市政公用事业改革的理论和实践

市政公用事业中供水、污水处理、供气、供热、公交等行业总体上具有自然垄断的性质。理论上说，如果政府不对这些行业实施有效监管，其均衡的产品（服务）供给量会小于社会最优水平，均衡价格高于平均水平，并获得超额经济利润，从而损害公众的利益。正因为这一认识，国外对该领域改革和监管的理论研究起步较早，取得的成果繁多。本文从改革的理论与实践的一般性出发，分六个方面进行综述，并分别分析我国这方面实践的特殊性问题。

一、市政公用事业可竞争性的市场理论与实践

理论和实践已经证明，在传统的市政公用事业引入竞争机制后，部分或者全部的市场化取向式的改革都能够产生明显的效益。即使是在进入与退出受到严格限制的自然垄断性行业，也能通过改革产生竞争性的市场效应。一方面能够节约政府的行政成本，提高政府的服务能力、质量和效益；另一方面，也能够提高市政公共服务产品的质量、态度和效益，增加服务的品种，甚至可以进一步改善生态环境。

据温斯顿（Winston，1993年）的估算，在美国，通过市政公用事业改革获得的福利是巨大的。通过进入和退出限制的消除及定价的放宽，一年的总福利增加350亿~460亿美元（1990年价格），其中消费者因低价和更优质的服务得到的收益是320亿~430亿美元，生产者因提高效率和降低成本获得了30亿美元的收益。若排除现在仍存在的市场扭曲，每年还可获得200亿美元的收益，这其中还不包括改革对推动技术和管理创新的积极影响。这种创新可以使各产业运行成本降低25%~30%。日本学者通过研究也得出了日本自然垄断行业进行改革后的成果：一是收费降低，消费者受益；二是服务水平和服务质量有了明显提高；三是经营合理化，效率有所提高；四是对经济增长做出了贡献。另从英国和一些先行的发展中国家对此项改革的评估中，也可以看出效能明显提高的结果。

我国在这方面现存的问题是：在引入市场机制、促进公平竞争的过程中，市场竞争的主体还不是很成熟，支撑体系尚不健全。所以说，在我国市政公用事业可竞争性的市场理论研究与实践进程中，要同步建立市场制度、企业的产权制度、政府的监管制度，是一系列巨大的挑战。目前，这方面的前沿研究成果无一例外地都与这三方面有关。例如，我国城市层次的此项改革，应将市政公用事业区分为自然垄断业务领域和竞争性业务领域，前者应先维持国有企业掌控的局面，然后逐步采用特许经营，引入竞争机制；后者可直接进行市场化改革，甚至采取政府监管下的更彻底的民营化政策。但在现实的改革进程中，各地出现了谁代表国有资产管理方进行具体的运作和日后的资产监管的问题。撇开行政部门权力之争的旧框框，从改革有效性往往取决于信息对称程度的角度来看，无疑让原有的城建部门独立组建市政公用事业国有资产经营公司来直接行使资产监管最为有效。一方面可以盘活市政公用事业的存量资产，有利于增加城市基础设施的投入，另一方面，也有利于原有的市政企业“脱壳”转变为资产经营公司，这样就可以减少改革阻力。此外，也可将此类经营管理的绩效评估、监管统一起来，使市政公用事业的竞争部分与垄断部分相衔接。

二、政府监管与规制过程中被俘获的理论与实践

经济学界普遍认为，政府对市政公用事业的监管，是为抑制市场失灵和维护公众利益，即在该行业存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争性、不确定性、信息不对称等市场失灵的现实因素。为纠正市场失灵，维护公众利益，政府必须要从价格、市场准入与退出、产品（服务）质量和经营风险等方面进行监管。但在市政公用事业改革进程中，无疑会涉及政府监管与规制的设计和实施过程中受到俘获或者建立利益同盟的巨大风险。对这一领域的研究和实践已取得了很大的进展。在国际先行国家的经验教训和我国的初步实践中都可以发现这样一些事实：在整体的经济或者法治制度尚未健全的时期，管制者与被规制者往往会结成同盟，或制订规划规制政策的机构和人员往往被企业或某些利益集团所俘获。在此时期，作为管制者的政府代表极易被收买，甚至在实际的改革过程中成了被规制者的代言人，结果造成国有资产的流失和公众利益的损害。这就解释了为什么几乎所有进入市政公用行业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门，并选配了优秀人才来进行高效运作。企业公关背后的真实企图是什么呢？实际上就是为了俘获作为监管者的地方政府，影响政府，然后力求与政府结成同盟，这已经成为一种惯例。从理论上看，要保证政府管制的有效性，至少要有管制规则的制定者、管制实施者、被管制对象和代表民众的管制效能评价者四个相互独立而且成熟?主体。所以，从西方国家市政公用事业改革的实践来看，在改革过程中，必须要健全公众和舆论监管程序，公开进行招投标择优选用合作者，推行标准化特许经营合同范本。要建立相应的法规，尽可能防止此类妨碍公平竞争的俘获和结盟的行为。这些都是先行国家成功的经验和教训。