按企业和政府承担的风险程度来划分特许经营的“模式”。用一个形象的比喻就是建筑的窗帘。平时建筑的窗和帘共同摭挡外界的风雨。假若说窗是政府，而帘是企业。政府和企业在合作中承担风险的程度在窗帘理论中可以看得比较清楚（见图4-5）。

图4-5窗帘理论示意图1

企业是帘，当窗帘完全落下来遮挡外界风雨的时候，相当于CRI即全部风险特许经营。全部风险特许经营，是由企业负责一个项目的投资、建设、运营和管理，独立经营，自负盈亏。政府没有参与投资，也没有参与经营，资产能不能收得回来，经营能不能取得效益，政府不负责任。当企业以CRI经营某一公用事业项目的时候，就好像窗帘完全落下来的状况，窗帘全部承担了遮挡外界风雨风险的责任。

图4-6窗帘理论示意图2

政府是窗，当窗帘完全收起的时候，是窗承担着遮挡外界风雨的时候。这时候对承担企业来讲这相当于CRL即有限风险特许经营；对政府来讲这是无限风险特许经营（见图4-6）。这种所谓CRL模式，是讲某一项公用事业项目，政府进行投资，委托给国企或者民企经营，总的看是政府在从事一个项目的策划、投资和管理，而受委托经营的企业则只承担很小的经营风险，所以从企业角度讲叫有限风险特许经营。反过来从政府的角度讲，政府承担了无限风险，投资能不能收回，技术是不是可行，企业是不负责任的。就像这个窗，没有帘的时候，窗只好独自遮挡了来自外界的所有风雨。

窗帘完全落下，和窗帘完全收起，这两种情形已经作了简要的分析，如果现实中只是这两种情形问题就简单了，也就不会出现这样那样的模式（方式）问题。因为在现实中大量存在的不是这两种情形，而是第三种情形。也就是上文讲到的CRP即共担风险特许经营。

如果窗帘落在窗的中间位置（见图4-7），也就是说政府和企业共同承担从外界吹来的风雨。这种情形表明政府和企业对某一项公用事业项目都有投资。都有投资，那好了，那就需要企业和政府共同来承担投资和经营的风险。

图4-7窗帘理论示意图3

问题来了，图4-7中的窗帘刚好落在窗的中间位置，也就是说政府和企业各自承担了50%的风险。反过来讲，也就是政府和企业各自都有50%的投入。而事实上，帘在窗上的水平落点是千变万化的：可能是10%，也可能是1%，或者是95%。这在理论上是存在的。这就像在实际的特许经营运作中，各个地方在项目委托内容和具体合作方式的情况千差万别一样。既然窗帘在窗上落下的点位是不确定的，是千差万别的，那哪来的固定模式呢？仅从投资角度看，政府和企业投资的比例是变化的，这意味着政府和企业将根据各自投资比例的大小来分别承担大小不同的经营风险。仅从投资角度看，帘在窗的位置是有无限多的点位的窗帘理论（CRP）解释了为什么特许经营没有固定模式，为什么双方的合作是灵活的变化的。

关于模式的小结

1不要研究模式，要研究具体经营方式

2每一个合同都可以理解为一个模式

3特许公用事业经营方式之间没有比较的必要性

4市政公用事业特许经营没有模式

5市政公用事业特许经营没有固定模式

（五）送给大家五句话

总结公用事业特许经营的模式，还需要注意以下五个方面：

第一，不要研究模式，要研究具体经营方式。

纯粹地研究模式和追求模式是没有意义的。所谓“模式”是书本上的，也是各地特许经营具体做法的经验总结。它只适合某一地方的某一个具体项目，而不适合其他地方的其他项目。没必要研究特许经营的所谓模式，而必须研究公用项目具体的委托经营方式，也只有研究具体的经营方式、经营条件、经营合同、经营项目，才能够解决当地公用项目实行特许经营的实际问题。找到公用项目最适当的合作与经营方式。

辽宁省有一个市，当地政府和国内一家企业在谈城市给排水项目的特许经营。政府要委托的项目，简单说有老水厂的转让、水库的租赁、原供水管网的维护、新建污水处理厂、全部职工的安置、排水管网的建设等八项内容，应该套什么模式？是BOT还是ROT，还是BRLOBT，都不是。但是他们草拟的合同的名称是《某某市城市水务TOT项目特许经营合同》，这个委托是简单的TOT吗？首先这个项目不是移交，而是转让。转让是ROT怎么是TOT呢？ROT也不对啊，因为政府又让企业投资新建污水处理厂，这是BOT，可BOT也不对。因为政府还有其他转让、移交、租赁等委托经营的内容。所以不要研究模式，一定要研究具体的经营方式。研究具体项目在政府和企业之间的利益平衡点，研究项目在最快和最长的时间内发挥最大的效益，研究政府和企业都能够接受的互惠和经营条件，研究双方合作的具体条件，最大限度地满足和保护社会公众的利益，切实把事情办好。

第二，每一个合同都可以理解为一个模式。

公用事业项目怎么委托企业实行特许经营，需要政府和企业坐下来认真谈判，项目委托的期限、运营的条件、产品和服务的质量要求、资产的评估和安全、政府的政策支持、企业的投资和运营承诺等，都需要结合项目的具体情况和国家地方有关政策反复讨论和评估，最终达成一个符合双方意愿的合同，在合同框架内规定的双方权利和义务执行的特许经营，一定是一个适合当地情况、符合政府意图和满足企业要求的经营方式，这一经营方式及其达成的合同可以理解为就是一个“模式”。

第三，公用事业特许经营方式之间不能进行比较。

上文已经讲了BOT和TOT之间是不能比较的，因为这两种特许经营方式的基础、背景、经营条件各不相同，比较是没有意义的。如果两个城市都做了BOT，做些比较可能有一些作用。

但仍然需要具体情况具体分析。这种比较也是很困难的。因为城市规模不一样，项目市场不一样，政府意图不一样，企业打算不一样，怎么会有相同的BOT特许经营方式呢？所以模式之间没有可比性。不能说哪个模式就一定好，哪个模式就一定不好。

第四，市政公用事业特许经营没有固定模式。

如果一定讲模式，那么可以从不同角度去划分，如果从PPP原则出发，从企业和政府承担经营风险的程度去划分，可以有三种模式，即CRI、CRP、CRL（见表4-2）。在这三种模式下，又有很多种不同的具体的特许经营方式。而且这三种模式下的不同的经营方式在实践中仍在不断地发展和变化。如果有千变万化的特许经营方式，也就意味着没有固定的特许经营模式。

表4-2承担风险程度划分的三类特许经营形式

CRICRPCRL全部风险特许经营共担风险特许经营有限风险特许经营（从企业角度讲）

无限风险特许经营（从政府角度讲）传统的模式改进的模式直管的模式第五，市政公用事业特许经营没有模式。

因为项目的情况是不一样的，构成一个项目到底采取什么样的特许经营方式和条件，需要具体情况具体分析。理论上讲构成一个项目特许形式的因素很多，如投资、拥有、移交、转让、租赁、经营这6个因素，就可能有66种组合的形式。如果借鉴法国模式，那么灵活、多变和适应性就是法国模式的灵魂。