——公对公佣金制的本意是好的，但在执行过程中却变了质，反而被无良的旅行社利用，成了一把保护伞，将偷偷摸摸地宰客行为，堂而皇之地搬到了光天化日之下。

2001年中央电视台对海南导游拿回扣一事进行了曝光，引起了人们的极大关注。2002年初，国家旅游局借鉴国际惯例，提出把导游对商店的个人行为转为旅行社对商店的佣金行为，并将其纳入国家税务和企业财务双重管理的规范，把有个人暗箱决定的利益分配转为公对公明示的分配方法。

国家旅游局按照和国际接轨的要求，采取公对公的佣金方式，实行企业和企业之间的结算，并向社会公开，以最大限度维护旅游市场秩序和保证游客合法权益。公对公的佣金，即定点购物商店将利润的一部分直接付给旅行社，然后由旅行社按情况合理分配给导游。从社会各方面来看，导游回佣收入得到了市场的认同和理解。

当时，以旅游为主要收入来源的海南省，率先在全省范围内建立了统一的佣金结算中心，企业间的佣金结算、利益分配全部通过计算机联网的结算中心纳入监督。桂林市也全面实施公对公佣金制度，全市77%的旅游经营单位使用了税控收款机，建立了严格的管理制度。据2002年国家旅游局旅行社管理处介绍，在全国138个优秀旅游城市中，多数已经按照“合法、公平、公开”的原则启动了“公对公佣金”制度工作。

导游佣金制，是导游获取收入的合理渠道，但实现起来却是异常的困难。如果把回扣变成固定、公开、透明的佣金，它一定比回扣低得多，这是导游都不愿意看到的。按国际惯例，佣金的比例超过5%就成了黑佣。然而现有的回扣比例，行规就是30%，某些商家为了竞抢客源，回扣额达到了40—50%。

然而佣金制具体实行的效果如何呢？那多数已经按照“合法、公平、公开”的原则，启动了“公对公佣金”制度工作的全国优秀旅游城市，至今还有几个仍在认真执行呢？

让我们来看看导游佣金制改革最轰轰烈烈的海南岛吧！2001年2月开始，海南省把规范旅游经营活动中收授佣金的行为作为一项重要事情来抓，全面实行购物点、景区（点）、潜水点等旅游经营单位和旅行社之间公对公银行账户往来结算佣金收授制度，禁止佣金以外的任何停车费和人头费。在佣金公对公结算的基础上，全省旅游经营单位之间建立由银行、税务参预的经营往来的统一结算中心。

为配合公对公结算制的实施，省级有关部门责成各旅游企业成立各行业的专业自律组织，制定自制自律章程，实施行业服务标准，协调行业价格，协商企业佣金的合理标准和给付形式，进行同业监督。建立全省旅游旅游购物自律行会与旅行社行会，制定旅游购物及佣金比例等相关契约，并制约与监督导游和旅行社行为。

与公对公结算制度同时实行的还有：建立公开公平的导游人员工作报酬机制，要求旅行社必须依法用合同确定导游人员的劳动报酬，并以此项纳入企业核算体系，进行规范管理。同时，根据旅游产品的规模、档次和相应等级，确定现有的旅游产品价格。旅游产品的价格由企业根据成本提出，由行业协会评议，报物价部门备案，由工商、物价等管理部门和行业协会根据《国家反不正当竞争法》等法规以及行业公约实施监督，制止用低成本和虚假价格谋取暴利。

同年，《海南旅游管理条例》出台，取消旅游定点购物单位，放开旅游市场。但为实行佣金制，同时又规定要接待旅游团队的购物点，必须建立结算中心系统，纳入到统一管理的网络中。于是在许多旅游商店，还堂而皇之地挂着国家旅游局定点购物单位的招牌。

这个统一结算中心系统，主要的业务靠出售结算中心的终端系统与收取交易手续费来产生效益。

由于政府部门的硬性规定，许多大的旅游购物单位安装了佣金结算系统，每个导游也都配备了IC卡。但没有安装这个系统的商家的却占的比例更多，而即使是安装了结算中心系统的商家，绝大部分没有完全运用。为什么呢？

这套结算中心需要人来操作，增加交易的透明度和成本，增加交易时间，增加结算的工序，成为旅行社、商家、导游都不欢迎的机器。但由于政府的强制执行，无可奈何也要接受。但不受欢迎绝不是产生障碍的主要原因。在实际的操作过程中，只有佣金结算系统起用了，但其他的配套管理完全跟不上，甚至于根本没有启动，至使这个佣金结算系统在短短的时间内就偃旗息鼓了。

最基本的一点，要建立公开公平的导游人员工作报酬机制，只是摆在桌面上而已，海南岛的导游自始至终也没拿过一分钱工资，但是各个旅行社，每个月却有一份清清楚楚的工资报表，上交到劳动局和旅游局。海南岛有6000多个持证导游，这么大的谎言要装作视而不见需要多么大的勇气和智慧啊。可是三、四年过去了，居然什么事儿也没有，不得不佩服那些妄想一手遮天的人的本事了。

同时要求制定旅游购物及佣金比例等相关契约的规定，也只是一纸空文，实际的购物和佣金比例契约根本没有改变，甚至更变本加厉。在其他配套管理体制跟不上的情况下，花费重金购买的结算中心系统也成了聋子的耳朵——摆设。

为什么就这么难呢？因为公对公的佣金制，打破了海南旅游长期以来形成的一套不成文的游戏规则。这个规则看不清也说不清，但确确实实地维系着海南发展的某种平衡。

就是这个规则，不仅维系海南旅游发展的某种平衡，在全国各地的旅游市场上，都可以见到它的影子，甚至在国外，它也一样无处不在。它是一个幽灵，阻碍着旅游市场的正常发展。

幽灵的存在并不可怕，可怕的是旅游界的每一个人都有知道它的存在而听之任之。让它消失并不是一件不可能的事，但其中牵涉到太多的黑幕，以至旅游市场的主管部门也对之视而不见。

这很容易弄明白，举一个简单的例子：淮河治污一向是个老大难，国家下大决心和力气总不见太大的成效。其中有一段治污的成绩相当不错，但当地的经济却大受影响，环保局的人在当地根本抬不起头来，同时苦于管理经费的不足而陷入困境，甚至到了工资都发不出的地步。相反那些臭水横流的地方的经济却欣欣向荣，当地环保局的工作人员个个都脑满肠肥，生活优越。为什么呢？隔三差五的下面就会有人来上贡，找个借口下去巡视一番又会满载而归。不肥能行吗？至于治污治的好的地方，有谁会来上贡？又有谁会让你满载而归呢？

河流污染的后果可想而知，养肥了无良的厂家和当地政府，坑了下游的地区和百姓。旅游界的幽灵又养肥了谁？又坑了谁呢？

养肥了谁且不要追究了，但被坑的是游客是板上钉钉的事实。有人把它归咎于游客的不理性消费，只看到低价游的吸引力，在参团之前却不多问几个为什么？为什么到海南岛旅游双飞三晚四天的报名费只有600元？为什么在广州有55元的香港一日游？为什么会有1元泰国游的大馅饼从天上掉下来？这样低价格要吃什么样的餐？要住什么样的酒店？要乘什么样的车？会得到什么样的服务？里面会不会有什么陷阱？

实际上很多人都明白，没关系啊，导游不就是要赚回扣吗？导游带我们去的地方东西都很贵，自费参加的项目也没什么值得看的，我不买不就行了呗！不就是带我去购物吗？不就是让我参加自费吗？不参加自费不就行了呗！难道导游还能吃了我？花上这么一点钱就能出去玩一圈，为什么不呢？

他们不懂什么叫旅游！也不懂为了低价的原因，他们会失去自己的尊严！会失去国家的尊严！没有人能够告诉他们！