比以前更高。这意味着地方长吏不得不更多地依赖他的私人助手，这些人实际上在替他管理着地方政府。③明朝末年，朝廷命官（他们几乎都是科举及第者）与衙门胥吏之间的差别十分鲜明。地方官是外来者，是主持大要者，他们不得不依赖于胥吏；而后者则是局内人，是谙熟具体政务的专家。一个专管税收与司法的胥吏队伍的产生，确实使明朝的行政管理趋向合理化，使受儒家思想熏陶的地方长吏得以致力于礼治，而由胥吏来执行法律典章；但是，中央政府拒绝正式承认胥吏阶层，更不要 说向他们支付俸薪了，这一事实，意味着地方行政管理的职业化“与朝廷无关”。①这在一定程度上是明朝政府缩减开支所造成的。②由于朝廷为地方长吏所配备的僚属人数很少，就迫使不断发展的胥吏阶层去寻找法外收入。政府容许这种情况发生是比较自然的。因为地方吏职在历史上就与为衙门服务的定期差役相混淆。换言之，在理论上，一个地方的居民应该承担种种赋税征集和本地治安的事务，而到17世纪这些事务实际上主要由政府的税务机关和衙门兵丁来执行了。当然，估算这些行政花费，并向当地民户征收这笔开销，对政府来说总是做得到的。但是，这将会增加乡绅的赋税负担，尤其是在害怕失去乡绅支持的明朝末年，所以朝廷否定了这种课税办法，而赞同于法外的养活胥吏手段：例如由胥吏自己征收诉讼费，长吏自己掏钱支付胥吏薪俸，等等。新建的清朝政府也希望减少赋税，因而宁愿遵循明朝政府的既定办法。这是一个错误的节约措施。通过废罢主簿一职，由县丞或典史接任其公务，从而缩减地方行政开支，就等于增加了实际上负责着全县文书工作的胥吏的负担。然而，随着工作负担的加重以及胥吏阶层重要性的增加，胥吏本身却被严格地排斥在更高一级的官僚阶层之外。自然，对于这种微薄的正式报酬，他们私下里替自己所做的补偿，就是贪污受贿。③所以，仅仅强调任命可靠的人选充任地方官的重要性，并不足 以保证地方政府的廉正。清政府不久就发现，衙门的胥吏和听差是整套官僚机构中最难驾御的成分之一。当然，将州县政府的几乎每一个失误都归咎于胥吏，是很容易的，并且胥吏也成了政府行政机构的不完善性的替罪羊。例如中央政府既想增强地方政府作为朝廷在司法和财政上的代理人的效能，又拒绝提供所需的财政经费来供给更多的人员以达到这一目标，两者之间不相协调，就表现了这种不完善性。不过，虽然对胥吏肆无忌惮、徇私舞弊的特点总有言过其实的倾向，胥吏和听差确实在各县衙门形成了一个根深蒂固的身份低贱的群体；他们常常倚权仗势，欺压百姓，也是不能否定的。于是，清政府便致力于监察和惩罚“衙蠹”的不法活动。在有关这一时期著名地方官员的记载中，也常常可以看到他们力图抑制“吏胥贪黩之风”的事迹。①因而，最后的解决办法仍然是更加看重必不可少的地方官的作用，他们自身的廉正对于控制其下属至关重要，颇似整个统治体系中皇帝的地位。清政府几乎不相信那些劝告性的呼吁，继续加强对命官的监察。毫无疑问，清朝统治初期法制与赋税制度得以加强的主要原因之一，就在于建立了一套正规的、有效的考课制度，它以新的标准来评估地方官的政绩。②地方官个人承受的压力也许发展到了近乎难以忍受的地步，但是，其政务却由于严格的规章而变得效率极高。这些规章在某种程度上可以说在近代以前的官僚政治中十分突出，它试图限定官吏举止行为的每一个方面。③尤其 重要的是，在鳌拜摄政（1661—1669）期间以及此后，清朝官员的考绩，几乎就是在评价一个地方官捕获与处罚重罪犯以及及时按定额征足赋税的能力。①从短期看来，这种依靠地方官个人的做法，把政府工作融为整体，强化了其地方控制体系。② ② 关于清朝地方官吏在对付颠覆与叛乱活动中所起的关键作用，见保罗·H·陈：《中华帝国后期的反叛》，第180页。 ③ 《世祖实录》第五卷，第22页，转引自谢国桢编：《清初农民起义资料辑录》，第55页。吏部还提出地方官俸禄太低，应该增加。可是，在顺治以及康熙初年，知县的固定俸禄（原来每年约为银123两）减少了。因为各种附加津贴被缩减或取消，知县俸禄降到了银45两。约翰·沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第378—380页。 ① 有些历史学家认为清政府通过委任外行的满族人，来控制地方政府，这并不正确。见约翰·沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第25页。 ② 《世祖实录》第二十五卷，第302页。 ③ 沃特：《中华帝国后期的地方官》，第140—143页。 ① 沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第35页。 ② 这一权力下移的趋势好像在元代就已开始了，或者至少明太祖是这样认为的。洪武帝认为，由于蒙古人缺乏“王者无私”的精神，他们易于被腐败的胥吏愚弄，而后者正是利用了夷狄对官僚机构控制的“松懈”来巩固自身地位的。约翰·达迪斯；《明太祖论元朝》，第8—9页。 ③ 沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第297—303页。 ① 其例见沈翼机编；《浙江通志》，第2521页（第一四九卷，第2页）；黄之隽编；《江南通志》，第1839页（第一一二卷，第33页）。 ② 处罚是颇为严厉的。1659年顺治皇帝颁令，任何官员挪用了10贯以上公款就要被送去充军。吕元骢：《1644—1660年清初中国的腐化现象》，第1页。 ③ 沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第326—330页。“这些条例与法规表明它们在一定程度上已正式成形，近代以前的行政管理，几乎没有能与之相匹敌者。”沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第34页。 ① 沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第330页。 ② 不过，从长期看来，这种对地方长官的过份重视，进一步排斥了衙门吏员跻身中央政府的可能性，这必然也就失去了对低级行政管理的直接控制。这一观点，在魏斐德《中华帝国后期地方控制的演变》一书中随处可见。