河南省社会科学院经济研究所研究员巫继学2006年10月份曾发表过一篇文章，号召人们奋起“阻击土地私有化”。但搞笑的是，这位研究员所要阻止的，不过是一些学者的议论而已；现实中真正发生的，恰恰是一波又一波强大的土地国有化浪潮。而且，这场国有化似乎并没有像主张国有化的学者所承诺的那样惠及公众和农民，反而由此造成了一个“失地农民”群体。在舆论的词汇表中，它已经是一个弱势群体。

土地国有化的动力机制

现代经济部门与城市的扩张，要求将原来用于农业生产的土地改变用途，变成工商业用地和城镇居民住宅用地。这是经济增长和经济结构变迁的一个自然过程，这个过程会使土地的产出率大幅度提高。这个过程如在合理的规则之下进行，则工农可实现双赢：城镇和工商业获得更大发展空间，农民则享受到土地增值的收益，并进入更广泛的社会分工合作网络中。但目前的土地制度及农村治理制度，却使这一逻辑失效。

不妨简短地考察一下目前农村集体所有土地被征用过程的整体制度架构。

第一，在目前的农村集体土地制度框架下，农村土地不能直接转让成为工业和城市建设用地，农村土地自身不能孳生出可进入现代经济部门进行交易的“土地建设使用权”，这是城市国有土地的特权，而农村集体所有的土地必须先由政府征用，才可进入现代经济部门。

第二，这必然导致政府大量征地系出于商业目的。很多人抱怨，政府滥用“公共利益”条款，所征用的大量土地不是为了真正的“公共利益”，而是用于普通的工商业。其实，在现有土地制度下，政府必须这样做，只有滥用，才能满足工业化和城市化需求。更何况，“以经济建设为中心”也意味着，工业化、城市化本身就是最大的公共利益，自然可以在公共利益名义下征用土地。

第三，但这样一来，政府就陷入一个无法克服的利益冲突陷阱中。本来，政府的一项重要职能是保障交易双方之平等、并在必要的时候强制某一方执行合同。但政府征地用于一般工商业和城市化，却使政府成为土地交易中的一方当事人。它同时又拥有强制执行合同的权力。于是，政府很便利地将自己的交易条款强加于农民，成为逐利者，农民在征地过程中处于劣势，乃是制度使然。

第四，拥有土地所有权的集体，没有独立的法律与政治地位。按照法律，农村集体所有的土地由村集体组织或者村民委员会经营管理。而在现有的政治体系中，各级政府、尤其是基层政府，对于村集体组织或者村民委员会拥有几乎不受任何限制的权力。这个集体本来也是对上负责的，其治理农民的权力不是来自于农民的授予，而来自于上级政府的出让。因此，当上级政府提出征地要求时，它不可能拒绝。任何一级政府，均可以利用其政治和行政权力，将自己的交易要求强加于农村集体。

第五，与此相关的是，经营管理土地的农村集体的治理结构存在重大缺陷。征地者给予的补偿款，由农村集体组织支配，其实就是由所谓的村官支配。由于村官权力不受约束，其中存在严重贪污现象，钱款不能真正落到农民手中。当然，在此之前，征地补偿款在县、乡镇两级政府也会被层层截留。

正是上述环环相扣的制度陷阱，导致农民无从分享土地转换用途的增值收益。农民不满不合理的交易条款，而因为政府就是该交易条款的出价方，于是，农民的不满必然直接指向政府，形成所谓“群体性事件”。有权威数据称，目前，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上。

农民的发展权被剥夺

大规模的土地国有化就是在这种机制下展开的。过去七年间，全国有近亿亩耕地被征用，这些土地本来属于农民集体所有，通过征用实现了所有权的转移，成为国有土地。可以预料，随着工业化、城镇化不断扩展，全国权属明确的土地中，集体所有的土地所占的比例将逐渐下降，国有的比例将持续提高。目前，城镇所有土地属于国家所有，城镇居民只拥有期限很短的建设使用权。在农村，个人与土地的权利倒还直接一点。但随着农村土地国有化，个人的土地权利将会大幅度萎缩。这对于未来中国的政治、社会、经济有何影响，恐怕需要学者关注。

而在现有土地制度下，此种趋势将不可逆转，且呈现加速趋势。因为，这种权利完全不平等的二元土地制度，在国有土地与农地之间人为地设定了一个很陡峭的收益差。农村集体土地所有者不能在保有土地所有权的前提下，将其土地转用于收益率更高的现代工商业。谁有权征用土地，谁就可以获得这笔收益。正是这种不合理的权利安排，给政府、给现代经济部门带来了巨大的土地寻租激励。开发区热、房地产热、大学城热，90年代以来的历次经济繁荣，无一不与政府与现代经济部门合谋设计出新的土地寻租技巧有关。

因此，中国的现代经济部门和城市看起来风景很亮丽，但背后始终插着一根通往农村的吸血管，几乎从来没有拔掉过。计划经济时代，政府依靠农村的剩余维持由国有企业组织的低效率的现代经济部门；今天，政府和现代经济部门则在一定程度上依靠土地寻租维持其城市的繁荣和工业竞争力。农民似乎从来没有摆脱过奉献者的身份，土地制度则是维持不平等格局的基础。

政府为了回应农民的不满，已经提高了官方的土地补偿标准。但现有的补偿计算公式本身对农民就是不公平的。政府对农民的补偿是一次性的，政府却永久性地拥有了土地的所有权。而且，政府征用的土地肯定将用于工商业，但补偿标准却是按照农业产出计算。这是非常奇怪的，因为合理的土地交易价格应是其未来预期收益的合理贴现值，而不是看它过去的收益值。

应当说，这个计算补偿标准的公式预设了一种“身份制经济”的逻辑：农民永远只能是农民，他们只配享有土地的农业收益，而不能成为工商业土地的经营者。享有土地增值收益是现代经济部门和城市的特权。这就意味着，农民不能就地自行融入现代经济体系，他们被剥夺了自我发展的自由和权利。因此，可以预计，只要这种二元土地制度存在，政府给农村的投入再多，二元经济与二元社会的格局也不可能被打破。

这种政策的初衷是为了保护耕地，让稳定的农业维持现代经济部门的生存与发展，但它却堵塞了农民改善自身福利的最重要的机会。而且，两类土地之间陡峭的收益差必然诱发土地国有化浪潮，也即引发耕地大规模流失。在保护耕地的口号最响亮的时期，耕地流失却最严重，这绝不是偶然的。

因此，如欲解决三农问题，保障农民的权利和利益，首先必须对现有的土地制度进行改革，让土地的任何增值收益主要为农民所得。2007年3月23日出版的英国《经济学人》杂志也发出了这样的呼吁。

很多人反对进行土地改革，他们带着一种道德上的优越感相信，只有自己真正关心农民。因为，据说，农村集体土地制度可以为农民提供一份可靠的保障。不幸的是，就在这些学者贩卖这种观点的时候，已经出现了4000多万“失地农民”群体。学者以为可以给农民提供保障的土地制度本身，正在让农民成为一无所有者。