奖金返还给个人，20%返还给执行罚款的基层单位；将罚款数额与绩效考评挂钩，实行末位淘汰。

这种以高额奖励加末位淘汰的制度，在民警中引发了一场执法罚款比赛。2006年，公主岭市公安局罚款收入高达 1600多万元，仅交警罚款就有 1100多万元。财政部门将罚没收入全额返还，局里在其中拿出 110多万元作为罚款奖金下发，50多名一线交警人均 2万元，罚款最多者拿到了 5万多元。

北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时说：“通过执法来增加单位和个人‘收入’，其本质是将公权沦为部门和个人谋取利益的工具。执法人员代表着国家和政府来行使执法权，如果执法‘经济化’或‘产业化’，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。 ”

近年来，以执法名义“创收”的现象不胜枚举。如江西某县工商局公平交易局的工商行政管理人员公开叫价，向化肥生产和销售企业收取所谓的“市场服务费”“市场咨询费”等，为劣质化肥进入市场大开绿灯，并承诺“免检”，成了劣质化肥的“保护伞”；陕西某县工商局多次在高速公路收费站处，以货物有质量问题为由，强行对入境的货车进行拦截罚款，数额一般都在万元以上，而且不出具任何凭证。

执法“产业化”的体制根源

所谓的执法产业为何屡禁不止呢？记者深入调查后发现，除法律执行不力外，最主要是执法与利益相挂钩所导致。

“预算外资金的存在，是执法产业的主要根源。”李成言一针见血地指出，“预算外资金是我国一个独特的财政现象，这块政府预算之外存在的各种收费、罚款、基金等政府非税收入，在部门利益的驱使下迅猛增长。比如仅国家预算外行政事业性收费一项，就从 1978年的 63.41亿元猛增到 2003年的 3335.74亿元，25年内涨了 51.6倍。 ”

事实上，我国预算外资金与国家预算收入，多年来一直保持“并驾齐驱”的态势。那么，预算外资金究竟有多少呢？据有关专家介绍，预算外资金主要由四个部分构成：一是各级政府部门名目繁多的收费，2006年约有 1万亿元；二是社保基金，全国约有 8000亿到9000亿元；三是地方政府的土地出让金，大约有 1万亿元；四是国有资产的红利及国有企业的利润，约 1万亿元。

这四项相加，2006年全国预算外收入总量与 3.9万亿元的国家财政收入不相上下，而其中各级政府部门名目繁多的收费占到总预算外收入的 1/4多。“预算外资金的初衷，是国家放权让利允许一些部门通过一些行政行为的收费弥补行政事业经费不足。”李成言说，“由于这一收入游离于国家财政预算管理之外，一些执法部门集裁决、罚款、收费以及对收缴的管理费用和罚款有过大的处置权，而这些权力又得不到有效的监督和控制，从而使一些执法部门或执法人员一发不可收拾，将执法当作了正常营利的工作方式，从而扭曲行政目标。 ”

“在现行的财政体制下，行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，只是给便于创收的‘政策’。”北京某执法部门一位工作人员无奈地说，“因为这对矛盾的存在，很多单位就只有靠罚款等途径来筹集工资、奖金。 ”

记者调查发现，即使在那些实行了收支两条线的地方，罚款按比例返还给执法部门，也是地方财政的一条“潜规则”。正是由于这个不合理的挂钩和返还制度，执法机关和有关工作人员很容易把执法变成了部门利益的取款机。

在我国一些地方，由于创收所带来的利益通常是逐层返还，很多违法创收行为也基本能在相关部门的层层保护之下过关。这在客观上也造成了“执法产业”所具有的低成本、低风险、高回报的特点。

一些部门确实也通过执法经济达到“发家致富”之目的——2004年，重庆某县的交警们就通过执法创收率先为自己建起了一个十分抢眼的别墅区，号称该县“第一别墅区”。2006年，作为国家级贫困县的山西某县，县检察院居然在全县年财政收入不到 1亿元的情况下，也通过“执法创收”给自己盖了一座造价近 1000多万的豪华办公楼..