议政王大臣会议与内院 议政王大臣会议可以追溯到1622年，当时努尔哈赤确定皇子八人为和硕贝勒，共议国政①，次年，又任命大臣八人负责监察，以使努尔哈赤得以觉察八贝勒的密谋。皇太极继努尔哈赤登位后，加强皇权，逐渐废弃皇帝与贝勒共治天下之制，大臣的权力加强，人员增多。1626年，又命总管旗务的八大臣参预议政。1637年太宗称帝后，议政王大臣会议进一步扩大②，秉命审议军事得失，筹划外交事务。它体现了源于满族兴起初期的部落贵族的高度权威；但尽管如此，议政王大臣会议仍十分明显的是皇帝的一个咨询机构，被小心地约束在官僚机构的范围之内，因此它并不能充当帝国政府集体决策机构的角色。③如果说议政王大臣会议代表了贵族的集体统治，那么早先的另一机构显然更多地象征着皇权及其决策作用。它最初是个文书机构，负责把汉文文书译成满文，或把满文文书译成汉文的工作。1658年后，称为内院。1614年起，清廷正式设置笔帖式，受理牛录账籍。这些人后来逐渐发展成了受命记注国家政务、翻译汉文资料的儒臣。最初他们倒并不一定是文臣，而多是武臣。1631年皇太极置六部后，始命文臣充之。1634年，礼部试译员16人，授为举人，此衔为文职遂成定制。两年后，其所供职的文馆（初建于1629年） 正式改为内三院：内国史院，掌编纂实录，收藏御制文字，撰拟祝文、诰命、册文等；内秘书院，掌撰拟与外国书，及敕谕、祭文等；内弘文院，掌为皇帝进讲道德得失，并为皇子侍讲之职。起初设大学士至少四人，掌内三院之事，满汉各二人。1636年，汉大学士减员一人，并在1644年以前一直由范文程担任。①议政王大臣会议和内三院这两个机构，初看上去似乎与明朝的两个类似的机构相对应：九卿科道会议和内阁。九卿科道会议由六部、都察院、通政使司与大理寺的长官组成；皇帝的内阁则甚至包括了与天子最为接近的翰林院，掌编史、起草诏令文书、研究学问、编纂书籍等事。不过事实上，明、清两朝机构的基本职能是迥然不同的。譬如，明朝的九卿科道会议聆听廷训，被召集讨论重大政策，但它显然是一个作为皇帝侍从的咨询机构；而清朝议政王大臣会议的权势则大得多了，体现了早先满族集体统治的传统。新朝初建，这个区别即已存在。议政王大臣会议掌外交与军务，认可皇帝在这些方面的决策，九卿会议则是严格的咨询机构，满汉大臣时而合议，时而分议，对政策的制定发表意见，提名大臣人选，讨论行政法规。九卿会议常与王大臣会议一起召开，但相对于权力更大的王大臣会议，九卿会议显然是一个辅助性的机构。②正如议政王大臣会议体现了贝勒们集体统治的传统（与太宗这样的个人统治权力相对），从而反映了满族的特征，大学士的地位对于满人来说也是一开始就不同于明朝。在清太宗时，大学士一 职的地位绝没有像明朝后期那么高贵。①两员满洲大学士、一员汉人大学士实际充当皇帝——可汗的私人秘书，他们的权力都来自皇帝，品位也仅仅等同于一位参将。清廷迁都北京后，大学士的职责仍然主要是秘书兼顾问。六部直接向皇帝呈递奏章，所以只有那些与这六个职能部门无直接联系的奏章才通过内三院。②有两个新的情况结合起来加强了内院的重要性，虽说起初并不一定加强了大学士本身的地位。其一就是征服本身。俘获的军队越来越多，北京的政府机构错综复杂，以及京城与行省之间的隶属关系交叉混乱，这一切都要求上传下达的渠道进一步正规化。③1645年4月11日，多尔衮最终颁定新制，下令从今往后，一切衙门，不论内外大小，须基本承袭明制呈递奏章。总的方针是六部作为奏章呈递的主要机构，其本身有权拟定政令，上呈天子，待制敕恩准后付诸实施。其余衙门应依据其职能分隶六部，并通过六部 呈递奏章，或者更确切地说，让六部代替它们上奏。①这一合理调整极有意义，因为一些特定的部门力图直达于摄政王，以致奏章愈来愈多。然而，行省高级文武官员与君主之间所应有的恰当的联系，事实证明更难予以调节。在满清统治中原的第一年中，无论军国要务还是相对次要的政事（如后勤、降官等等），都由满汉方面大员直接上奏天子。现在，为日常政务而直达人主的做法将予以制止。4月11日敕令规定，行省大臣应对打算上奏的事务提出处理意见，递交相关的部曹，由该部请旨定夺。如果部曹不同意，此件就应该提交都察院，由都察院代表官员再做一次陈请。最后，军国机务则应该直呈皇帝自己的内院。其有与各部无涉，或条陈政事，或外国机密，或奇特谋略，此等本章，俱赴内院转奏。②这种程序很难令人满意地解决问题。首先，何谓“政事”仍不明确。在制订秘密政策的边缘，有一个十分模糊的范围，此间相关的事务既可通过六部提出，也可递交内院。在前一种情形下，由于其中许多公文按常规由吏员抄录，并在官僚机构之外流转，国家的安全自然受到了威胁。③所以，清廷最终必将制订一套专门的秘奏制度，它完全不同于转达有关日常行政事务的例行奏章的普通机构。这对于内院地位的加强，关系甚大。不过，内院制度的发展不仅仅是君主热衷于拥有一批自己的侍从顾问的问题。京城各官衙按职能 分隶六部，从而使自己的工作得到了合理调整，这一点诚然很有意义，而上述新的呈递奏章制度的主要缺陷，则在于行省当局与中央各部之间的关系。如果只是处理日常事务，那么一个总督与某部尚书相持不下，还可以将就。如上所述，可以将事件送都察院审断，并将其最终上呈皇帝。但是，发生紧急情况时该怎么办？征服战争的紧急军务不允许行省当局与中央政府官员间没完没了地协商。由此，内院的地位必然会得到加强。因为只有像内院这样接近皇帝，以致成为绝对可靠的传递者，才能迅速地将机密要件直接递呈皇上，以便即刻裁决。这也构成了后来出现的密奏制度的一个部分。① ① 昭梿：《啸亭杂录》第四卷，第5页。 ② 同时，清廷为贝勒确定官阶。后来贝勒事实上指第三等封爵，而前两等均称“王”。 ③ 根据吴秀良的说法，议政王大臣会议是“权力仅次于皇帝的最高审议机构”。吴秀良：《中国的交通》，第13页。 ① 罗伯特·B·奥克斯南：《马背上的统治》，第33页；《鳖拜摄政时期的政策与制度》，第269页；吴秀良：《中国的交通》，第14—15页；谢国桢：《明清之际党社运动考》，第120页；克拉迪尼：《论清代的内院制度》，第419—420页。 ② 吴秀良：《中国的交通》，第13页。当诸王大臣与九卿科道合议之时，卿臣欲与满洲诸王说话，则须下跪。王思治、金成基：《从清初的吏治看封建官僚政治》，第137页。 ① 查尔斯·O·贺凯：《明朝》，第89页。 ② 吴秀良：《中国的交通》，第10—13页。1644年，作为新政府继承明制的一部分，多尔衮建立了一个单独的翰林院，次年，并入内三院。此后，翰林院一直隶属内三院，直到1657年才恢复其行政独立性。从1662年到1670年，它又被并入内三院。“除了它的官吏职衔名称有些变动外，这种合并没有改变它的职掌。1670年，翰林院成为一个独立的机构，直到1906年被废罢为止。”吕元骢：《翰林院》，第3—4页；参见同上书第215页；劳伦斯·D·凯斯勒：《康熙和清朝统治的巩固》，第29页。 ③ 新政权也十分清楚地意识到，正是官僚政治的混乱大大地削弱了明王朝。清人所继承的明朝政府有两个特点受到人们的抨击：第一，大臣们总是想把自己的职责推诿给别人。户科给事中朱之弼对这一习俗有如下的描述：“国家之事全在六部，而今日六部之病，惟在推诿。大抵疑事畏事之念多，任劳任怨之意少。一遇事至，有才者不肯决，无才者不能决。事稍重大，则请会议，不然则迁延日月，行外察报而已，不然则卸担于人，听督抚参奏，不然则畏首畏尾，听科道指名而已，苟且塞责，无容再议而已”。王思治、金成基：《从清初的吏治看封建官僚政治》，第136页；第二个遭到指责的缺陷是各部曹间实际职能的混乱。清朝大臣们从一开始就决心分清各部曹的职责，因此，对未能将事务正确归类以送往有关部曹的官吏，规定了严厉的惩罚制度。 ① 多尔衮刚被封为摄政王，就废除了由满洲诸王分管六部的惯例。虽然这项措施可能首先是针对多尔衮的主要对手豪格的（他当时控制着户部），但这也加强了多尔衮对官僚机构的个人控制。多尔衮为确保由他自己一派的人出任六部及内三院的要职，费尽了心机。例如，他最有力的支持者之一巩阿岱，和后来另一侍臣谭泰一样，被安置在吏部的一个要职上。鸳渊一：《清朝顺治初世的派阀抗争》，第1—2页；参见黄培：《专制制度》，第84页；奥克斯南：《马背上的统治》，第43页。 ② 《世祖实录》第十五卷，第168页。 ③ 同上书第二十卷，第241页。时为1645年10月15日。 ① 吴秀良：《中国的交通》。